Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A Sp. z o. o. w G. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa , że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K., na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1, art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589), art. 94 pkt 5, art. 151(1), art. 172, 92 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), art. 8 ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (Dz. U. Nr 90, poz. 844 ze zm.), po przeprowadzeniu kontroli, wydał nakaz z dnia [...] r. Nr [...], w którym zobowiązał A Sp. z o.o. w G. do wypłacenia pracownikom wymienionym w dwóch odrębnych decyzjach zawartych w nakazie odprawy z tytułu rozwiązania stosunku pracy z przyczyn niedotyczących pracownika, a związanych z likwidacją stanowisk pracy. Organ ustalił, że do dnia kontroli odprawy nie zostały wypłacone.

Pełnomocnik pracodawcy wniósł odwołanie od powyższego nakazu, któremu zarzucił rażące naruszenie prawa poprzez jego wydanie na podstawie postępowania kontrolnego przeprowadzonego wbrew przepisom ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Podniósł, iż w 2008 r. PIP prowadził postępowanie kontrolne, które wszczęte zostało w dniu [...] r. a zakończone w dniu [...] r. Zdaniem pełnomocnika ustawowy termin do przeprowadzenia kontroli w tym postępowaniu został zatem wyczerpany co oznacza, że postępowanie, w wyniku którego wydany został skarżony nakaz, przeprowadzone zostało z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589) utrzymał w mocy zaskarżone decyzje nakazowe.

W uzasadnieniu tej decyzji organ w pierwszej kolejności przywołał przepis art. 95 pkt 5 kodeksu pracy określający, iż obowiązkiem pracodawcy jest terminowe i prawidłowe wypłacanie wynagrodzenia. Przytoczył również treść art. 8 ustawy z 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników, który określa na jakich zasadach i w jakiej wysokości pracownikowi przysługuje odprawa w związku z rozwiązaniem stosunku pracy w ramach grupowego zwolnienia. Następnie powołując się na ustalenia z przeprowadzonych czynności kontrolnych wskazał, że z dwoma pracownicami rozwiązano stosunek pracy w związku z likwidacją stanowisk pracy, oraz że do dnia kontroli nie wypłacono im odprawy pieniężnej wynikającej z przepisów powołanej wyżej ustawy. Zaakcentował, że pracodawca przysługujących pracownicom świadczeń nie kwestionuje co, zdaniem organu, pozwala na stwierdzenie, iż sprawa ma charakter bezsporny.

Odnosząc się natomiast do podstawowego zarzutu odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że zadania Państwowej Inspekcji Pracy i tryb wykonywania czynności kontrolnych określa szczegółowo ustawa o PIP, której postanowienia, jak również postanowienia jakiejkolwiek innej ustawy, nie mogą być sprzeczne z postanowieniami Konwencji Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy w sprawie inspekcji pracy w przemyśle i handlu (Dz. U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450-451). Polska ratyfikowała tę Konwencję, obejmując zakresem inspekcji pracy wszystkich pracodawców, co powoduje ten skutek, że jej postanowienia mają zastosowanie do wszystkich pracodawców, a ponadto posiadają pierwszeństwo stosowania przed ustawą krajową w razie postanowień o charakterze kolizyjnym, zgodnie z art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dalej wskazał, że przywołana Konwencja przewiduje szereg unormowań, które muszą być wzięte pod uwagę przy stosowaniu prawa krajowego, co dotyczy również ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, która nie może ograniczać kompetencji kontrolnych inspektora pracy. Dlatego też, zdaniem organu, do kontroli przeprowadzonej przez PIP nie stosuje się szeregu instytucji tej ustawy. Dotyczy to w szczególności ograniczenia w zakresie czasu przeprowadzania kontroli, jak również możliwości prowadzenia w tym samym czasie więcej niż jednej kontroli. Zakaz stosowania tych ograniczeń wyraźnie wynika z art. 16 Konwencji Nr 81, który przewiduje, że przedsiębiorstwa będą kontrolowane tak często i tak starannie jak to jest potrzebne do zapewnienia skutecznego przestrzegania odpowiednich postanowień przepisów prawnych. W konsekwencji wystawiający upoważnienie do kontroli decyduje zarówno o długości jak i częstotliwości przeprowadzania kontroli u danego przedsiębiorcy i brak jest normatywnych podstaw do kwestionowania takich upoważnień powołując się na przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto organ stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do szczegółowego zakreślania przedmiotu kontroli, co wynika z art. 12 ust. 1 pkt c w zw. z art. 3 ust. 1 Konwencji. Inspektor pracy decyduje również o tym czy o zamiarze przeprowadzenia kontroli powiadomi podmiot kontrolowany czy też kontrolę przeprowadzi bez uprzedzenia, do czego upoważnia go art. 12 ust. 1 pkt a i ust. 2 Konwencji. Następnie stwierdził, że podczas przeprowadzonych w czerwcu czynności kontrolnych inspektor pracy wykazał, iż pracodawca naruszył swój obowiązek w zakresie terminowego i prawidłowego wypłacania świadczeń wskazanym w nakazie pracownikom. W związku z tym wydanie zaskarżonej decyzji, w ocenie organu, mieści się w granicach uprawnień nadanych przez ustawodawcę inspektorowi pracy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. A Sp. z o.o. w G. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o uchylenie wyżej opisanej decyzji, której zarzuciła:

