Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Gminy Stepnica z dnia 29 lipca 2011 r. nr VII/72/11 w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy Stepnica o nadaniu miejscowości Stepnica statusu miasta I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, II. zasądza od Gminy Stepnica na rzecz skarżącej M. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu [...] r. Rada Gminy działając na podstawie art. 4a ust. 1, art. 4b ust. 1 pkt 1 w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 143, poz. 159 ze zm.) oraz na podstawie uchwały Nr XXXVIII/328/06 Rady Gminy Stepnica z dnia 15 września 2006 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Stepnica (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 106, poz. 2006), podjęła uchwałę Nr VII/72/11 - w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy Stepnica.

Uchwała przewidywała przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami Gminy

w sprawie nadania miejscowości S. statusu miasta, celem wystąpienia przez Radę Gminy z wnioskiem do właściwego ministra (§ 1 ust. 1)

Rada określiła, że obszar podlegający nadaniu statusu miasta miejscowości S. obejmuje: miejscowość S. oraz miejscowość B. i C., które stanowią część miejscowości S. (§ 1 ust. 2)

Konsultacje, zgodnie z treścią uchwały, miały być przeprowadzone w terminie od [...] r., na terenie obszaru całej gminy, ale oddzielnie w każdym sołectwie, poprzez wypełnienie i podpisanie karty konsultacyjnej przez mieszkańców gminy posiadających czynne prawo wyborcze, wg wzoru karty stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały (§ 2, § 3, § 4 ust. 1).

Karty konsultacyjne miały być wydawane mieszkańcom sołectw za pośrednictwem sołtysów lub innych osób wyznaczonych przez Wójta (§ 4 ust. 2).

Wypełnione i podpisane karty konsultacyjne miały zostać złożone za pośrednictwem sołtysów komisji do spraw konsultacji (§ 4 ust. 3).

Szczegółowy sposób i tryb przeprowadzania konsultacji oraz wzór protokołu zbiorowego wniosków konsultacji i terminarz został zawarty w załączniku nr 2, 3 i 4 do uchwały (§ 5, § 6 i § 8).

Zgodnie z § 9 uchwały, protokół z wynikami konsultacji miał zostać przedstawiony przez Wójta na pierwszej Sesji Rady Gminy, przypadającej po terminie konsultacji, a następnie podany do publicznej wiadomości na stronie internetowej gminy oraz na tablicach ogłoszeń w sołectwach.

M. S. pismem z dnia [...] r. wezwała Radę Gminy S. "do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały Nr VII/ 72/11 Rady Gminy Stepnica z dnia 29 lipca 2011r., jako naruszającej uprawnienia". Wnioskodawczyni podniosła m.inn., że przedmiotowa uchwała przewidywała możliwość udziału w obowiązkowych konsultacjach wyłącznie w jeden sposób, który wymagał od osób biorących udział w konsultacjach ujawnienia swoich przekonań z podaniem imienia i nazwiska. Przedmiotowa uchwała nie dała też wnioskodawczyni możliwości zabrania głosu w konsultacjach, gdyż nie dotarły do niej karty konsultacyjne.

Rada Gminy Stepnica uchwałą NR XXI/ 243/ 2013 z dnia 23 kwietnia 2013 r., odmówiła uwzględnienia wezwania M. S. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały Nr VII/ 72/11 Rady Gminy Stepnica z dnia 29 lipca 2011 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy S.

o nadanie miejscowości S. statusu miasta.

W uzasadnieniu uchwały Rada podniosła, że przeprowadzenie konsultacji

w sposób anonimowy, odbiegałoby od zasad określonych chociażby w Ordynacji wyborczej, gdzie zasadą jest wyrażenie swojego stanowiska przez obywatela polskiego w sposób jawny. Przyjęte przez Radę rozwiązanie daje pewność, że wyniki konsultacji pozostają wiarygodne, gdyż w przypadku konsultacji anonimowych istniałaby obawa, że głos mogą oddać osoby spoza gminy lub te same osoby mogłyby głosować kilkakrotnie.

Ponadto Rada podniosła, że wnioskodawczyni nie wskazała, które przepisy prawa zostały naruszone. Rada nie dostrzegła by jakikolwiek przepis prawa materialnego został naruszony, zatem uznała, że M. S. nie ma interesu prawnego lub uprawnienia do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

W dniu [...] r. M. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , za pośrednictwem Rady Gminy S. skargę na wskazaną wyżej Uchwałę Rady Gminy Stepnica z dnia 29 lipca 2011 r., Nr VII/72/11.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 2 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie aktu prawnego, którego treść narusza podstawowe wartości demokratycznego państwa prawa;

2) art. 54 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 5a ust. 1 i 2, w związku z art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie uchwały, która wyłączyła możliwość swobodnej wypowiedzi mieszkańców w ramach prowadzonych konsultacji społecznych.

