Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 22 sierpnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 269/16 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi O. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 15 czerwca 2016 r. w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] listopada 2015 r., w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi O. nad N., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Rada Miejska w W. w dniu [...] listopada 2015 r., powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 1515; dalej u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.; dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871), podjęła uchwałę nr XIII/110/2015 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi O. nad N. (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2015 r. poz. 8233).

Wojewoda Wielkopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości ze względu na istotne naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w W. reprezentowana przez Burmistrza W. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę. Odnosząc się do zawartych w niej zarzutów Sąd podał, że co do zarzutu dotyczącego wyznaczenia w granicach kolejowego terenu zamkniętego terenów zabudowy mieszkaniowej i usługowej oznaczonych jako MN/U i terenów usługowych oznaczonych jako 2U i 3U, terenów placów parkingowych oznaczonych jako KP oraz terenów dróg publicznych oznaczonych jako KD-D, KD-L i 1KD-Z wskazać należało, że z art. 4 ust. 3 u.p.z.p. wynika, że w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Przepisów ust. 3 nie stosuje się jednak do terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu (art. 4 ust. 4 u.p.z.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 6 u.p.z.p. planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu. Tereny zamknięte, to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych, pozostają poza regulacją miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Niemniej nadanie obszarom statusu terenów zamkniętych wpływa na pewne działania organów gminy sporządzających i uchwalających miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Powyższe ograniczenie, zgodnie z art. 4 ust. 4 u.p.z.p. nie znajduje zastosowania do terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu. Oznacza to, że w przypadku terenów zamkniętych, o których mowa w art. 4 ust. 4 u.p.z.p. zastosowanie ma art. 15 ust. 2 u.p.z.p. i obowiązkiem lokalnego prawodawcy będzie określenie obligatoryjnych elementów planu w zależności od potrzeb i warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Sąd wskazał, że Rada Gminy w części graficznej zaskarżonej uchwały ustaliła granice terenu zamkniętego, stanowiącego tereny kolejowe. Teren ten znajduje się w granicach uchwalonego przez Radę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazany obszar został ustanowiony terenem zamkniętym decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MIiR poz. 25). Dla terenu zamkniętego, którego granice ustalone zostały w części graficznej planu, Rada ustaliła niezbędne elementy wymienione w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., jednak dopuściła w granicach tego terenu zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową (1 MN/U), zabudowę usługową (2U i 3U) i teren placów parkingowych (KP). W § 33 uchwały na terenie kolei oznaczonych symbolem TK dopuszczono lokalizację obiektów mieszkaniowych. W ocenie Sądu stanowi to naruszenie art. 4 pkt 8 i art. 53 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (j.t. Dz.U. z 2015, poz. 1297 ze zm.; dalej u.o.t.k.). Analiza tekstu i części graficznej planu wskazuje, że wokół zaznaczonego na rysunku planu terenu zamkniętego nie zaznaczono strefy ochronnej tego terenu zamkniętego, jak również nie ustalono żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów przyległych bezpośrednio do kolejowego terenu zamkniętego. Z rysunku planu wynika też, że tereny położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenów kolejowych zamkniętych zostały przeznaczone pod różnego rodzaju zabudowę, zaś zapis planu nie ujmuje ograniczeń i zakazów zabudowy związanych z sąsiedztwem terenów kolejowych, określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli i budynków, drzew lub krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. Nr 249, poz. 2500). Brak tych ograniczeń w poszczególnych punktach planu stanowi, w ocenie Sądu, istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Treść § 3 ust. 4 uchwały w zakresie w jakim dla terenów oznaczonych symbolami 1 MN/U, 2U, 3U, KP wyznaczonych w granicach kolejowych terenów zamkniętych dopuszczająca alternatywne i niejednoznaczne przeznaczenie tych terenów, uzależnione od "zasięgu terenów kolejowych w tym dniu" stanowi natomiast naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587; dalej "rozporządzenie").

