Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. i M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 827/08 w sprawie ze skargi E. i M. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną

II OSK 665/09

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 29 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. i M. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia wybudowanego na nieruchomości położonej przy ul. Powstańców Warszawy 8 w Józefowie.

W uzasadnieniu organ podniósł, że podczas kontroli przeprowadzonej na nieruchomości stwierdzono jedynie nieistotne, kilkucentymetrowe przekroczenia wysokości spornego ogrodzenia względem wysokości wskazanych w zgłoszeniu dokonanym przez inwestora K. D., co uzasadniało umorzenie postępowania w sprawie ogrodzenia.

Po złożeniu przez E. i M. Z. odwołania, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 23 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) budowa ogrodzenia będącego przedmiotem postępowania powinna być poprzedzona zgłoszeniem, ponieważ jego wysokość przekracza 2,20 m. Inwestor zgłoszenia takiego dokonał w Starostwie Powiatowym w Otwocku, a urząd ten nie wniósł sprzeciwu.

Organ odwoławczy uznał zatem, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia samowoli budowlanej i podejmowania działań przez organu nadzoru budowlanego.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. i M. Z.. Wskazali, że inwestor zrealizował ogrodzenie niezgodnie ze złożonym zgłoszeniem, bowiem winno ono być zrealizowane "przy granicy", zostało zaś zrealizowane "na granicy". Podnieśli także, iż ich ogrodzenie nie zostało należycie zabezpieczone w czasie budowy muru, zaś inwestor nie poinformował ich o złożeniu zgłoszenia. Zarzucili, iż wybudowany przez inwestora mur może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, pogorszenie stanu środowiska, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Okoliczności te powodowały obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że pismem z dnia 30 marca 2007 r. inwestor zgłosił budowę ogrodzenia o wysokości 3 m. Starosta Otwocki, pismem z dnia 4 maja 2007 r., poinformował inwestora, iż nie wnosi sprzeciwu do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Czynności wykonane na gruncie potwierdziły wybudowanie ogrodzenia zgodnie ze zgłoszeniem, z minimalnymi odstępstwami rzędu 0,04m - 0,07 m.

W ocenie Sądu I instancji ogrodzenie, poza wskazanymi kilkucentymetrowymi przewyższeniami, nie odbiega od deklaracji, jaką inwestor zawarł w zgłoszeniu. Sąd zgodził się z organami nadzoru budowlanego, że w tak ustalonym stanie faktycznym nie było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania z uwagi na brak jego przedmiotu. Organy nie miały bowiem podstaw faktycznych i prawnych do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2008 r. skargę kasacyjną złożyli E. i M. Z.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie:

1/ prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 7 oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane,

2/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez pominięcie przez Sąd istotnych dla sprawy okoliczności, które powinien wziąć pod uwagę z urzędu,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami skutkującymi obowiązkiem uwzględnienia przez Sąd skargi, które to wady spowodowane były błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem art. 6, 7, 8, 9, 10 oraz 105 § 1 k.p.a.

Wskazując na powyższe naruszenia kasatorzy wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorzy podnieśli, że organ odwoławczy powinien uwzględnić w sprawie wszelkie przepisy Prawa budowlanego, nie zaś tylko te, które określają techniczne cechy obiektu, którego budowa stanowiła przedmiot postępowania. Przepisem, którego organ nie uwzględnił, był w ocenie kasatorów art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Takimi stronami postępowania w sprawie, która zakończyła się niewniesieniem przez Starostę Otwockiego sprzeciwu na wykonanie robót objętych zgłoszeniem inwestora, byli skarżący. Zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. pismo o niewniesieniu sprzeciwu powinno było zostać doręczone także im. Jego niedoręczenie skutkowało pozbawieniem skarżących możliwości obrony ich praw, których mogliby dochodzić, gdyby tylko zostali o budowie i postępowaniu prowadzonym w tej sprawie powiadomieni. Z kolei pozbawienie strony, bez jej winy, możliwości obrony jej praw, stanowi jedną z przesłanek do wznowienia postępowania, zawartych w art. 145 k.p.a., oraz naruszenie zasady udziału stron w postępowaniu ustanowionej w art. 10 k.p.a.

Powinność zastosowania przez Sąd art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. kasator wywiódł także z art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Autorzy skargi kasacyjnej wskazali również na konieczność zastosowania w sprawie art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego. Budowa muru bowiem, poprzez ograniczanie dostępu światła do ich nieruchomości, mogła stanowić wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich i powinna prowadzić do nałożenia, w drodze decyzji, obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia. Jakkolwiek zastosowanie tego przepisu nie ma dla organów charakteru obligatoryjnego, to w świetle art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a., powinny one zastosować w tej sytuacji powołany przepis Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim nie można się zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji naruszył art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 e zm.), nie uznając sąsiadów inwestora za strony postępowania wszczętego dokonaniem zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia o wysokości 3 m.

Stosownie do treści powołanego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przepis ten wyraźnie odnosi się wyłącznie do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie mógł być zatem zastosowany w sytuacji dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych, na których realizację nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Skoro więc art. 28 ust. 2 nie miał w sprawie zastosowania, to Sąd I instancji nie mógł go naruszyć.

