Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 973/08 w sprawie ze skargi [...]sp. z o.o. w [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...]października 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu inspektora pracy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/GI 973/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...]Sp. z o.o. w [...]na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...]z dnia [...]października 2008 r. nr [...]w przedmiocie inspekcji pracy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz określił, że nie podlega ona wykonaniu.

Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, że Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...], na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1, art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589), art. 94 pkt 5, art. 151(1), art. 172, 92 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), art. 8 ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (Dz. U. Nr 90, poz. 844 ze zm.), po przeprowadzeniu kontroli, wydał nakaz z dnia [...]sierpnia 2008 r. Nr [...], w którym zobowiązał [...]Sp. z o.o. w [...]do wypłacenia pracownikom wymienionym w dwóch odrębnych decyzjach zawartych w nakazie odprawy z tytułu rozwiązania stosunku pracy z przyczyn niedotyczących pracownika, a związanych z likwidacją stanowisk pracy. Organ ustalił, że do dnia kontroli odprawy nie zostały wypłacone.

Pełnomocnik pracodawcy wniósł odwołanie od powyższego nakazu, któremu zarzucił rażące naruszenie prawa poprzez jego wydanie na podstawie postępowania kontrolnego przeprowadzonego wbrew przepisom ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Podniósł, iż w 2008 r. PIP prowadził postępowanie kontrolne, które wszczęte zostało w dniu 19.02.2008 r. a zakończone w dniu 26.03.2008 r. Zdaniem pełnomocnika ustawowy termin do przeprowadzenia kontroli w tym postępowaniu został zatem wyczerpany co oznacza, że postępowanie, w wyniku którego wydany został skarżony nakaz, przeprowadzone zostało z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...]października 2008 r. nr [...]Okręgowy Inspektor Pracy w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589) utrzymał w mocy zaskarżone decyzje nakazowe.

W uzasadnieniu decyzji przywołał przepis art. 95 pkt 5 kodeksu pracy określający, iż obowiązkiem pracodawcy jest terminowe i prawidłowe wypłacanie wynagrodzenia. Przytoczył również treść art. 8 ustawy z 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników, który określa na jakich zasadach i w jakiej wysokości pracownikowi przysługuje odprawa w związku z rozwiązaniem stosunku pracy w ramach grupowego zwolnienia. Następnie powołując się na ustalenia z przeprowadzonych czynności kontrolnych wskazał, że z dwoma pracownicami rozwiązano stosunek pracy w związku z likwidacją stanowisk pracy, oraz że do dnia kontroli nie wypłacono im odprawy pieniężnej wynikającej z przepisów powołanej wyżej ustawy.

Ponadto organ wyjaśnił, iż zadania Państwowej Inspekcji Pracy i tryb wykonywania czynności kontrolnych określa szczegółowo ustawa o PIP, której postanowienia, jak również postanowienia jakiejkolwiek innej ustawy, nie mogą być sprzeczne z postanowieniami Konwencji Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy w sprawie inspekcji pracy w przemyśle i handlu (Dz. U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450-451). Polska ratyfikowała tę Konwencję, obejmując zakresem inspekcji pracy wszystkich pracodawców, co powoduje ten skutek, że jej postanowienia mają zastosowanie do wszystkich pracodawców, a ponadto posiadają pierwszeństwo stosowania przed ustawą krajową w razie postanowień o charakterze kolizyjnym, zgodnie z art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazał, że przywołana Konwencja przewiduje szereg unormowań, które muszą być wzięte pod uwagę przy stosowaniu prawa krajowego, co dotyczy również ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, która nie może ograniczać kompetencji kontrolnych inspektora pracy.