Sąd przyznał ponadto rację zarzutom skargi, że organy gminy po wprowadzeniu zmian na skutek zgłoszonych uwag winny ponowić procedurę planistyczną.

Sąd podzielił też zarzut skargi, iż § 5 pkt 5 zaskarżonej uchwały jest wewnętrznie sprzeczny. Z jednej strony wprowadza zakaz lokalizowania w odległości 150 m albo 50 m od cmentarza m.in. nowych zabudowań mieszkalnych i wskazanych zakładów, z drugiej strony dopuszcza lokalizację nowej zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej i usługowej na terenach, które wyznaczono pod tego rodzaju zabudowę. W tym zakresie ww. przepis uchwały jest też sprzeczny z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315).

Sąd uznał za trafny zarzut wadliwości § 16 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim przewiduje na terenie usług kultury w zieleni parkowej, oznaczonym symbolem UK/ZP obok zabudowy usługowej w zakresie usług kultury, w tym skansenu, lokalizację m.in. zabudowy mieszkalnej i zamieszkiwania zbiorowego. Sąd zaznaczył, że wprawdzie dopuszcza się w planach mieszane przeznaczenie terenów z funkcją podstawową i uzupełniającą, jednakże wyłącznie wtedy, gdy one wzajemnie się nie wykluczają, a wręcz właśnie uzupełniają (np. funkcja mieszkaniowo-usługowa). Jednakże stanowienie w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów zabudowy usług kultury parkowej z dopuszczaniem lokalizacji obiektów mieszkalnych i zamieszkania zbiorowego, czyli innego przeznaczenia, nie może zostać uznane za uzupełniające się, a wręcz przeciwnie powinny zostać rozgraniczone liniami. Nieoznaczenie na rysunku planu części terenu, której możliwe jest lokalizowanie obiektów mieszkalnych i zamieszkania zbiorowego uniemożliwia jednoznacznie umiejscowienie w terenie możliwych form zagospodarowania ustalonych w tekście uchwały. Zdaniem Sądu stanowi to istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Tym samym zarzut organu nadzoru w zakresie rozgraniczenia liniami uznano za uzasadniony.

Za trafny uznał też Sąd zarzut braku linii zabudowy pod teren RM położony przy wschodniej granicy planu oraz braku zwymiarowania obowiązującej i nieprzekraczalnej linii zabudowy. Sąd wskazał, że określenie linii zabudowy w części tekstowej powinno być dokonane poprzez opisanie ich za pomocą stosownych parametrów i wskaźników. Tym samym "zwymiarowanie linii zabudowy" bez ich opisu za pomocą liczb jest niewystarczające. Nie można bowiem na tej podstawie w sposób jednoznaczny określić jakie są rzeczywiste odległości linii zabudowy od linii rozgraniczających. Niewystarczające jest również – jak to uczynił organ wykreślając z planu liczbowe określenie linii zabudowy i wprowadzając – odesłanie do przepisów odrębnych.

Sąd wskazał, że w zaskarżonym planie przewidziano m.in. nowo projektowane drogi (np. [...], część [...]), co obligowało organ do określenia zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.z.p.). W takiej sytuacji obowiązkiem organu opracowującego projekt planu – stosownie do treści § 4 pkt 9a rozporządzenia – było zamieszczenie w części tekstowej projektu planu ustaleń dotyczących określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacji ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Podstawowym parametrem, który winien zostać umieszczony w owej części projektu planu jest określenie szerokości pasa drogowego. Zasadnie wskazał więc organ nadzoru, że zaskarżony miejscowy plan pozbawiony jest określenia podstawowego parametru, w szczególności nie zawiera go § 37 zaskarżonej uchwały odnoszący się do szczegółowych ustaleń w zakresie komunikacji.

