Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wyrzysku z dnia 27 listopada 2015 r., nr XIII/110/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Osiek nad Notecią 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Wyrzysku na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Rada Miejska w Wyrzysku w dniu 27 listopada 2015 r. powołując się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2015r., poz. 1515 – dalej u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015r. poz. 199 ze zm. – dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), podjęła uchwałę nr XIII/110/2015 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Osiek nad Notecią.

Wojewoda Wielkopolski działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższa uchwałę, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości ze względu na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w toku procedury planistycznej po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu Burmistrz Wyrzyska w wyniku uwzględnienia złożonych uwag dokonał zmian planu polegających na:

• utworzeniu pasa zieleni między cmentarzem, a zabudowaniami mieszkalnymi w rejonie ul. 3 Maja oraz utworzeniu parkingu między cmentarzem, a zabudowaniami mieszkalnymi w rejonie ul. 3 Maja,

• zmiany obowiązującej linii zabudowy wzdłuż ul. Spacerowej na linię nieprzekraczalną,

• zmiany minimalnej powierzchni zabudowy nowo wydzielonej działki na 400 m dla zabudowań bliźniaczych;

• zmiany przeznaczenia terenu dla działek w rejonie ul. Przemysłowej z zabudowy usługowej (U) na zabudowę mieszkaniowo-usługową (MN/U).

Zgodnie z art. 17 pkt. 12 i 13 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta rozpatruje uwagi dotyczące projektu planu w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania, wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Ze względu na zakres i charakter zmian projektu wynikający z uwzględnienia uwag, w związku, z którymi m.in. zmieniono przeznaczenie terenów czy zmieniono rodzaj linii zabudowy, skarżący uznał, że projekt planu powinien zostać ponownie wyłożony do publicznego wglądu.

W odniesieniu do zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego skarżący stwierdził, że teren objęty planem obejmuje obszar kolejowych terenów zamkniętych, ustanowionych Decyzją nr 3 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 marca 2014 r. (Dz. Urz. MliR poz. 25 ze zm.). Granice tego terenu zostały przedstawione na załączniku graficznym do uchwały.

W myśl art. 2 pkt. 9, w zw. z art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), przez "tereny zamknięte" rozumieć należy tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Są one ustalane przez nich w drodze decyzji, w których określane są również granice terenu zamkniętego. W związku z powyższym inwestycje projektowane na terenach zamkniętych muszą nawiązywać do ich charakteru. Planowanie i realizacja inwestycji niezwiązanych z obronnością i bezpieczeństwem państwa na takim terenie wymaga wcześniejszego wyłączenia danej nieruchomości z katalogu terenów zamkniętych.

Ponadto zgodnie z art. 4 pkt. 8 ustawy o transporcie kolejowym (tj. Dz. U. z 2015 poz. 1297 ze zm.) obszar kolejowy jest to powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Na obszarze kolejowym można lokalizować wyłącznie inwestycje związane z realizacją ww. celów. Dodatkowo przepis art. 53 ww. ustawy ogranicza możliwość usytuowania budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywania robót ziemnych niezwiązanych z prowadzeniem ruchu kolejowego i utrzymaniem linii kolejowej oraz obsługą przewozu osób i rzeczy, w odległości mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym, że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m z zastrzeżeniem ust. 4.

W odniesieniu do niniejszego planu, skarżący stwierdził, że w granicach kolejowych terenów zamkniętych wyznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej oznaczone, jako 1MN/U, teren zabudowy usługowej oznaczone, jako 2U i 3U, tereny placów parkingowych oznaczonych, jako KP oraz tereny dróg publicznych oznaczonych, jako KD-D, KD-L, 1KD-Z, co stoi w sprzeczności z przywołanymi wyżej przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Skarżący wskazał również, że w § 33 uchwały na terenie kolei, oznaczonym symbolem TK dopuszczono lokalizację obiektów mieszkalnych, co stoi w sprzeczności z przywołanymi przepisami ustawy o transporcie kolejowym. Zgodnie z art. 14 ust. 6 u.p.z.p. przewiduje się sporządzenie planów miejscowych w granicach obszaru kolejowego, jednak ustalenia planu dla terenu kolei, będące prawem miejscowym, nie mogą pozostawać w sprzeczności z wymaganiami prawa powszechnego, co w tym przypadku oznacza, że nie można w tym obszarze planować zabudowy innej niż służącej eksploatacji i utrzymaniu linii kolejowej.