- jednostronną i błędna interpretację zdarzeń gospodarczych przez inspektorów Państwowej Inspekcji Pracy,

- błędną interpretację przepisów prawa, niezgodną z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego,

- naruszenie przepisów k.p.a oraz przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W uzasadnieniu skargi ponownie podniesiono, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie postępowania kontrolnego przeprowadzonego wbrew przepisom wynikającym z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, bowiem termin określony w tej ustawie dla przeprowadzenia kontroli został wyczerpany w postępowaniu kontrolnym prowadzonym w okresie od [...] r. do [...] r. To natomiast zdaniem pełnomocnika skarżącej oznacza, że postępowanie, w wyniku którego wydany został skarżony nakaz przeprowadzone zostało z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wskazano, że niedopuszczalne jest wydanie jednej decyzji dotyczącej różnych stron działalności skarżącej. Zarzucono także, że skarżąca została pozbawiona możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym zarówno na etapie postępowania w pierwszej oraz drugiej instancji.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w K., wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał swoją dotychczas prezentowaną argumentację. Dodatkowo wskazał, że zgodnie z art. 31 ustawy o PIP ustalenia kontroli dokumentowane są w formie protokołu. Pracodawca miał zatem możliwość zapoznania się z ustaleniami faktycznymi dokonanymi podczas czynności kontrolnych podpisując protokoły kontroli. Ponadto organ stwierdził, że strona w każdym stadium postępowania może korzystać z uprawnień określonych art. 73 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do regulacji art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sady administracyjne sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w skrócie P.p.s.a. ), że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonej decyzji.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze.

Przeprowadzając, w oparciu o powyższe uregulowania, ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że uchybia ona przepisom prawa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się bowiem do tego, czy inspektor pracy był uprawniony do przeprowadzenia kontroli u skarżącej, w wyniku której został wydany skarżony nakaz, w związku z wynikającym z ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j. Dz. U z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) ograniczeniem dotyczącym czasu przeprowadzania kontroli. Skarżąca powołując się na powyżej wskazaną ustawę wywodziła bowiem, że termin do przeprowadzenia kontroli został już wyczerpany w postępowaniu kontrolnym prowadzonym w okresie od [...] do [...] r.