Sąd nie podzielił argumentacji Rady Miejskiej w W. odnoszącej się do uchybień dotyczących § 6 ust. 1 pkt 2 lit. l i m, § 6 ust. 1 pkt 4 i 5 i § 6 ust. 1 pkt 2 lit. c zaskarżonej uchwały. Organy uchwalające plany w ramach władztwa planistycznego winny, w ocenie Sądu, ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, a szczegółowy katalog obowiązkowego i fakultatywnego zakresu ustaleń planu zawierają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.). Za zbędne, a w pewnych sytuacjach wręcz niedopuszczalne, Sąd uznał powtarzanie definicji ustawowych, czy też wprowadzanie regulacji dotyczących powinności, obowiązków inaczej formułowanych, jeżeli określone materie są uregulowane w innych aktach prawnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, bądź stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w niezbędnym zakresie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

1) art. 4 ust. 3 i 4 w zw. z art. 14 ust. 6 u.p.z.p. oraz art. 4 pkt 8 i 53 u.o.t.k. przez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, iż w granicach kolejowych terenów zamkniętych ustanowionych decyzją ministra ds. transportu organ uchwałodawczy nie dysponował uprawnieniami do ustalenia na tych terenach i bez zachowania minimalnej odległości od ich granicy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, zabudowy usługowej, terenu placów parkingowych i lokalizacji obiektów mieszkaniowych, a jedynie mógł dokonywać lokalizacji związanej z zarządzaniem, eksploatacją i utrzymaniem linii kolejowej;

2) art. 4 pkt 8 u.o.t.k. przez błędną jego wykładnię polegającą na zrównaniu pojęcia "obszar kolejowy" o jakim mowa w tym przepisie z pojęciem "teren kolejowy";

3) art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 4 ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p. przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ uchwałodawczy obowiązany jest wyznaczyć, a nie uwzględnić już wyznaczone strefy ochronne dla kolejowych terenów zamkniętych oraz ustalić obowiązujące w nich ograniczenia, a także ustalić ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów przyległych bezpośrednio do kolejowego terenu zamkniętego;

4) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia przez niewłaściwe ich zastosowanie i błędne uznanie, iż treść § 3 ust. 4 uchwały zawiera alternatywne i niejednoznaczne przeznaczenie terenów wyznaczonych w granicach kolejowych terenów zamkniętych;

5) art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze przez niewłaściwe ich zastosowanie i błędne uznanie, iż naruszeniem zasad planowania przestrzennego jest planowanie zakazu lokalizacji w odległości 150 m albo 50 m od cmentarza nowych zabudowań mieszkalnych i wskazanych zakładów, a jednocześnie dopuszczanie lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej i usługowej na terenach, które wyznaczono pod tego rodzaju zabudowę oraz błędne zastosowanie przepisów ww. rozporządzenia do zabudowy realizowanej wokół istniejących już cmentarzy;

6) art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe ich zastosowanie i ustalenie, iż istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu jest lokalizacja zabudowy mieszkalnej i zamieszkiwania zbiorowego (na zasadzie funkcji uzupełniającej) na terenie usług kultury w zieleni parkowej jako funkcji wykluczających się bo o różnym przeznaczeniu bez ich rozgraniczenia liniami;

7) art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe ich zastosowanie i ustalenie, iż istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu skutkującym nieważnością całej uchwały jest brak w planie wyznaczenia linii zabudowy na jednym z terenów objętych ustaleniami planu;

8) art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i 9a rozporządzenia przez niewłaściwe ich zastosowanie i ustalenie, iż istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu jest brak zwymiarowania polegającego na opisie za pomocą stosownych parametrów i wskaźników w tekście planu obowiązującej i nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz brak określenia w tekście planu szerokości dróg;

9) art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia przez błędną ich wykładnię utożsamiającą linie zabudowy ze wskaźnikami i parametrami;

10) art. 15 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 4 rozporządzenia przez błędną ich wykładnię i uznanie, iż organ uchwałodawczy wprowadzając do treści uchwały ustalenia w zakresie nakazów których spełnienie umożliwia wyburzenie obiektu zabytkowego przekroczył swoją właściwość w zakresie ustaleń planu;

11) art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. przez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, iż ustalenia planu zawierają powtórzenie norm ustawowych;

12) art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 i art. 28 u.p.z.p przez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie brak ponowienia procedury planistycznej wobec uwzględnienia uwag do projektu planu stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu z powodu nie wyłożenia do publicznego wglądu zmienionego w wyniku uwzględnienia uwag projektu planu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z 17 maja 2011 r., I OSK 113/11; z 20 stycznia 2006 r., I OSK 344/05 i I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., II GSK 221/10).