Dodatkowo zwrócono uwagę, że w § 3 ust. 4 uchwały w odniesieniu do kolejowych terenów zamkniętych ustalono m.in., że ,,Na terenach tych, niezależnie od ustaleń szczegółowych ustala się konieczność uwzględnienia przebiegu i funkcjonowania linii kolejowej znaczenia państwowego nr 18 Pila Główna - Kutno. W przypadku zmian zasięgu terenów kolejowych ustalenia niniejszego planu dotyczące tych terenów stosować odpowiednio do ich zasięgu aktualnego w tym dniu". Na podstawie przytoczonego zapisu można zdaniem skarżącego stwierdzić, że dla terenów oznaczonych symbolami 1MN/U. 2U, 3U. KD-D. KD-L, 1KD-Z. KP wyznaczonych w granicach kolejowych terenów zamkniętych dopuszczono alternatywne i niejednoznaczne przeznaczenie ww. terenów, uzależnione od “zasięgu terenów kolejowych w tym dniu".

Mając powyższe na uwadze skarżący stwierdził, że tak sformułowane ustalenia w związku z brakiem jednoznacznie ustalonego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów powodują naruszenie zasad sporządzenia planu w zakresie regulowanym przepisem art. 15 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., zgodnie, z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, do czego odnoszą się także przepisy § 4 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587 - dalej rozporządzenie), na mocy, których ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać m. in. określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania.

Skarżący wskazał również, że istnieje wewnętrzna sprzeczność przepisów § 5 pkt. 5 uchwały ustalających nakaz uwzględnienia ograniczeń w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w odległości 150 m albo 50 m od cmentarza, w związku z ustaleniem w obrębie tych stref zakazu lokalizacji "nowych zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących żywność, .." a następnie dopuszczeniem w tym samym przepisie realizacji "nowej zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej i usługowej na terenach, które wyznaczono na ten cel w planie". Możliwość dopuszczenia realizacji nowej zabudowy mieszkaniowej w odległości 150 m albo 50 m, (gdy teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone) stoi w sprzeczności z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315).

W odniesieniu do przedmiotowego planu skarżący wskazał, że w §16 uchwały, dla terenów zabudowy usług kultury w zieleni parkowej oznaczonego symbolem UK/ZP, obok zabudowy usługowej w zakresie usług kultury, w tym skansenu, dopuszczono m.in. lokalizację zabudowy mieszkaniowej, nie określając czy chodzi o budynki jedno czy wielorodzinne, bez rozgraniczenia linią rozgraniczającą, wzajemnie rozłącznych funkcji, co poza jawną sprzecznością z zapisami ustawy, a w szczególności z przyjmowaniem ładu przestrzennego za podstawę działań planistycznych (art. 1 ust. 1 ustawy) - może prowadzić do licznych konfliktów przestrzennych związanych z różnym sposobem użytkowania takich terenów.

W skardze wskazano również, że dla jednego z terenów zabudowy zagrodowej oznaczonego symbolem RM, położonego bezpośrednio przy wschodniej granicy obszaru objętego planem, nie określono linii zabudowy, czym naruszono przepisy art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy i § 4 pkt 6 rozporządzenia.

Skarżący zarzucił również, że na załączniku graficznym do uchwały zostały wyznaczone obowiązujące i nieprzekraczalne linie zabudowy. Na rysunku planu nie zastosowano jednak linii wymiarowych, co znacznie utrudnia odczyt jego ustaleń. Należy podkreślić, że w treści uchwały również nie określono szczegółowo ich odległości od linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Ze względu na skalę rysunku planu miejscowego i zastosowaną grafikę, może to powodować poważne rozbieżności interpretacyjne u przyszłych adresatów planu, a także budzić wątpliwości na etapie przyjęcia zgłoszenia lub wydawania pozwolenia na budowę przez organy administracji architektoniczno - budowlanej.

Dodatkowo wskazano, że w § 37 ust. 1 pkt 1 uchwały ustalono "szerokość dróg w liniach rozgraniczających zgodnie z rysunkiem planu", przy czym na załączniku graficznym do uchwały szerokości dróg nie zostały zwymiarowane. Należy podkreślić, że zwłaszcza w wypadku dróg nowo projektowanych (np. 3KD-Z, część dróg KDW), brak szczegółowego określenia szerokości w liniach rozgraniczających może znacznie utrudniać realizację ustaleń planu.