Z uwagi na powyższe, zdaniem organu, do kontroli przeprowadzonej przez PIP nie stosuje się szeregu instytucji tej ustawy. Dotyczy to w szczególności ograniczenia w zakresie czasu przeprowadzania kontroli, jak również możliwości prowadzenia w tym samym czasie więcej niż jednej kontroli. Zakaz stosowania tych ograniczeń wyraźnie wynika z art. 16 Konwencji Nr 81, który przewiduje, że przedsiębiorstwa będą kontrolowane tak często i tak starannie jak to jest potrzebne do zapewnienia skutecznego przestrzegania odpowiednich postanowień przepisów prawnych. W konsekwencji wystawiający upoważnienie do kontroli decyduje zarówno o długości jak i częstotliwości przeprowadzania kontroli u danego przedsiębiorcy i brak jest normatywnych podstaw do kwestionowania takich upoważnień powołując się na przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Dodatkowo podniósł, że nie ma podstaw prawnych do szczegółowego zakreślania przedmiotu kontroli, co wynika z art. 12 ust. 1 pkt c w zw. z art. 3 ust. 1 Konwencji. Inspektor pracy decyduje również o tym czy o zamiarze przeprowadzenia kontroli powiadomi podmiot kontrolowany czy też kontrolę przeprowadzi bez uprzedzenia, do czego upoważnia go art. 12 ust. 1 pkt a i ust. 2 Konwencji. Wyjaśnił, iż podczas przeprowadzonych w czerwcu czynności kontrolnych inspektor pracy wykazał, iż pracodawca naruszył swój obowiązek w zakresie terminowego i prawidłowego wypłacania świadczeń wskazanym w nakazie pracownikom. W związku z tym wydanie zaskarżonej decyzji, w ocenie organu, mieści się w granicach uprawnień nadanych przez ustawodawcę inspektorowi pracy.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając temu rozstrzygnięciu:

- jednostronną i błędna interpretację zdarzeń gospodarczych przez inspektorów Państwowej Inspekcji Pracy,

- błędną interpretację przepisów prawa, niezgodną z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego,

- naruszenie przepisów k.p.a oraz przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o oddalenie skargi powtarzając argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja uchybia przepisom prawa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu podał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy inspektor pracy był uprawniony do przeprowadzenia kontroli u skarżącej, w wyniku której został wydany skarżony nakaz, w związku z wynikającym z ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j. Dz. U z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) ograniczeniem dotyczącym czasu przeprowadzania kontroli. Skarżąca powołując się na powyżej wskazaną ustawę wywodziła bowiem, że termin do przeprowadzenia kontroli został już wyczerpany w postępowaniu kontrolnym prowadzonym w okresie od 19 lutego do 26 marca 2008 r.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z podstawową zasadą wyrażona w art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są działać zgodnie z przepisami prawa. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego, jak i normy prawa procesowego. Powyższa zasada jest powtórzeniem zasady legalizmu przyjętej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wyjaśnił, iż zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095), obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, czas trwania kontroli u przedsiębiorcy, o którym mowa w rozdziale 7, w jednym roku kalendarzowym, nie może przekroczyć 4 tygodni, a u pozostałych przedsiębiorców 8 tygodni. Natomiast w myśl ust. 2 pkt 1 art. 83 ograniczeń czasu kontroli nie stosuje się w przypadkach, gdy ratyfikowane umowy międzynarodowe stanowią inaczej. Okręgowy Inspektor Pracy uznał, że nie doszło do naruszenia przepisu dotyczącego ograniczenia czasowego kontroli u przedsiębiorcy, powołując się w tym zakresie na uregulowania Konwencji Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy w sprawie inspekcji pracy w przemyśle i handlu (Dz. U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450-451), zwanej dalej Konwencją, która wprowadza odstępstwa w zakresie określonym w art. 83 ust. 1 cyt. ustawy. Przepis art. 16 Konwencji przewiduje bowiem, że przedsiębiorstwa będą kontrolowane tak często i tak starannie, jak to jest konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych. Przepis ten niewątpliwie stanowi wyjątek od przyjętych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej uregulowań wyznaczających ramy czasowe kontroli, tj. łącznej maksymalnej kontroli w jednym roku kalendarzowym przeprowadzonej przez dany organ kontroli, zezwalając inspektorom pracy na przeprowadzanie kontroli tak często jak jest to konieczne.

W ocenie Sądu I instancji, wskazany wyjątek dotyczy jedynie tych podmiotów, które zostały objęte przepisami Konwencji. Jak wynika z tytułu oraz art. 1 i 22 Konwencji jej zakresem zostały objęte zakłady przemysłowe i handlowe. Takie określenie zakresu podmiotowego Konwencji oznacza, że nie mieszczą się w nim wszystkie rodzaje prowadzonej przez przedsiębiorców działalności, a tym samym wszyscy przedsiębiorcy. Wskazuje na to przyjęty przez Międzynarodową Organizację Pracy w dniu 22 czerwca 1995 r. Protokół do Konwencji Nr 81 (publikowany na stronie internetowej MOP, www.ilo.org), który rozszerza zakres jej stosowania na działalność w sektorze usług pozahandlowych (art. 1 Protokołu). Jednocześnie jak wynika z treści art. 1 Protokołu każdy członek, który ten Protokół ratyfikuje może rozszerzyć zastosowanie postanowień Konwencji na działalność pozahandlowego sektora usług. Ponadto art. 7 Protokołu wskazuje, że jego ratyfikacja może nastąpić w momencie ratyfikacji Konwencji, lub w dowolnym czasie po jej ratyfikacji.

