Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

I.. Istotą konsultacji jest uzyskanie obrazu poglądów mieszkańców danej wspólnoty samorządowej, a nie indywidualnych jednostek. Instytucja konsultacji jest faktem społecznym o możliwie największej doniosłości politycznej nie tylko ze względu na wymaganie reprezentatywności, lecz także ze względu na rangę i doniosłość polityczną wypowiedzi osób konsultowanych.

II. W procedurze konsultacji ustawodawca wprawdzie nie nakazuje expressis verbis zachowania wymogu tajności, niemniej jednak każdy mieszkaniec gminy powinien mieć zagwarantowane, że będzie podejmował decyzję w takich warunkach technicznych i politycznych, które umożliwią mu nieskrępowane prawo do jej podjęcia, i że jego decyzja nie będzie ustalona i ujawniona.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia NSA del. Jerzy Stankowski Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 31 października 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 628/13 w sprawie ze skargi M. S. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy S. o nadaniu miejscowości S. statusu miasta 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 31 października 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 628/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy S. o nadaniu miejscowości S. statusu miasta, stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [...] lipca 2011 r. Rada Gminy S., działając na podstawie art. 4a ust. 1, art. 4b ust. 1 pkt 1 w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 143, poz. 159 ze zm.) oraz na podstawie uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy S. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), podjęła uchwałę Nr [...] - w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy S..

Uchwała przewidywała przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami Gminy w sprawie nadania miejscowości S. statusu miasta, celem wystąpienia przez Radę Gminy z wnioskiem do właściwego ministra (§ 1 ust. 1). Rada określiła, że obszar podlegający nadaniu statusu miasta miejscowości S. obejmuje: miejscowość S. oraz miejscowość B. i C., które stanowią część miejscowości S. (§ 1 ust. 2). Konsultacje, zgodnie z treścią uchwały, miały być przeprowadzone w terminie od [...] września do [...] października 2011 r., na terenie obszaru całej gminy, ale oddzielnie w każdym sołectwie, poprzez wypełnienie i podpisanie karty konsultacyjnej przez mieszkańców gminy posiadających czynne prawo wyborcze, wg wzoru karty stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały (§ 2, § 3, § 4 ust. 1). Karty konsultacyjne miały być wydawane mieszkańcom sołectw za pośrednictwem sołtysów lub innych osób wyznaczonych przez Wójta (§ 4 ust. 2). Wypełnione i podpisane karty konsultacyjne miały zostać złożone za pośrednictwem sołtysów komisji do spraw konsultacji (§ 4 ust. 3). Szczegółowy sposób i tryb przeprowadzania konsultacji oraz wzór protokołu zbiorowego wniosków konsultacji i terminarz został zawarty w załączniku nr 2, 3 i 4 do uchwały (§ 5, § 6 i § 8).

Zgodnie z § 9 uchwały, protokół z wynikami konsultacji miał zostać przedstawiony przez Wójta na pierwszej Sesji Rady Gminy, przypadającej po terminie konsultacji, a następnie podany do publicznej wiadomości na stronie internetowej gminy oraz na tablicach ogłoszeń w sołectwach.

Pismem z dnia 9 kwietnia 2013 r. M. S. wezwała Radę Gminy S. "do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] lipca 2011 r., jako naruszającej uprawnienia". Wnioskodawczyni podniosła m.in., że przedmiotowa uchwała przewidywała możliwość udziału w obowiązkowych konsultacjach wyłącznie w jeden sposób, który wymagał od osób biorących udział w konsultacjach ujawnienia swoich przekonań z podaniem imienia i nazwiska. Przedmiotowa uchwała nie dała też wnioskodawczyni możliwości zabrania głosu w konsultacjach, gdyż nie dotarły do niej karty konsultacyjne.