Skarżący zakwestionował również zasadność wprowadzenia do planu w § 6 ust. 1 pkt 2 lit m "nakaz wykonania inwentaryzacji pomiarowej i fotograficznej obiektu przeznaczonego do rozbiórki oraz przekazanie jednego egzemplarza w/w opracowania Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków gdyż taka część planu pozostaje w sprzeczności z przepisami ogólnymi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności z art. 4 ust. 1.

Ponadto skarżący wskazał, że przepisy planu odnoszące się do ochrony obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków w szczególności przepisy § 6 ust.1 pkt 2 lit. l, m, § 6 ust. 1 pkt 4 i 5 uchwały stanowią powtórzenie obowiązujących przepisów Prawo budowlane (art. 39) oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 18 i dalsze). Wojewoda zarzucił nadto, że w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. c znalazło się błędne odniesienie do lit. a zamiast do lit. b.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wyrzysku reprezentowana przez Burmistrza Wyrzyska wniosła o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów skargi rada nie podzieliła zarzutów Wojewody, że brak wyłożenia do publicznego wglądu projektu skarżącego planu po wprowadzeniu w projekcie zmian wynikających z uwzględnienia uwag wniesionych przez różne podmioty, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego.

Zdaniem organu zmiany planu w wyniku uwzględnienia uwag odnoszących się do terenów będących we władaniu Gminy Wyrzysk, albo terenów we władaniu osób wnoszących uwagi nie były na tyle istotnymi aby wymagały ponownych uzgodnień i ponownego wyłożenia planu.

Odnośnie terenu zamkniętego (kolejowego), zdaniem organu poglądy wyrażone w skardze prowadzą do pozbawienia organów gminy jakiegokolwiek władztwa planistycznego nad kolejowymi terenami zamkniętymi przeczące ogólnej zasadzie wynikającej z przepisów art. 3 oraz 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę zakwestionowano także zarzuty dotyczące § 5 pkt 5; § 16 oraz uznanie za istotne naruszenie zasad sporządzania planu brak wyznaczania linii zabudowy, czy braku podania w załączniku nr 1 (rysunku planu) linii wymiarowych ukazujących w sposób jednoznaczny odległości linii zabudowy oraz szerokości dróg.

Odnośnie pozostałych zarzutów skargi wskazano,że nie są to zarzuty uzasadniające żądanie stwierdzenia nieważności całej skarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uznać za usprawiedliwioną.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jako, że podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. dokonuje się zaś na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Wskazać również należy, że stosownie do art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 poz.594) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 u.s.g.).

W niniejszej sprawie organ nadzoru w ustawowym terminie nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. W związku z tym Wojewoda był władny zaskarżyć uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. Co istotne, organ nadzoru realizując swe kompetencje na podstawie tej regulacji nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob.: wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA z 2006 r. nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05, prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r., IV SA/Po 732/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. dalej: "CBOSA").

W tym stanie rzeczy skargę wniesioną w niniejszej sprawie sąd uznał za dopuszczalną.

Mając na uwadze żądanie stwierdzenia nieważności całej uchwały należy wskazać, że art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 u.p.z.p.) określa, że "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Na gruncie konstrukcji wywodzonej z powyższego przepisu orzecznictwo wskazuje, że tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., II OSK 1287/11, LEX nr 1068986 oraz z dnia 19 listopada 2014 r., II OSK 1063/13, LEX nr 1658035). Te reguły winny mieć w pełni zastosowanie w odniesieniu do reguł orzekania przez sąd administracyjny wobec uchwały planistycznej podjętej pod rządami u.p.z.p .

Odnosząc się do argumentacji i wskazanych zarzutów w skardze należało stwierdzić, że są one zasadne.

W zakresie zarzutu dotyczącego wyznaczenia w granicach kolejowego terenu zamkniętego terenów zabudowy mieszkaniowej i usługowej oznaczonych jako MN/U i terenów usługowych oznaczonych jako 2U i 3U, terenów placów parkingowych oznaczonych jako KP oraz terenów dróg publicznych oznaczonych jako KD-D, KD-L i 1KD-Z wskazać należy, że z art. 4 ust. 3 u.p.z.p. wynika, że w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Przepisów ust. 3 nie stosuje się jednak do terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu (art. 4 ust. 4 u.p.z.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 6 u.p.z.p. planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu.