Sąd wojewódzki podkreślił, iż oświadczenie rządowe z 24 lutego 1997 r. w sprawie ratyfikacji przez Rzeczypospolitą Polską Konwencji nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu, przyjętej w Genewie z dnia 11 lipca 1947 r. (Dz. U. Nr 72, poz. 451) nie zawiera jakiegokolwiek zapisu dotyczącego wskazanego wyżej Protokołu. Tym samym ratyfikowana przez Polskę Konwencja nr 81, do której odsyła art. 83 ust. 2 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie ma zastosowania do sektora usług pozahandlowych (tak. L. Florek "Zakres Kontroli Państwowej Inspekcji Pracy", PiZS nr 3 z 2008 r. str. 18-19).

Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji nie zgodził się z poglądem organu odwoławczego, że Polska ratyfikując Konwencję Nr 81, objęła zakresem inspekcji pracy wszystkich pracodawców, co powoduje ten skutek, że jej postanowienia mają zastosowanie do wszystkich pracodawców. Polska niewątpliwie może dowolnie, a więc szerzej niż wynika to z Konwencji, kształtować zakres działania inspekcji pracy. Nie może to jednak być podstawą do rozszerzającej wykładni wyjątku określonego w art. 83 ust. 2 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, opartego wyłącznie na ratyfikowanej umowie międzynarodowej, ani na rozszerzającej wykładni Konwencji, za czym chociażby przemawia treść postanowień wskazanego wyżej Protokołu MOP z dnia 24 lutego 1997 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o błędną interpretację art. 83 ust. 2 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez przyjęcie rozszerzającej jego wykładni, co w konsekwencji mogło spowodować pominięcie przez organ przy rozpatrzeniu sprawy art. 83 ust. 1 tej ustawy. Tymczasem z akt sprawy wynika, że przedmiot działalności skarżącej dotyczy różnych sektorów. W protokole kontroli z dnia 5 marca 2008 r. wskazano, że przedmiotem prowadzonej działalności przez skarżącą są m.in. hotele i restauracje, bez wskazania jaki przedmiot prowadzonej działalności był objęty kontrolą.

Od powyższego wyroku Okręgowy Inspektor Pracy w [...]wniósł skargę kasacyjną, w której wniósł o uchylenie powyższego wyroku i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skargę kasacyjną oparto na:

– naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik

sprawy, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi, przez przyjęcie, że do czynności kontrolnych

przeprowadzanych przez organy Państwowej Inspekcji Pracy miały zastosowanie

przepisy ustawy z 02.07.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej,

– naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik

sprawy, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi, przez przyjęcie, że czas kontroli przeprowadza

nej przez organy Państwowej Inspekcji Pracy był ograniczony czasem trwania

kontroli u przedsiębiorcy, o którym mowa w rozdziale 7 ustawy z 02.07.2004 r.

o swobodzie działalności gospodarczej (w brzmieniu obowiązującym na dzień wy

dania zaskarżonej decyzji),

- naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik

sprawy, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi, przez przyjęcie, ze czas kontroli przeprowadzanej

przez organy Państwowej Inspekcji Pracy został przekroczony.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że Konwencja Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy przyjęta w Genewie w dniu 11.07.1947 r. i ratyfikowana przez RP w 1995 r. obejmuje, jak wynika z jej tytułu, system inspekcji pracy w zakładach przemysłowych i handlowych.

Zwrócić należy uwagę na jej budowę. Konwencja Nr 81 wskazuje, że jej zakres przedmiotowy może być przez państwo członkowskie w różnej strukturze stosowany. Sama Konwencja Nr 81 wymaga, aby istniał system inspekcji pracy w zakładach przemysłowych i handlowych, pozostawiając członkowi MOP decyzję, co do szerszego zakresu podmiotowego stosowania systemu inspekcji pracy (art. 2 ust. 1, art. 12 ust. 1a Konwencji Nr 81).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przedstawia wykładnię, zgodnie z którą zakres przedmiotowy Konwencji Nr 81 MOP w warunkach polskich ogranicza się do zakładów przemysłowych i handlowych, a następnie poszukuje uzasadnienia dla tego poglądu, bez uwzględnienia podstawowych założeń systemu inspekcji pracy w Polsce.