Rada Gminy S. uchwałą z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...], odmówiła uwzględnienia wezwania M. S. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy S. o nadanie miejscowości S. statusu miasta. W uzasadnieniu uchwały Rada podniosła, że przeprowadzenie konsultacji w sposób anonimowy, odbiegałoby od zasad określonych chociażby w Ordynacji wyborczej, gdzie zasadą jest wyrażenie swojego stanowiska przez obywatela polskiego w sposób jawny. Przyjęte przez Radę rozwiązanie daje pewność, że wyniki konsultacji pozostają wiarygodne, gdyż w przypadku konsultacji anonimowych istniałaby obawa, że głos mogą oddać osoby spoza gminy lub te same osoby mogłyby głosować kilkakrotnie. Ponadto Rada podniosła, że wnioskodawczyni nie wskazała, które przepisy prawa zostały naruszone. Rada nie dostrzegła by jakikolwiek przepis prawa materialnego został naruszony, zatem uznała, iż M. S. nie ma interesu prawnego lub uprawnienia do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

M. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na wskazaną wyżej uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...], domagając się stwierdzenia jej nieważności. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:

1) art. 2 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie aktu prawnego, którego treść narusza podstawowe wartości demokratycznego państwa prawa,

2) art. 54 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 5a ust. 1 i 2 w związku z art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie uchwały, która wyłączyła możliwość swobodnej wypowiedzi mieszkańców w ramach prowadzonych konsultacji społecznych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w przedmiotowej uchwale wadliwie przyjęto rozwiązanie polegające na tym, iż na karcie konsultacyjnej mieszkańcy obowiązkowo mieli wpisać imię i nazwisko oraz nanieść własnoręczny podpis. Karty były uznawane za nieważne w przypadku braku podpisu. Taki sposób nie pozwala na zachowanie anonimowości. Podkreślono, iż w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przywołano uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] w sprawie wyboru przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy S.. Uchwała ta w § 4 przewidywała różne formy konsultacji, przy czym zgodnie z § 4 ust. 2 dla jednego zadania istniała możliwość doboru minimum trzech form konsultacji. Tuż przed podjęciem zaskarżonej uchwały, Rada Gminy S. w dniu [...] listopada 2011 r. podjęła uchwałę Nr [...], którą wprowadziła formę konsultacji poprzez kartę do głosowania, a nadto umożliwiła dobór jednej tylko formy konsultacji. Nie było, więc innej formy wypowiedzi, jak tylko poprzez kartę do głosowania. Uchwała ta nie mogła stanowić podstawy do wydania zaskarżonej uchwały, w szczególności w zakresie wyboru metody konsultacji.

Skarżąca podniosła, że wskazane w podstawie prawnej uchwały przepisy ustawy o samorządzie gminnym, tj. art. 4a ust. 1, art. 4b ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 i 2, nie stanowią podstawy do podjęcia uchwały o konsultacjach. Jej zdaniem obowiązująca uchwała Nr [...] zawierała kompleksowe uregulowania odnośnie konsultacji społecznych, co wyklucza możliwość tworzenia aktów o konsultacjach do danej dziedziny.

W odpowiedzi Rada Gminy S., odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, wniosła o jej odrzucenie w przypadku nieuiszczenia przez skarżącą wpisu od skargi, a w sytuacji nieuwzględnienia powyższego wniosku - o oddalenie skargi.

W motywach wyroku stwierdzającego wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że skarżąca posiada interes prawny we wniesieniu skargi do Sądu, wynikający z art. 5a ust. 1 w związku z art. 4a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej jako "u.s.g.").

W ocenie Sądu pierwszej instancji, naruszenie prawa przez zaskarżoną uchwałę polega na tym, iż uchwała ta została podjęta w celu przeprowadzenia konsultacji społecznych z zastosowaniem trybu postępowania określonego w uchwale podjętej tego samego dnia, tj. na podstawie uchwały Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. zmieniającą uchwałę Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] września 2006 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy S..

Podkreślono, że uchwała w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy podejmowana na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. jest aktem prawa miejscowego. O treści i zakresie podmiotowym takiej uchwały przesądza jej charakter, jako aktu prawa miejscowego. Zawiera bowiem normy skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec gminy, oraz regulacje o charakterze normatywnym, określające uprawionych do udziału w konsultacjach. Konsekwencją przyjęcia, że uchwała taka stanowi akt prawa miejscowego jest to, że podlega ona obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Brak natomiast publikacji takiej uchwały, w świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, oznacza, że uchwała ta nie weszła w życie. W rezultacie Rada Gminy S. w zaskarżonej uchwale wprowadziła, w sposób sprzeczny z prawem, tryb postępowania w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami znacznie odbiegający od trybu przedstawionego w obowiązującej de facto uchwale Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] września 2006 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy S. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]).