Poza tym stwierdzić należy, że dokonanie zgłoszenia (a również i doręczenie ewentualnej decyzji o sprzeciwie w sytuacji jego wniesienia przez właściwy organ) nie może się odbywać co do zasady przy udziale innych podmiotów, poza inwestorem. Jest to konsekwencją wprowadzenia do ustawy Prawo budowlane instytucji zgłoszenia budowy, jako zdecydowanie prostszej od pozwolenia na budowę formy dochodzenia do wymaganej prawem akceptacji właściwego organu budowlanego zamiaru podjęcia robót budowlanych. Założeniem ustawodawcy dokonującego takiej zmiany regulacji, aby część robót budowlanych mogła być realizowana na podstawie zgłoszenia, było doprowadzenie do uproszczenia a zarazem przyspieszenia procesu budowlanego, ze względu na brak potrzeby akceptacji zgłoszenia w formie decyzji administracyjnej właściwego organu. Wyrazem tego jest krótki, bowiem zaledwie 30-dniowy termin dla organu administracji przyjmującego zgłoszenie do wniesienia w formie decyzji administracyjnej sprzeciwu i to tylko w razie zaistnienia ściśle określonych ustawą przesłanek (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2009 r., II OSK 307/08).

Zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który w myśl Kodeksu Postępowania Administracyjnego wymagałby załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej.

Uprawnienie inwestora do rozpoczęcia działalności budowlanej wynika jedynie z milczenia organu. Brakuje zatem przesłanek do zastosowania wobec tego "rozstrzygnięcia" środków prawnych przysługujących w postępowaniu administracyjnym. Stronie, która jest niezadowolona z dopuszczenia we wskazany sposób do realizacji budowy lub robót objętych zgłoszeniem, przysługuje jedynie prawo żądania zastosowania w sprawie środków przewidzianych w art. 50 ustawy – Prawo budowlane (tak E. Radziszewski, Prawo Budowlane, Przepisy i Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 87).

Fakt niezgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ powoduje, iż uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego powstaje bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej. Przepisy Prawa budowlanego nie nakładają jednocześnie na organ obowiązku potwierdzenia powstania tego uprawnienia poprzez wydanie aktu administracyjnego.

Kodeks postępowania administracyjnego nie zna decyzji konkludentnych, których istota sprowadza się do tego, że zaniechanie wydania w zakreślonym terminie decyzji negatywnej (odmownie załatwiającej żądanie strony) oznacza w istocie podjęcie rozstrzygnięcia pozytywne

W cytowanym już wcześniej wyroku z dnia 6 marca 2009 r., II OSK 307/08, Sąd stwierdził, że próby wtłoczenia instytucji zgłoszenia budowy w ramy k.p.a. poprzez traktowanie go jako "wniosku" o załatwienie sprawy administracyjnej, nie tylko nie przystają do tej instytucji, ale wręcz są zaprzeczeniem woli ustawodawcy, bowiem prowadzić mogą faktycznie do zrównania jej w pewnym zakresie z wnioskiem o pozwolenie na budowę, np. poprzez przyjmowanie, że zgłoszenie powoduje, iż w tak rozumianej "sprawie administracyjnej" udział mogłyby brać jeszcze inne podmioty poza inwestorem, co skutkowałoby przedłużeniem procesu inwestycyjnego".

Nie można również zarzucić Sądowi I instancji, iż nie uznał za konieczne zastosowania w sprawie art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W myśl tego przepisu właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Z kolei ust. 5 art. 30 stanowi, że zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.

Zatem uznanie przez organ, że konieczne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę wskutek okoliczności wskazanych w art. 30 ust. 7, może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5 art. 30, a więc w sytuacji wydania decyzji o sprzeciwie. Skoro decyzji takiej organ nie podjął, nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a., a zatem nie mogło również dojść do naruszenia wskazanych w skardze przepisów tego kodeksu.

Ponadto nałożenie obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę zgodnie z art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane następuje na zasadzie uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ obowiązku takiego nie musi nałożyć, nawet gdy stwierdzi, że występują przesłanki określone w tym przepisie.

Nie ma też środków procesowych pozwalających stronie na zmuszenie organu do podjęcia z urzędu stosownych działań (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 1998 r., II SA 408/97, Mon. Pod. 1999, nr 4, poz. 43).

Trudno jest też uznać, by któraś z przesłanek wymienionych w przepisie art. 30 ust. 7 wystąpiła. Strona nie wskazała w przekonujący sposób, z jakimi konkretnie zagrożeniami wiązało się podjęcie zgłoszonych robót budowlanych. Nie zaszła w szczególności przesłanka z pkt 4 – wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Nie może to być bowiem jedynie subiektywne odczucie właściciela sąsiedniej nieruchomości, lecz istniejące w rzeczywistości ograniczenia w możliwości korzystania z nieruchomości. W ocenie Sądu ograniczenia takie nie wystąpiły w niniejszej sprawie.

Skoro zatem organ wszczął postępowanie w sprawie legalności budowy ogrodzenia i stwierdził, że przy jego realizacji nie doszło do naruszenia przepisów – zasadnie uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i umorzył je. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a.

Kasator wskazał również w podstawach kasacyjnych na naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Uzasadnił ten zarzut jednak w ten sposób, że Sąd nie uwzględnił z urzędu okoliczności naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej. Skoro jednak zarzuty naruszenia tych właśnie przepisów prawa materialnego nie były usprawiedliwione, to również tak uzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł zostać uwzględniony.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.