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż nie wszystkie argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasługiwały na aprobatę.

Przede wszystkim nie jest uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 i art. 28 u.p.z.p. przez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie brak ponowienia procedury planistycznej wobec uwzględnienia uwag do projektu planu stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu z powodu nie wyłożenia do publicznego wglądu zmienionego w wyniku uwzględnienia uwag projektu planu. Zauważyć bowiem wypada, że w toku procedury planistycznej po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w wyniku uwzględnienia złożonych uwag dokonano zmian planu polegających na:

• utworzeniu pasa zieleni między cmentarzem, a zabudowaniami mieszkalnymi w rejonie ul. M. oraz utworzeniu parkingu między cmentarzem, a zabudowaniami mieszkalnymi w rejonie ul. M,

• zmiany obowiązującej linii zabudowy wzdłuż ul. S na linię nieprzekraczalną,

• zmiany minimalnej powierzchni zabudowy nowo wydzielonej działki na 400 m dla zabudowań bliźniaczych;

• zmiany przeznaczenia terenu dla działek w rejonie ul. P z zabudowy usługowej (U) na zabudowę mieszkaniowo-usługową (MN/U).

Zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia.

W myśl art. 19 ust. 1 tej ustawy, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Zwrot normatywny "w niezbędnym zakresie" jest pojęciem nieostrym i może wywoływać wątpliwości, co do zakresu ponowienia czynności planistycznych. Zasadniczo należy przyjąć, że nie odnosi się do wszystkich sytuacji, w których dochodzi do zmiany w planie w wyniku uwzględnienia uwag, lecz jedynie do sytuacji wyjątkowych. Uwagi indywidualne, nieistotne mogą być uwzględniane przez organ wykonawczy bez obowiązku ponawiania procedury planistycznej. Powtórzenie czynności ponownego wykładania projektu planu powinno następować tylko w sytuacji daleko idących zmian projektu, zmieniających jego koncepcję lub prowadzących w zasadzie do sporządzenia projektu planu w nowej postaci (wyrok NSA z 7 lutego 2017 r., II OSK 17/17, LEX nr 2267881). Interpretując przepisy art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Jeżeli są to uwagi o charakterze indywidualnym zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek, jako takie mogą być uwzględniane w trybie art. 17 pkt 13 u.p.z.p., tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan (wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., II OSK 2360/14, LEX nr 2083492).

Wskazany wyżej zakres zmian zaskarżonego planu nie ma charakteru indywidualnego, dotyczącego jedynie poszczególnych działek, lecz ma charakter ogólny. Słusznie zatem – ze względu na zakres i charakter zmian projektu wynikający z uwzględnienia uwag, w związku z którymi m.in. zmieniono przeznaczenie terenów, linię zabudowy czy minimalną powierzchnię zabudowy – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił stanowisko skarżącego w I instancji organu nadzoru, że projekt przedmiotowego planu powinien zostać ponownie wyłożony do publicznego wglądu.

Zauważyć ponadto należy, że – jak wynika z akt sprawy – na wyłożonym do publicznego wglądu załączniku graficznym do projektu uchwały nie zaznaczono granic terenu zamkniętego. Granice te zaznaczono dopiero na załączniku nr 1 do podjętej już uchwały.

Już tylko z uwagi na brak ponownego wyłożenia projektu planu miejscowego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, bowiem – niezależnie od zasadności innych zarzutów – wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.