Na podstawie § 4 ust. 3 powyższej uchwały dla jednego zadania Rada przyjęła minimum trzy formy konsultacji, z pięciu form wymienionych w § 4. Tymczasem w uchwale zmieniającej tj. Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] lipca 2011 r., która w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie obowiązywała, zlikwidowano minimum trzy formy konsultacji społecznych dla jednego zadania, a wprowadzono możliwość tylko jednej formy konsultacji oraz wprowadzono nową formę w postaci karty konsultacyjnej. W ten sposób, zdaniem Sądu, Rada w znacznym stopniu ograniczyła prawo skarżącej do wzięcia udziału w konsultacjach społecznych, co wobec nieskutecznych prób doręczenia jej karty konsultacyjnej, w istocie rzeczy pozbawiło skarżącą możliwości wzięcia udziału w konsultacjach. W ten sposób został naruszony indywidualny i bezpośredni interes prawny skarżącej, co przemawia za uznaniem, że skarga jest zasadna.

Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, nie zawiera bowiem norm abstrakcyjnych, jest aktem jednorazowym, podlegającym skonsumowaniu z chwilą podjęcia przez Radę Ministrów rozporządzenia w sprawie granic gminy, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził, że uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. S., na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podniosła zarzuty:

I. naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez uznanie, iż skarżona uchwała nie narusza zasad uchwalania aktów prawa miejscowego w sposób istotny,

2) art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez uznanie, iż skarżona uchwała nie narusza podstawowych wartości demokratycznego państwa prawa,

3) art. 54 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez uznanie, iż skarżona uchwała nie narusza wolności wypowiedzi skarżącej w ramach prowadzonych konsultacji społecznych,

4) art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych (tekst jednolity z dnia 17 czerwca 2002 r. - Dz. U. Nr 101, poz. 926) poprzez uznanie, iż przyjęta uchwała nie narusza prawa do ochrony danych osobowych, w szczególności w zakresie posiadanych poglądów politycznych,

5) art. 101 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, iż skarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego,

6) art. 101 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z dnia 12 października 2001 r. - Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez uznanie, iż nawet w przypadku jakim skarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego nie zachodzą przesłanki do stwierdzenie niezgodności z prawem skarżonej uchwały;

II. naruszenia przepisów prawa procesowego, a mianowicie:

1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku twierdzeń i zarzutów wskazanych w skardze i piśmie procesowym tj. brak szczegółowego uzasadnienia, w szczególności do zarzutów związanych z naruszeniem wolności wypowiedzi oraz prawa do ochrony danych osobowych.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Rada Gminy nie miała upoważnienia w ustawie, ani w uchwałach do wydania aktu prawnego zawierającego sposób prowadzenia konsultacji społecznych jak w uchwale Nr [...]. Cytowana w podstawie podjęcia uchwały Nr [...] uchwała Nr [...] jest autonomicznym aktem prawa miejscowego, którego wykonania powierzono Wójtowie Gminy S.. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji zmiany wprowadzone uchwałą Nr [...] nie mogły obowiązywać na dzień przyjęcia uchwały Nr [...], to również zgodnie z obowiązującą w chwili podjęcia decyzji o konsultacjach uchwałą obowiązek prowadzenia konsultacji i ich organizowania w kwestiach, o jakich stanowił § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr [...] ciążył na Wójcie. Uchwała ta nie stanowiła podstawy prawnej do wydania innej uchwały przez Radę Gminy, w szczególności, jako podstawa do wyboru metody konsultacji. Przyjęta przez Radę Gminy S. uchwała [...] narusza art. 94 Konstytucji RP oraz przepis 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W zakresie zaskarżonej uchwały przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują możliwości podjęcia uchwały, która stałaby się podstawą do podejmowania kolejnych uchwał o konsultacjach społecznych m. in. poprzez wybór trybu ich prowadzenia. Kompetencji organów gminy nie można domniemywać - muszą one wynikać wprost z przepisów prawa. Przyjęta uchwała, jako sprzeczna z prawem, jest zatem nieważna.