Tereny zamknięte, to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych, pozostają poza regulacją miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Niemniej nadanie obszarom statusu terenów zamkniętych wpływa na pewne działania organów gminy sporządzających i uchwalających miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Według wskazanego przepisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. "Ustalanie" polega na naniesieniu stosowanych danych na część graficzną planu oraz na odpowiednim odniesieniu się do terenów zamkniętych w tekście uchwały, jeśli oczywiście takie tereny znajdą się w obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z definicji terenów zamkniętych oraz z przepisu art. 4 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, "ustalenia" terenów nie można utożsamiać z ich ustanawianiem, albowiem kompetencje w tym zakresie nie zostały przyznane radzie gminy uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lecz właściwym ministrom i kierownikom urzędów centralnych (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zamykacze 2004, s. 38).

Powyższe ograniczenie, zgodnie z treścią art. 4 ust. 4 u.p.z.p. nie znajduje jednak zastosowania do terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu. Oznacza to, że w przypadku terenów zamkniętych, o których mowa w art. 4 ust. 4 u.p.z.p. zastosowanie znajdować będzie przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. i obowiązkiem lokalnego prawodawcy będzie określenie obligatoryjnych elementów planu w zależności oczywiście od potrzeb i warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Rada Gminy w części graficznej uchwały ustaliła granice terenu zamkniętego, stanowiącego tereny kolejowe. Bez wątpienia teren ten znajduje się w granicach uchwalonego przez Radę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać również należy, że wskazany obszar został ustanowiony terenem zamkniętym decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia z dnia 24 marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MIiR. 2009 poz. 25). Dla terenu zamkniętego, którego granice ustalone zostały w części graficznej planu, Rada ustaliła niezbędne elementy wymienione w przepisie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Tym niemniej Rada dopuściła w granicach zamkniętego terenu kolejowego zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową (teren 1 MN/U), zabudowę usługową (tereny usługowe oznaczone jako 2U i 3U) i teren placów parkingowych oznaczonych jako KP. W § 33 uchwały na terenie kolei oznaczonych symbolem TK dopuszczono lokalizację obiektów mieszkaniowych.

Stanowi to naruszenie art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2015, poz. 1297 ze zm.) i art. 53 tej ustawy.

Analiza tekstu zaskarżonej uchwały, jak również części graficznej planu wskazuje, że wokół zaznaczonego na rysunku planu terenu zamkniętego, nie zaznaczono strefy ochronnej tego terenu zamkniętego, jak również nie ustalono żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów przyległych bezpośrednio do kolejowego terenu zamkniętego,. Z oglądu rysunku planu wynika również, że tereny położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenów kolejowych zamkniętych – zostały przeznaczone pod różnego rodzaju zabudowę, zaś zapis planu nie ujmuje natomiast ograniczeń i zakazów zabudowy związanych z sąsiedztwem terenów kolejowych, określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli i budynków, drzew lub krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. z 2004 r. nr 249, poz. 2500). Brak zapisu tych ograniczeń w poszczególnych punktach planu miejscowego, stanowi istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.

Treść § 3 ust. 4 uchwały w zakresie w jakim dla terenów oznaczonych symbolami 1 MN/U, 2U, 3U, KP wyznaczonych w granicach kolejowych terenów zamkniętych dopuszczające alternatywne i niejednoznaczne przeznaczenie tych terenów, uzależnione od "zasięgu terenów kolejowych w tym dniu" stanowi naruszenie rt. 15 ust. 2 pkt 1 upzp i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu mpzp (Dz. U. z 200 r. nr 164 poz. 1587).

Co do kwestii terenów drogowych oznaczonych jako KD-D, KD-L, 1KD-Z należy zgodzić się ze stanowiskiem organu gminy, iż możliwym jest zawarcie w planie rozwiązań dotyczących powiązania komunikacyjnego z terenami zamkniętymi w postaci terenów kolejowych. Określenie zasad budowy systemu komunikacji, w tym określenie układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami, obejmuje cały układ komunikacyjny określony w planie zagospodarowania przestrzennego, czyli zarówno drogi publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 dalej u.d.p.), jak i drogi wewnętrzne (zob. wyrok II SA/Wr 456/14- Wyrok WSA we Wrocławiu; wyrok IV SA/Po 986/14 WSA w Poznaniu).