Argumentem skłaniającym Sąd do twierdzenia, że w warunkach polskich Konwencja Nr 81 MOP dotyczy jedynie zakładów przemysłowych i handlowych jest fakt nieratyfikowania przez Polskę Protokołu z 1995 r. dotyczącego inspekcji pracy w sektorze usług pozahandlowych.

W ocenie organu, nie jest to racjonalny argument. Wskazać bowiem należy, że Polska od momentu uchwalenia Konwencji Nr 81, systemem inspekcji pracy obejmowała wszystkie zakłady pracy, a obecnie mówiąc w znaczeniu podmiotowym, wszystkich pracodawców. Taki stan faktyczny i prawny istniał także w 1995 r., kiedy to Polska ratyfikowała Konwencję Nr 81 MOP. W konsekwencji, skoro w warunkach krajowych przyjęto Konwencję Nr 81 jako mającą zastosowanie do wszystkich pracodawców, to ratyfikowanie przez RP protokołu do tej konwencji rozciągającego stosowanie jej postanowień na pracodawców zajmujących się działalnością pozahandlową było oczywiście zbędne. Władza krajowa, jak słusznie zauważa Sąd, może dowolnie kształtować zakres stosowania inspekcji pracy. W Polsce przyjęto powszechne stosowanie kontroli i nadzoru inspekcji pracy w stosunku do wszystkich pracodawców, a także w stosunku do innych podmiotów, na rzecz których jest świadczona praca przez osoby fizyczne. W tym zakresie istotny jest art. 26 Konwencji Nr 81 MOP, zamieszczony w części III pt. Postanowienia Różne, zgodnie z którym w każdym przypadku, w którym nie jest pewne, czy postanowienia konwencji mają zastosowanie do jakiegoś zakładu, jego części lub miejsca pracy, właściwa władza powinna rozstrzygnąć dany problem. Zagadnienie to zostało przez polskiego ustawodawcę rozstrzygnięte w ten właśnie sposób, że zakresem działania inspekcji pracy objęto wszystkich pracodawców, przesądzając tym samym, że wszystkie postanowienia Konwencji Nr 81 MOP znajdują zastosowanie do tych wszystkich podmiotów, które podlegają polskiemu systemowi inspekcji pracy. Przy uwzględnieniu takiej powszechnej struktury podmiotów kontrolowanych, corocznie Główny Inspektor Pracy sporządza sprawozdanie z działalności inspekcji pracy, które następnie, stosownie do postanowień art. 28 Konwencji Nr 81, przekazuje do Międzynarodowej Organizacji Pracy.

W świetle powyższych faktów, ustawodawca nasz objąwszy systemem inspekcji pracy wszystkich pracodawców, stworzył korzystniejsze dla pracowników rozwiązanie o charakterze kontrolno-nadzorczym, aniżeli przewiduje omawiana konwencja. Taki sposób postępowania jest w pełni legalny i rzutuje bezpośrednio, z woli naszego ustawodawcy, na zakres podmiotowy stosowania postanowień Konwencji Nr 81.

Organ dodał, że stworzony przez ustawodawcę powszechny model funkcjonowania inspekcji pracy względem wszystkich podmiotów zatrudniających, nie tylko posiada długotrwałą historię, ale też został następnie umocowany w art. 24 Konstytucji RP z 1997 r. Przepis ten stanowi, że praca znajduje się pod ochroną Rzeczypospolitej Polskiej i państwo sprawuje nadzór nad warunkami pracy wszystkich bez wyjątku obywateli, gdyż Konstytucja posługuje się szerokim sformułowaniem, nie dokonując żadnego zawężenia w omawianej regulacji prawnej.

Okręgowy Inspektor Pracy w Katowicach nadmienił, że czas kontroli, określony w art. 83 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, nie został przekroczony. Wskazać bowiem należy, że kontrole u przedsiębiorcy w roku kalendarzowym 2008 r. obejmowały następujące dni: 19,26.02. 04,05.03.2008 r. oraz 05 i 06.08.2008 r. Zgodnie natomiast z wyrokiem z dnia 26.08.2OBr. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy (II SA/Bd 528/08 LEX nr 505865) "nie ma żadnych podstaw, by do czasokresu trwania kontroli wliczać czas, gdy inspektor faktycznie nie przebywał w siedzibie przedsiębiorcy, a więc ten okres od momentu poinformowania o planowanej kontroli do czasu podjęcia faktycznych czynności kontrolnych, czy też okres wymagany na opracowanie protokołu lub przygotowanie nakazu. Do czasu kontroli należy więc wliczyć ten okres, gdy inspektor faktycznie przebywał w siedzibie przedsiębiorcy, gdy bezpośrednio przystępował do wykonywania czynności kontrolnych".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, ze w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art.183 § 2 Ppsa, a skutkujące nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym przez podstawy, na których skarga kasacyjna została oparta.