Skarżąca podkreśliła, że kwestionowana uchwała w zakresie ujawniania przekonań odnośnie zamierzeń władzy publicznej narusza uprawnienie wynikające z art. 51 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Organy władzy publicznej nie mogą bez podstawy prawnej wyrażonej w ustawie gromadzić informacji, jakie stanowisko w sprawie zmiany statusu gminy ma skarżąca. Sąd pierwszej instancji oceniając skarżone uchwały nie przeanalizował ani treści karty konsultacyjnej ani przedstawionych kart zbiorczych. Z przedstawionych dokumentów jednoznacznie wynika, iż organ władzy publicznej po zakończonym głosowaniu posiadał pełne informacje, kto z imienia i nazwiska był za pomysłem władzy, kto był przeciw, a kto odmówił brania udziału w konsultacjach.

Argumentowano nadto, że swoboda organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w kształtowaniu zasad dialogu z mieszkańcami, nie może naruszać praw i wolności obywatelskich zagwarantowanych konstytucyjnie ani też podważać zaufania obywateli do organów władzy. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. K 30/02, skarżąca stwierdziła, iż konsultacje społeczne powinny swą formą być możliwie najbardziej zbliżone do referendum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy S., wskazując na bezzasadność podniesionych w niej zarzutów, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych.

Na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a., postanowił dopuścić do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie S. z siedzibą w W.. Stowarzyszenie poparło stanowisko i argumentację skarżącej kasacyjnie w zakresie naruszenia zaskarżonym wyrokiem postanowień art. 51 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej zwanej “P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zostały spełnione warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, i że uchybienie to wypełniło dyspozycję art. 147 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z oceną legalności uchwały dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, niemniej nie podziela argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu tego wyroku. Wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogła mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego. Zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W orzecznictwie przyjmuje się, że orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, jeżeli nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, rozstrzygnięcie nie uległoby zmianie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, ONSAiWSA 2005 r., nr 5, poz. 101).

Sąd pierwszej instancji oceniał legalność uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy S. o nadaniu gminie S. statusu miasta. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 4a ust. 1, art. 4b ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej powoływana, jako: "u.s.g.") oraz na podstawie uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] w sprawie wyboru przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy S..

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.s.g.: "Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia: 1) tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice; 2) nadaje gminie lub miejscowości status miasta i ustala jego granice; 3) ustala i zmienia nazwy gmin oraz siedziby ich władz." Wydanie rozporządzenia wymaga zasięgnięcia przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej opinii zainteresowanych rad gmin, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami (art. 4a ust. 1 u.s.g.).

W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano również uchwałę Nr [...] z dnia [...] września 2006 r. w sprawie trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy S. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Uchwała ta została wydana na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g.. Przepis ten określa zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Treść i zakres podmiotowy takiej uchwały przesądza jej charakter, jako aktu prawa miejscowego, zawiera bowiem normy skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec gminy oraz regulacje o charakterze normatywnym, określające podmioty uprawnione do udziału w konsultacjach. Kompetencja ujęta w art. 5a ust. 2 u.s.g. upoważnia radę gminy jedynie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji, przy czym przez zasady należy rozumieć unormowania zawierające w swej treści reguły rządzące instytucją konsultacji, ustalającą in abstracto fundamenty funkcjonowania tej instytucji w gminie, z trybem zaś wiąże się sposób postępowania konsultacyjnego, tj. procedura umożliwiająca proces konsultacji. Konsekwencją przyjęcia, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego, jest wskazanie, że podlegała ona obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1562/11, LEX nr 1101583).