Należy przyznać rację zarzutom skargi, że organy gminy w sposób nieuzasadniony po wprowadzeniu zmian na skutek zgłoszonych uwag winny ponowić procedurę planistyczną.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii ponowienia procedury planistycznej w związku z uwagami do projektu planu, interpretując przepis art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 19 ust. 1 tej ustawy trzeba mieć na uwadze charakter prawny tych uwag wnoszonych do projektu planu. Gdy są to uwagi o charakterze indywidualnym, zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek to jako takie mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej,. Czym innym jest natomiast wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętymi zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie prze wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan (porównaj wyroki NSA z dnia 1 lipca 2010 r. sygn.. II OSK 905/10, z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt II OSK 367/08- publikowane w internetowym zbiorze orzeczeń NSA http://cbois.nsa.gov.pl).

Zdaniem sądu kontrującego zaskarżoną uchwałę zmiany planu (wymienione na wstępie uzasadniania) są istotne, gdyż zawierają przeznaczenie terenu, linię zabudowy czy minimalną powierzchnię zabudowy. Wymieniony rodzaj zmian nie ma charakteru uwag o charakterze indywidulanym, a ich wprowadzenie winno skutkować wyłożeniem planu do publicznego wglądu.

Nie można również nie podzielić racji skarżącego, który wskazuje naruszenie przepisów przy uchwalaniu § 5 pkt 5 zaskarżonej uchwały, bowiem słusznie skarżący wskazuje, że oceniany przepis jest wewnętrznie sprzeczny. Z jednej strony wprowadza zakaz lokalizowania w odległości 150 m albo od 50 m od cmentarza m.in. nowych zabudowań mieszkalnych i wskazanych zakładów, z drugiej strony dopuszcza lokalizację nowej zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej i usługowej na terenach, które wyznaczono pod tego rodzaju zabudowę.

W tym zakresie kwestionowany przepis uchwały jest również sprzeczny z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. nr 52 poz. 315).

Podzielić należy również zarzut wadliwości przy redakcji § 16 uchwały będącej przedmiotem skargi w zakresie w jakim przewiduje na terenie usług kultury w zieleni parkowej, oznaczonym symbolem UK/ZP obok zabudowy usługowej w zakresie usług kultury w tym skansenu, lokalizację m.in. zabudowy mieszkalnej i zamieszkiwania zbiorowego.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym obowiązkowo określa się przeznaczania terenu oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z przepisu tego wynika nakaz określenia w miejscowym planie przeznaczenia terenu oraz określenie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w/w przepis nie zawiera żadnych ograniczeń (nakazów względnie zakazów) co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, gdyż należy to do organu stanowiącego gminy. Przeznaczenie terenu może wynikać z określonej specyfiki danych terenów, a niejednokrotnie, wobec braku ustawowego zakazu, nie można wykluczyć ustalenia mieszanego przeznaczenia (NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1278/06, pub. LEX nr 362107 oraz w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1864/10-nie pub., treść /w:/orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając i przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że wprawdzie dopuszcza się w planach mieszane przeznaczenie terenów z funkcją podstawową i uzupełniającą, jednakże wyłącznie wtedy, gdy one wzajemnie się nie wykluczają, a wręcz właśnie uzupełniają ( np. funkcja mieszkaniowo-usługowa ). Jednakże stanowienie w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów zabudowy usług kultury parkowej z dopuszczaniem lokalizacji obiektów mieszkalnych i zamieszkania zbiorowego, czyli innego przeznaczenia, nie może zostać uznane za uzupełniające się, a wręcz przeciwnie powinny zostać rozgraniczone liniami. Nieoznaczenie na rysunku planu części terenu, której możliwe jest lokalizowanie obiektów mieszkalnych i zamieszkania zbiorowego uniemożliwia jednoznacznie umiejscowienie w terenie możliwych form zagospodarowania ustalonych w tekście uchwały. Stanowi więc istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Tym samym zarzut organu nadzoru w zakresie rozgraniczenia liniami był uzasadniony.