Podstawy te sprowadzają się do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa przez przyjęcie, że do czynności kontrolnych przeprowadzanych przez Państwową Inspekcję Pracy miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej, że czas kontroli został przekroczony, że w sprawie nie znajdowała zastosowania Konwencja Nr.81 Międzynarodowej Organizacji Pracy w sprawie inspekcji pracy w przemyśle i handlu.

Z powyższego wynika, że skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia jednego przepisu ustawy Ppsa – art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie wskazuje innych przepisów Ppsa, wskutek naruszenia których Sąd I instancji nieprawidłowo zastosował w/wym . przepis, podczas gdy podważenie zaskarżonego wyroku z powołaniem się wyłącznie na art. 145 § 1 kkt.1 lit. c Ppsa nie jest skuteczne, gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tejże regulacji, nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy.

Przede wszystkim należy zauważyć, że zarówno art. 145, jak i art. 151 P.p.s.a. są przepisami regulującymi sposób rozstrzygnięcia sprawy, a nie sposób procedowania (postępowania) Sądu przed ustaleniem (określeniem) wyniku toczącego się przed nim postępowania, przy czym art. 145 określa sposoby rozstrzygnięć Sądu w przypadku uwzględnienia skargi, zaś art. 151 - w przypadku jej nieuwzględnienia.

Oznacza to, że naruszenie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c Ppsa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej i co do zasady nie może być samoistną podstawą kasacyjną. Jak już wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), sam nie może ani dopowiadać, ani konkretyzować zarzutów, ani też domyślać się, co skarżący mógł mieć na uwadze, tak a nie inaczej konstruując zarzuty skargi kasacyjnej.

Do naruszenia wymienionego przepisu w zasadzie mogłoby dojść w sytuacji gdyby Sąd I instancji oddalił skargę nie dostrzegając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przez organy administracji publicznej przepisów postępowania, a uchybienie mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, lub też w przypadku niewłaściwego zastosowania przepisu przez Sąd I instancji tj. uwzględnienia na jego podstawie skargi, pomimo iż postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej.

Żaden z przedstawionych wypadków w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, a to dlatego że zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, czyli uznając, że zaskarżona decyzja została wydania z naruszeniem prawa materialnego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że w ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja wydana została wskutek błędnej, rozszerzającej wykładni art. 83 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. z 2007r. Nr. 155, poz. 1095 ze zm.)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie stosował zatem w ogóle przepisu, na zarzucie naruszenia którego skarga kasacyjna została oparta.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że intencją skarżącego jest zakwestionowanie oceny prawnej dokonanej przez Sąd Instancji w zakresie przepisów prawa materialnego. Stosownego zarzutu skarga kasacyjna jednak nie formułuje, nie wymienia też konkretnych przepisów prawa materialnego, które miałby naruszyć Sąd Instancji dokonując ich błędnej wykładni. Chociaż skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wielokrotnie powołuje się na Konwencję Nr. 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy, to nie formułuje zarzutu dokonania przez Sąd Instancji błędnej wykładni konkretnego przepisu Konwencji, czy dokonania błędnej wykładni konkretnego przepisu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje niekwestionowany pogląd, zgodnie z którym związanie granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może sam wyprowadzać podstaw kasacyjnych ani tych podstaw domniemywać. Zgodnie z przepisami P.p.s.a., regulującymi instytucję skargi kasacyjnej, jest ona środkiem zaskarżenia o wysokim stopniu sformalizowania, wymagającym respektowania przez korzystające z niej podmioty szeregu rygorów i ograniczeń. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślanie. Z tego właśnie względu przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych - doradców podatkowych (art. 175 § 1 i 3 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może z urzędu, poza nieważnością postępowania (która w sprawie nie zachodziła), podjąć działań, mających na celu wykrycie innych niż wskazane wyraźnie naruszeń prawa. Zatem poprawiać, uzupełniać czy konkretyzować podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest bowiem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych.

Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.