Takiej mocy prawnej nie ma natomiast uchwała z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy S. o nadaniu miejscowości S. statusu miasta. Reguluje ona szczegółowo tryb i zasady przeprowadzenia konkretnych konsultacji, wskazując termin ich przeprowadzenia, zasięg terytorialny, sposób wyrażenia stanowiska w sprawie będącej przedmiotem konsultacji. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2299/11, (LEX nr 1264706), że taka uchwała szczególna nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż nie zawiera norm abstrakcyjnych tylko konkretne. Jest aktem jednorazowym podlegającym skonsumowaniu z chwilą podjęcia przez Radę Ministrów rozporządzenia w sprawie nadania gminie statusu miasta. W procedurze nadania gminie statusu miasta wydanie rozporządzenia wymaga bowiem zasięgnięcia przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej opinii rady gminy, poprzedzonej przeprowadzeniem przez radę konsultacji z mieszkańcami (art. 4a ust. 1 u.s.g.). Trzeba przy tym mieć też na względzie, że w przypadku niewyrażenia takiej opinii, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wystąpienia o opinię, wymóg zasięgnięcia opinii uznaje się za spełniony (art. 4a ust. 3 u.s.g.). To domniemanie również przemawia za uznaniem uchwały o przeprowadzeniu konsultacji w sprawie nadania gminie statusu miasta, za szczególny – jednorazowy akt stanowiący jedynie funkcjonalny element w procedurze wydania rozporządzenia. Należy zaznaczyć, że w procedurze nadania gminie statusu miasta nie mogą współistnieć dwa akty powszechnie obowiązującego prawa, czyli rozporządzenie Rady Ministrów i akt prawa miejscowego – uchwała rady o przeprowadzeniu konsultacji, albowiem oznaczałoby to, że podjęcie aktu prawa miejscowego musi poprzedzać wydanie rozporządzenia. Byłoby to nie do pogodzenia z zasadami poprawnej legislacji, albowiem wiązałoby wydanie rozporządzenia Rady Ministrów sui generis z upoważnieniem zawartym w akcie prawa miejscowego. Tymczasem zgodnie z art. 92 Konstytucji RP rozporządzenie jest wydawane wyłącznie na podstawie upoważniania udzielonego przez ustawę, jest związanie z treścią ustawy i służy jej wykonaniu. Szczególny funkcjonalny związek miedzy ustawą a aktem wykonawczym wyraża się w tym, że akty te łącznie tworzą całość zaprogramowaną przez ustawodawcę i normującą daną dziedzinę spraw. Upoważniając Radę Ministrów do wydania rozporządzenia w sprawie nadania gminie statusu miasta (art. 4a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), ustawodawca nie nakazał, aby w procedurze jego stanowienia, opinia mieszkańców wyrażona w drodze konsultacji, miała formę aktu prawa miejscowego. Przeprowadzenie konsultacji, stanowiących jedynie element opinii, nie może prawnie determinować treści rozporządzenia.

W sprawie istotne jest to, że w dniu [...] listopada 2011 r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę Nr [...], zmieniającą uchwałę w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy S.. Uchwała ta nadała nowe brzmienie § 4 wprowadzając wśród form konsultacji - kartę konsultacyjną. Postanowiła też, że: "Przeprowadzając konsultacje można stosować więcej niż jedną formę konsultacji". Zgodnie z § 3 uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym.

Skarżąca zarzuciła, że podejmując uchwałę Nr [...] Rada Gminy nie miała upoważnienia zawartego w ustawie, ani w uchwale Nr [...], do wydania aktu prawnego zawierającego sposób prowadzenia konsultacji społecznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej uchwały pod względem legalności i zasadnie uznał, że narusza ona prawo, ponieważ została podjęta w celu przeprowadzenia konsultacji społecznych z zastosowaniem trybu postępowania określonego w uchwale podjętej tego samego dnia, tj. na podstawie uchwały Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. zmieniającej uchwałę Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] września 2006 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy S.. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zbadał podstawę prawną wydania przedmiotowej uchwały. Trafnie stwierdził, że Rada Gminy S. w uchwale z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] wprowadziła tryb postępowania w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami znacznie odbiegający od trybu przedstawionego w obowiązującej uchwale Nr [...] z dnia [...] września 2006 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy S.. Na podstawie § 4 ust. 3 powyższej uchwały dla jednego zadania Rada przyjęła minimum trzy formy konsultacji, z pięciu form wymienionych w postanowieniach § 4 uchwały.

W skardze zarzucono, że uchwała Nr [...] narusza normę art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, ze względu na brak możliwości swobodnego wypowiedzenia się przez skarżącą w procedurze konsultacji. Nadto, strona podniosła, że: "w przypadku przyjętego rozwiązania odnośnie konsultacji społecznych skarżąca działała w sposób w rzeczywistości ograniczający wolność wypowiedzi. Każda jej wypowiedź mogła być bowiem oceniona przez władze lokalne, ponieważ miałyby informacje o jej przekonaniu.".