Wreszcie uzasadniony jest zarzut braku linii zabudowy pod teren RM położonego przy wschodniej granicy planu, jak również zarzut dotyczący braku zwymiarowania obowiązującej i nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Kompleksowa realizacja normy kompetencyjnej z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wymaga, aby oprócz wskazania na rysunku planu linii zabudowy określić ich parametry i wskaźniki w samym tekście planu. Dokonać ich swoistego opisu za pomocą liczb. Podkreślenia wymaga, że parametry i wskaźniki to pojęcia matematyczne, które wyrażają odpowiednio: pewne wielkości wyrażone za pomocą liczb, które są charakterystyczne dla danego materiału, procesu, urządzenia, czynnika lub zjawiska (parametr) i liczby, za pomocą których można wyrazić wzajemny stosunek co najmniej dwóch różnych materiałów, urządzeń, czynników lub zjawisk (wskaźnik). W odniesieniu do planu miejscowego tak rozumiane parametry i wskaźniki określać będą wymogi w zakresie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Stanowić będą opis wprowadzanych w tym zakresie norm za pomocą liczb. Tym samym określenie linii zabudowy w części tekstowej powinno być dokonane poprzez opisanie ich za pomocą stosownych parametrów i wskaźników. Tym samym " zwymiarowanie linii zabudowy" bez ich opisu za pomocą liczb jest niewystarczające. Nie można bowiem na tej podstawie w sposób jednoznaczny określić jakie są rzeczywiste odległości linii zabudowy od linii rozgraniczających. Niewystarczające jest również – jak to uczynił organ wykreślając z planu liczbowe określenie linii zabudowy i wprowadzając – odesłanie do przepisów odrębnych. Tym bardziej, że organ nie określił o jakie przepisy odrębne chodzi. Zob. II SA/Wr 788/14 – Wyrok WSA we Wrocławiu, IV SA/Po 279/15 – Wyrok WSA w Poznaniu.

Odnosząc się następnie do zarzutu nie określenia w części tekstowej zaskarżonego planu szerokości dróg wypada wskazać, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem (art. 15 ust. 1 ustawy). W przepisie art. 15 ust. 2 ustawy zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Niewątpliwie rada gminy związana jest w tym zakresie powołanym przepisem, który stanowi normę o charakterze ius cogens, dlatego też organ gminy podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu nie może pominąć żadnego z elementów określonych tym przepisem, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. W realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, iż w zaskarżonym planie przewidziano m. im. nowo projektowane drogi (np. 3KD-Z, część KDW), co obligowało organ do określenia zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy). W takiej sytuacji obowiązkiem organu opracowującego projekt planu – stosownie do treści § 4 pkt 9a rozporządzenia – było zamieszczenie w części tekstowej projektu planu ustaleń dotyczących określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacji ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Podstawowym parametrem, który winien zostać umieszczony w owej części projektu planu jest określenie szerokości pasa drogowego. Zasadnie wskazuje organ nadzoru, że zaskarżony miejscowy plan pozbawiony jest określenia podstawowego parametru, w szczególności nie zawiera go § 37 zaskarżonej uchwały odnoszący się do szczegółowych ustaleń w zakresie komunikacji (II SA/Łd 138/16 – Wyrok WSA w Łodzi).

Zdaniem Sądu nie można również podzielić argumentacji Rady Miejskiej w Wyrzysku odnoszącej się do wytkniętych uchybień dotyczących § 6 ust. 1 pkt 2 lit. l i m, § 6 ust. 1 pkt 4 i 5 i § 6 ust. 1 pkt 2 lit. c zaskarżonej uchwały. Organy uchwalające plany w ramach władztwa planistycznego winny się ograniczać do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, a szczegółowy katalog obowiązkowego i fakultatywnego zakresu ustaleń planu zawierają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.). Zbędnym, a w pewnych sytuacjach wręcz niedopuszczalnym jest powtarzanie definicji ustawowych, czy też wprowadzanie regulacji dotyczących powinności, obowiązków inaczej formułowanych jeżeli określone materie są uregulowane w innych aktach prawnych.

Z powyższych względów, ponieważ ochrona zabytków oraz postępowanie dotyczących ich ochrony i nadzoru nad nimi regulują inne ustawy w tym ustawa z dnia 23.07.2003 r. o chronię zabytków ( Dz. U. z 2014 poz. 1446) i ustawa prawo budowalne z dnia 07.07.1994 r. (tj. Dz. U. 2016 poz. 290) niedopuszczalnym jest zarówno powtarzanie przepisów, ich wyjaśnienie, czy uszczegółowienie w uchwale zawierającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia w zaskarżonej uchwale uzasadniają żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Z powyższych względów na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.