Zgodnie z podstawową zasadą wyrażona w art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są działać zgodnie z przepisami prawa. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego, jak i normy prawa procesowego. Powyższa zasada jest powtórzeniem zasady legalizmu przyjętej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095), obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, czas trwania kontroli u przedsiębiorcy, o którym mowa w rozdziale 7, w jednym roku kalendarzowym, nie może przekroczyć 4 tygodni, a u pozostałych przedsiębiorców 8 tygodni. Natomiast w myśl ust. 2 pkt 1 art. 83 ograniczeń czasu kontroli nie stosuje się w przypadkach, gdy ratyfikowane umowy międzynarodowe stanowią inaczej. Okręgowy Inspektor Pracy uznał, że nie doszło do naruszenia przepisu dotyczącego ograniczenia czasowego kontroli u przedsiębiorcy, powołując się w tym zakresie na uregulowania Konwencji Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy w sprawie inspekcji pracy w przemyśle i handlu (Dz. U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450-451), zwanej dalej Konwencją, która wprowadza odstępstwa w zakresie określonym w art. 83 ust. 1 cyt. ustawy. Przepis art. 16 Konwencji przewiduje bowiem, że przedsiębiorstwa będą kontrolowane tak często i tak starannie, jak to jest konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych. Przepis ten niewątpliwie stanowi wyjątek od przyjętych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej uregulowań wyznaczających ramy czasowe kontroli, tj. łącznej maksymalnej kontroli w jednym roku kalendarzowym przeprowadzonej przez dany organ kontroli, zezwalając inspektorom pracy na przeprowadzanie kontroli tak często jak jest to konieczne. Przyjdzie natomiast zauważyć, że wskazany wyjątek dotyczy jedynie tych podmiotów, które zostały objęte przepisami Konwencji. Jak wynika z tytułu oraz art. 1 i 22 Konwencji jej zakresem zostały objęte zakłady przemysłowe i handlowe. Takie określenie zakresu podmniotwego Konwencji oznacza, że nie mieszczą się w nim wszystkie rodzaje prowadzonej przez przedsiębiorców działalności, a tym samym wszyscy przedsiębiorcy. Wskazuje na to przyjęty przez Międzynarodową Organizację Pracy w dniu 22 czerwca 1995 r. Protokół do Konwencji Nr 81 (publikowany na stronie internetowej MOP, www.ilo.org), który rozszerza zakres jej stosowania na działalność w sektorze usług pozahandlowych (art. 1 Protokołu). Jednocześnie jak wynika z treści art. 1 Protokołu każdy członek, który ten Protokół ratyfikuje może rozszerzyć zastosowanie postanowień Konwencji na działalność pozahandlowego sektora usług. Ponadto art. 7 Protokołu wskazuje, że jego ratyfikacja może nastąpić w momencie ratyfikacji Konwencji, lub w dowolnym czasie po jej ratyfikacji. Należy natomiast stwierdzić, że oświadczenie rządowe z 24 lutego 1997 r. w sprawie ratyfikacji przez Rzeczypospolitą Polską Konwencji nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu, przyjętej w Genewie z dnia 11 lipca 1947 r. (Dz. U. Nr 72, poz. 451) nie zawiera jakiegokolwiek zapisu dotyczącego wskazanego wyżej Protokołu. Tym samym ratyfikowana przez Polskę Konwencja nr 81, do której odsyła art. 83 ust. 2 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie ma zastosowania do sektora usług pozahandlowych (tak. L. Florek "Zakres Kontroli Państwowej Inspekcji Pracy", PiZS nr 3 z 2008 r. str. 18-19). Nie można zatem w pełni zgodzić się z poglądem organu odwoławczego, że Polska ratyfikując Konwencję Nr 81, objęła zakresem inspekcji pracy wszystkich pracodawców, co powoduje ten skutek, że jej postanowienia mają zastosowanie do wszystkich pracodawców. Polska niewątpliwie może dowolnie, a więc szerzej niż wynika to z Konwencji, kształtować zakres działania inspekcji pracy. Nie może to jednak być podstawą do rozszerzającej wykładni wyjątku określonego w art. 83 ust. 2 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, opartego wyłącznie na ratyfikowanej umowie międzynarodowej, ani na rozszerzającej wykładni Konwencji, za czym chociażby przemawia treść postanowień wskazanego wyżej Protokołu MOP z dnia 24 lutego 1997 r.

W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o błędną interpretację art. 83 ust. 2 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez przyjęcie rozszerzającej jego wykładni, co w konsekwencji mogło spowodować pominięcie przez organ przy rozpatrzeniu sprawy art. 83 ust. 1 tej ustawy. Tymczasem z akt sprawy wynika, że przedmiot działalności skarżącej dotyczy różnych sektorów. W protokole kontroli z dnia 5 marca 2008 r. wskazano, że przedmiotem prowadzonej działalności przez skarżącą są m.in. hotele i restauracje, bez wskazania jaki przedmiot prowadzonej działalności był objęty kontrolą. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy dokonana stosownych ustaleń oraz rozważań prawnych mając na względzie wyrażoną wyżej ocenę prawną, oraz treść art. 10 k.p.a.

Wobec powyższego Sąd, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie dotyczące wykonalności zaskarżonej decyzji wydano w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.