M. S. podniosła również zarzut naruszenia art. 51 ust. 2 Konstytucji RP i art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych. Argumentowała, że organy władzy publicznej nie mogą bez podstawy prawnej, wyrażonej w ustawie, gromadzić informacji, odnośnie jej stanowiska w sprawie zmiany statusu gminy. Sąd nie przeanalizował, ani treści karty konsultacyjnej, ani przedstawionych kart zbiorczych. Z materiału aktowego jednoznacznie wynika, że organ władzy publicznej, po zakończonym głosowaniu, posiadał pełne informacje:, "kto z imienia i nazwiska był za pomysłem władzy, kto był przeciw, kto odmówił brania udziału w konsultacjach.".

Naczelny Sąd Administracyjny podziela te wątpliwości skarżącej. Zwraca uwagę, że jednym z podstawowych elementów aksjologii demokratycznego państwa prawnego, jest konstytucyjna ochrona prywatności, w szczególności możność samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym podmiotom informacji dotyczących własnej osoby, a także sprawowania kontroli nad tymi informacjami, nawet jeżeli znajdują się w posiadaniu innych osób (autonomia informacyjna jednostki) oraz możność samostanowienia o swym życiu osobistym w aspekcie przedmiotowym, podmiotowym oraz czasowym (autonomia decyzyjna jednostki). Autonomia informacyjna oznacza prawo do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji dotyczących swojej osoby, a także prawo do sprawowania kontroli nad takimi informacjami, jeśli znajdują się w posiadaniu innych podmiotów (zob. wyrok TK z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3).

Norma art. 51 Konstytucji RP wyraża prawo jednostki do ochrony danych osobowych, w zakres którego wchodzi m.in. wymaganie ustawowej podstawy nałożenia obowiązku ujawnienia przez daną osobę informacji jej dotyczących (ust. 1), zakaz pozyskiwania, gromadzenia i udostępniania innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (ust. 2), prawo dostępu jednostki do dokumentów i zbiorów danych oraz żądania sprostowania bądź usunięcia danych nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą (ust. 3 i 4). Przepis art. 51 ust. 5 Konstytucji RP przewiduje natomiast, że: "Zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji określa ustawa". Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1182 - dalej jako "ustawa o ochronie danych") rozróżnia dwa rodzaje danych osobowych: dane zwykłe oraz dane wrażliwe, wymienione w art. 27 tej ustawy. Do danych wrażliwych należą także dane o poglądach politycznych. Ustawa wprowadza generalny zakaz przetwarzania wymienionych w niej danych wrażliwych, a jednocześnie ustanawia wyjątki od tego zakazu.

W sferze autonomii informacyjnej normy konstytucyjne gwarantują jednostce ochronę przed pozyskiwaniem, przetwarzaniem, przechowywaniem i ujawnieniem, w sposób naruszający reguły przydatności, niezbędności i proporcjonalności sensu stricto, m.in. informacji o poglądach politycznych. Przepis art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych zabrania przetwarzania danych pośrednio lub bezpośrednio ujawniających m.in. poglądy polityczne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia ta należy do sfery szczególnej prywatności człowieka.