Oceniając pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, przez niewłaściwe ich zastosowanie i błędne uznanie, iż naruszeniem zasad planowania przestrzennego jest planowanie zakazu lokalizacji w odległości 150 m albo 50 m od cmentarza nowych zabudowań mieszkalnych i wskazanych zakładów, a jednocześnie dopuszczanie lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej i usługowej na terenach, które wyznaczono pod tego rodzaju zabudowę oraz błędne zastosowanie przepisów ww. rozporządzenia do zabudowy realizowanej wokół istniejących już cmentarzy. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko organu nadzoru, że § 5 pkt 5 zaskarżonej uchwały jest wewnętrznie sprzeczny. Z jednej strony wprowadza zakaz lokalizowania w odległości 150 m albo 50 m od cmentarza m.in. nowych zabudowań mieszkalnych i wskazanych zakładów, z drugiej strony dopuszcza lokalizację nowej zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej i usługowej na terenach, które wyznaczono pod tego rodzaju zabudowę. Sąd trafnie przy tym podkreślił, że w tym zakresie kwestionowany przepis uchwały jest również sprzeczny z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, gdyż przepisy tego rozporządzenia mają zastosowanie również do nowej zabudowy realizowanej wokół istniejących już cmentarzy.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 15 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – przez błędną ich wykładnię i uznanie, że organ uchwałodawczy wprowadzając do treści uchwały ustalenia w zakresie nakazów, których spełnienie umożliwia wyburzenie obiektu zabytkowego przekroczył swoją właściwość w zakresie ustaleń planu – oraz art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – przez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że ustalenia planu zawierają powtórzenie norm ustawowych. Co do uchybień dotyczących § 6 ust. 1 pkt 2 lit. l i m, § 6 ust. 1 pkt 4 i 5 i § 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) zaskarżonej uchwały Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że organy uchwalające plany w ramach władztwa planistycznego winny się ograniczać do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, a szczegółowy katalog obowiązkowego i fakultatywnego zakresu ustaleń planu zawierają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.). Zbędnym, a w pewnych sytuacjach wręcz niedopuszczalnym jest powtarzanie definicji ustawowych, czy też wprowadzanie regulacji dotyczących powinności, obowiązków inaczej formułowanych, jeżeli określone materie są uregulowane w innych aktach prawnych.

Oceniając zasadność dalszych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej zaznaczyć trzeba, że w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 4 pkt 8 u.o.t.k. przez błędną jego wykładnię polegającą na zrównaniu pojęcia "obszar kolejowy", o jakim mowa w tym przepisie, z pojęciem "teren kolejowy", podzielić należy stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że nie są to pojęcia tożsame. W myśl bowiem art. 4 pkt 8 u.o.t.k. "obszar kolejowy" to powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Natomiast pojęcie "teren kolejowy", jak trafnie wskazano w motywach skargi kasacyjnej, występuje w § 68 ust. 3 pkt 7 lit. b) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 542), jako jeden z rodzajów gruntów zabudowanych i zurbanizowanych, gdzie do terenów komunikacyjnych zalicza się tereny kolejowe, oznaczone symbolem – Tk.

Stosownie do art. 4 ust. 3 u.p.z.p., w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy.

Zgodnie zaś z ust. 4 tego artykułu, przepisów ust. 3 nie stosuje się do terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu.

Przepis art. 14 ust. 6 u.p.z.p. stanowi natomiast, że planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu.

Mając na uwadze treść tych unormowań stwierdzić należy, że gmina miała prawo objąć planem miejscowym teren zamknięty kolejowy ustanowiony decyzją nr [...] Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. Objęcie tego terenu zamkniętego planem nie wyłącza jednak obowiązywania unormowań zawartych w art. 53 u.o.t.k. Jeżeli zatem okazałoby się, że na tym terenie nie jest możliwe zachowanie stosownych odległości od obszaru kolejowego, to – pomimo przeznaczenia w planie danego terenu np. pod zabudowę mieszkaniową – nie można byłoby takiego przeznaczenia zrealizować. Objęcie terenu zamkniętego kolejowego planem nie jest jednak naruszeniem obowiązującego prawa.

Zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 ust. 3 i 4 w zw. z art. 14 ust. 6 u.p.z.p. oraz art. 4 pkt 8 i art. 53 u.o.t.k., art. 4 pkt 8 u.o.t.k., art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 4 ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mają zatem usprawiedliwione podstawy, jednak nie mają wpływu na wynik sprawy.

Co do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przez niewłaściwe ich zastosowanie i ustalenie, że istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu jest lokalizacja zabudowy mieszkalnej i zamieszkiwania zbiorowego (na zasadzie funkcji uzupełniającej) na terenie usług kultury w zieleni parkowej jako funkcji wykluczających się, bo o różnym przeznaczeniu bez ich rozgraniczenia liniami, zauważyć należy, że dopuszczalne jest tzw. mieszane przeznaczenie terenu. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ten sam teren może mieć w planie zagospodarowania różne przeznaczenie. Nie wyklucza tego obowiązek określenia w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, przewidziany w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., II OSK 2551/11, LEX nr 1112543). Podkreślano przy tym, że przeznaczenie terenu musi być określone w planie miejscowym w sposób jednoznaczny, nie może pozostawiać podmiotowi innemu niż rada gminy możliwości określenia tego przeznaczenia, mieć charakteru dowolnego ani nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu (wyrok NSA z 15 września 2016 r., II OSK 2987/14, LEX nr 2167532). Plan miejscowy stanowi bowiem bezpośrednią podstawę dla decyzji o pozwoleniu na budowę i nie powinien pozostawiać wątpliwości interpretacyjnych i niepewności co do obowiązujących na danym terenie zasad kształtowania zabudowy (wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., II OSK 396/16, LEX nr 2422999). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien jednak ustalać linie zabudowy jedynie w miejscach, które tego wymagają. Natomiast na terenach, gdzie obiekty sytuowane są w sposób przypadkowy i nie występują przesłanki natury kompozycyjnej, z reguły nie określa się linii zabudowy, a zatem przewidziany tym uregulowaniem obowiązek wyznaczenia linii zabudowy ma charakter względnie obowiązującego. W treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie zostały zawarte jakiekolwiek przesłanki wskazujące, gdzie linie zabudowy winny być wyznaczone, w tym aby istniał obowiązek ich określenia dla wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę (wyroki NSA z 12 września 2017 r., II OSK 2137/16, LEX nr 2404521; II OSK 350/17, LEX nr 2404523).

Podzielając w pełni powyższe stanowiska stwierdzić należy, że trudno uznać, iż brak w zaskarżonym planie wyznaczenia linii zabudowy na jednym z terenów objętych ustaleniami planu jest istotnym naruszeniem zasad jego sporządzania skutkującym nieważnością całej uchwały, chociaż – co przyznała strona skarżąca kasacyjnie – brak linii zabudowy pod teren RM jest błędem.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 16 zaskarżonej uchwały, stosownie do którego na terenie zabudowy usług kultury w zieleni parkowej, oznaczonym na rysunku symbolem UK/ZP, w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu ustalono lokalizację zabudowy usługowej w zakresie usług kultury, w tym skansenu, z dopuszczeniem lokalizacji towarzyszących obiektów administracyjno-biurowych, mieszkalnych i zamieszkania zbiorowego, zauważyć należy, że w paragrafie tym przewidziano zachowanie istniejących zadrzewień, nie kolidujących z projektowaną zabudową (pkt 2) oraz określono powierzchnię zabudowy (pkt 3), powierzchnię biologicznie czynną (pkt 4), intensywność zabudowy (pkt 5), wysokość zabudowy (pkt 6) i minimalną powierzchnię działki zgodnie z liniami rozgraniczającymi teren (pkt 8). W tej sytuacji uznać trzeba, że tak określone mieszane przeznaczenie terenu pozwala co prawda na pewną dowolność w konkretnym usytuowaniu obiektów towarzyszących przeznaczeniu podstawowemu, jednak może mieć to miejsce tylko przy zachowaniu określonych w tym unormowaniu wymogów. Określone w § 16 planu przeznaczenie uzupełniające – wbrew stanowisku Sądu I instancji – nie pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym, ponieważ może z nim harmonijnie współistnieć, jeżeli wolą gminy jest sytuowanie na danym terenie takich obiektów w sposób przypadkowy, jednak z zachowaniem określonych w planie innych wymogów.