Na tle powyższych rozważań należy zwrócić uwagę, że w sprawie dotyczącej oceny legalności uchwały o przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami odnoszących się do zmiany statusu gminy z wiejskiej na miejską, działania podjęte przez organy gminy na gruncie tej procedury, stanowią wyraz lokalnej polityki, albowiem są ukierunkowane także na osiągnięcie określonego celu politycznego. W konsekwencji poglądy mieszkańców w tym zakresie posiadają walor polityczny, ponieważ odzwierciedlają ich punkt widzenia, co do projektowanej zmiany statusu gminy. Istotą konsultacji jest uzyskanie obrazu poglądów mieszkańców danej wspólnoty samorządowej, a nie indywidualnych jednostek. Instytucja konsultacji jest faktem społecznym o możliwie największej doniosłości politycznej nie tylko ze względu na wymaganie reprezentatywności, lecz także ze względu na rangę i doniosłość polityczną wypowiedzi osób konsultowanych. W wyroku z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. K 30/02 (OTK ZU 2003, nr 2A, poz. 16), Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że: "Konsultacja z zainteresowaną społecznością ma być reprezentatywna w odniesieniu do kręgu zainteresowanych i w tym zakresie możliwie najbliższa referendum opiniodawczemu. Mimo podobieństw nie nabiera jednak w pełni takiej wagi politycznej jak referendum opiniodawcze, o którym m.in. mowa w art. 170 Konstytucji z punktu widzenia skutków politycznych oceny stopnia arbitralności decydowania przez uprawnione władze i organy. Nie oznacza to oczywiście zniweczenia wagi politycznej takiej obligatoryjnej, kwalifikowanej w zakresie reprezentatywności konsultacji. Jej cele w państwie demokratycznym są bardzo zbliżone, co celów referendum, o którym mowa m.in. w art. 170 Konstytucji.". W procedurze konsultacji ustawodawca wprawdzie nie nakazuje expressis verbis zachowania wymogu tajności, niemniej jednak każdy mieszkaniec gminy powinien mieć zagwarantowane, że będzie podejmował decyzję w takich warunkach technicznych i politycznych, które umożliwią mu nieskrępowane prawo do jej podjęcia, i że jego decyzja nie będzie ustalona i ujawniona. Tajność konsultacji pełni zatem istotną rolę gwarancyjną wolności wypowiedzi, a tym samym jest ściśle powiązana z zasadą swobody przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki samorządu terytorialnego.

Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej oraz argumentacją zawartą w uzasadnieniu pisma procesowego Stowarzyszenia S., że podawanie przez osoby biorące udział w konsultacjach społecznych informacji o wrażliwych danych osobowych, nie stanowi koniecznego warunku do ich skutecznego przeprowadzenia. Prawidłowe przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami, zgodnie z zasadą reprezentatywności, nie wymaga podawania danych imiennych mieszkańców danej korporacji terytorialnej. Swoboda wypowiedzi jest jedną z głównych podstaw demokratycznego społeczeństwa, warunkiem jego rozwoju i samorealizacji jednostki. Wolność wypowiedzi polega na możliwości wyrażania swoich poglądów bez ingerencji państwa, czy to polegającej na zakazie ujawniania poglądów, czy też nakazie ich ujawnienia. Przepis art. 54 ust. 1 Konstytucji RP zapewnia "każdemu" wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Biorąc to pod uwagę, należy uznać, że przyjęta przez władze gminy S., forma i sposób przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie nadania gminie statusu miasta, doprowadziły do nieuprawnionego pozyskania przez władze gminy informacji o poglądach politycznych mieszkańców biorących udział w konsultacjach, co uzasadnia też zarzut naruszenia art. 54 ust. 2 Konstytucji RP. Po zakończonym głosowaniu organ władzy publicznej posiadał bowiem informacje, kto z imienia i nazwiska był za pomysłem władz gminy, kto był przeciw, a kto w ogóle odmówił wzięcia udziału w konsultacjach. Przyjęte w uchwale rozwiązanie nie stanowiło o konsultacjach z mieszkańcami, jako formie dialogu z organami władzy publicznej, lecz de facto stanowiło plebiscyt. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko strony skarżącej, że te kwestie powinny być przedmiotem oceny i wypowiedzi Sądu pierwszej instancji. Jednak brak takiej oceny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie podważa, co do zasady prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.

W świetle poczynionych rozważań nie można zatem podzielić zarzutu kasacji naruszenia zaskarżonym wyrokiem postanowień art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Niedostosowanie się przez Sąd pierwszej instancji do wymogów ustawowych i pominięcie opisu stanu sprawy czy też zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, a także wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia uniemożliwia sprawdzenie, czy kontrola, do jakiej zobligowany jest sąd pierwszej instancji miała w rzeczywistości miejsce. Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby sąd pierwszej instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1511/08). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku opisał stan sprawy, wskazał przepisy prawa procesowego, które były zastosowane w toku postępowania administracyjnego przez organ administracji i których wykładnię uznał za istotną z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy S.. Sąd wyjaśnił podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając całokształt okoliczności sprawy i postawę strony w postępowaniu, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.