Odnosząc się do zarzutów kwestionujących stanowisko Sądu I instancji stwierdzające naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego z powodu braku zamieszczenia w tekście planu zwymiarowania linii zabudowy oraz szerokości dróg bez nadania im cech parametrów oraz wskaźników opisanych i zdefiniowanych w tekście planu zgodzić się należy ze stroną skarżącą kasacyjnie, że linie zabudowy nie stanowią wskaźników i parametrów, gdyż są liniami regulacyjnymi. Jak już wyżej wskazywano, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien ustalać linie zabudowy jedynie w miejscach, które tego wymagają, a w treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie zostały zawarte jakiekolwiek przesłanki wskazujące, gdzie linie zabudowy winny być wyznaczone, w tym aby istniał obowiązek ich określenia dla wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę, w szczególności dla działek nieprzylegających do dróg publicznych. W myśl art. 15 ust. 1 u.p.z.p. projekt planu miejscowego zawiera część tekstową i graficzną. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że część graficzna stanowi integralną część planu. Mając to na uwadze, należy rozpatrywać postanowienia części graficznej w ścisłym związku z brzmieniem części tekstowej. Zatem rysunek nie jest "lustrzanym" odbiciem części tekstowej, a dopełnieniem i zobrazowaniem jej treści. Załącznik graficzny może zawierać zarówno ustalenia normatywne, jak i nienormatywne. Taką możliwość wyraźnie przewiduje przepis § 7 pkt 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 12 września 2017 r., II OSK 2137/16, LEX nr 2404521). Część rysunkowa miejscowego planu jest równorzędna z jego częścią tekstową i nie może być nieuwzględniana przy jego interpretacji (wyrok NSA z 3 stycznia 2017 r., II OSK 685/16, LEX nr 2287301). Skoro rysunek planu jest uszczegółowieniem zapisów części tekstowej planu, sporządzonym w określonej skali i ustawa dopuszcza odesłania do jego zapisów dla wyjaśnienia części tekstowej, to na podstawie rysunku planu dopuszczalne jest określenie parametrów dróg wewnętrznych (wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r., II OSK 2945/15, LEX nr 2328677). Odmienne w tej kwestii stanowisko Sądu I instancji nie jest więc trafne.

Zgodzić się też trzeba ze stroną skarżącą kasacyjnie, że plan miejscowy bez określenia konkretnych wartości liczbowych ww. parametrów w części tekstowej nie przestaje wypełniać swej roli. Z treści mapy wynika, gdzie pasy drogowe pozostawia się w dotychczasowych rozgraniczeniach i gdzie dokonuje się ich poszerzenia, zwężenia albo wytyczenia nowych – ponieważ mapa zasadnicza zawiera treść topograficzną i ewidencyjną (katastralną).

Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, że zarzuty naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i 9a rozporządzenia, znajdują usprawiedliwione podstawy, jednak – z uwagi na inne, wskazane wyżej, wady zaskarżonego planu miejscowego, prawidłowo uwzględnione przez Sąd I instancji – nie mają wpływu na wynik sprawy.

Podkreślić jedynie wypada, że – jak słusznie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – wykładnia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do wymogów stawianych miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego nie może być nazbyt rygorystyczna i nie może prowadzić do naruszenia zasady samodzielności gminy w zakresie przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów leżących na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 23 lutego 2017 r., II OSK 1534/15, LEX nr 2337669).

Zaskarżony kasacyjnie wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada więc prawu.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona.

W tym stanie rzeczy na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.