Wskazując na powyższe naruszenia prawa, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi M. S. wskazała, że w przedmiotowej uchwale przyjęto rozwiązanie, że konsultacje społeczne to możliwość wypowiedzi poprzez oddanie imiennie oznaczonej karty konsultacyjnej wraz z podpisem.

Taki sposób nie pozwala na zachowanie anonimowości, tzn. bez określenia, kto jakie zajmuje stanowisko w konsultacjach.

Wskazała, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przywołano uchwałę Rady Gminy Stepnica z dnia 15 września 2006 r. nr XXXVIII/328/06 w sprawie wyboru przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy S. Uchwała ta w § 4 przewidywała różne formy konsultacji, przy czym zgodnie z § 4 ust. 2 dla jednego zadanie istniała możliwość doboru minimum trzech form konsultacji. Tuż przed podjęciem zaskarżonej uchwały, Rada Gminy S. w dniu 29 listopada 2011 r. podjęła uchwałę nr VII/71/11, którą wprowadziła formę konsultacji poprzez kartę do głosowania, a nadto umożliwiła dobór jednej tylko formy konsultacji. Nie było więc innej formy wypowiedzi, jak tylko poprzez kartę do głosowania. Uchwała ta nie mogła stanowić podstawy do wydania zaskarżonej uchwały, w szczególności w zakresie wyboru metody konsultacji.

Skarżąca podniosła też, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 94 Konstytucji RP oraz art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy ustawy o samorządzie gminy nie przewidują możliwości uchwalenia uchwały, która byłaby podstawą do podejmowania kolejnych uchwał o konsultacjach społecznych m. in. poprzez wybór trybu ich przeprowadzenia. Kompetencji organów gminy nie można domniemywać, muszą one wynikać wprost z przepisów prawa (vide: wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 117/11).

Skarżąca wskazała, że wskazane w podstawie prawnej uchwały przepisy ustawy o samorządzie gminnym, tj. art. 4a ust. 1, art. 4b ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 i 2,

nie stanowią podstawy do podjęcia uchwały o konsultacjach. Jej zdaniem obowiązująca uchwała Nr XXXVIII/328/06 zawierała kompleksowe uregulowania odnośnie konsultacji społecznych, co wyklucza możliwość tworzenia aktów o konsultacjach do danej dziedziny (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/GL 1456/06)

Skarżąca podkreśliła, że konsultacje społeczne mają mieć wymiar nieskrępowanego dialogu pomiędzy mieszkańcami, a władzą publiczną. Tymczasem na karcie konsultacyjnej przyjętej zaskarżoną uchwałą, mieszkańcy obowiązkowo mieli wpisać imię i nazwisko oraz własnoręczny podpis. Karty były uznawane za nieważne w przypadku braku podpisu.

Rada Gminy S. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie

w przypadku nie uiszczenia przez skarżącą wpisu od skargi, a w sytuacji nieuwzględnienia powyższego wniosku - o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Rada uznała zarzuty

za bezzasadne i wskazała, że brak jest szczegółowych regulacji na poziomie przepisów ustawowych, określających treść uchwały o przeprowadzeniu konsultacji społecznych. Tym, samym konsultacje mogą mieć formę swobodnie wybraną przez gminę z zastrzeżeniem, że nie mogą przybrać formy referendum gminnego (vide wyrok NSA z dnia 20 marca 2012r., sygn. akt I OSK 2299/11). Dlatego niezasadny jest zarzut skarżącej, że konsultacje nie mogły być przeprowadzone imiennie.

Sposób przyjęcia zaskarżonej uchwały był badany zarówno przez Generalnego Inspektora Danych Osobowych (w zakresie przetwarzania danych osobowych), jak i organ nadzoru. Organy te nie stwierdziły wadliwości w treści samej uchwały. Jedyne wątpliwości dotyczyły kwestii ogłoszenia uchwały o konsultacjach, co zakończyło się wskazaniem Radzie naruszenia prawa w trybie art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Z wytyku tego jednak wynika, że z uwagi na fakt, iż związanie uchwałą Nr VII/71/11 nastąpiło już w chwili ogłoszenia wyników głosowania, Rada miała delegacją do podjęcia w dniu 29 lipca 2011 r. uchwały na Nr VII/72/11.

Rada podniosła też, że wbrew zarzutowi skarżącej, zaskarżona uchwała nie narusza zasad demokratycznego państwa prawa czy też swobody wypowiedzi osób biorących udział w konsultacjach. Udział w konsultacjach był dobrowolny. Trzeba też zrozumieć dlaczego w demokratycznym państwie prawa ktoś miałby obawiać się ujawniania swojego stanowiska w kwestii, czy S. ma posiadać status miasta. Nadto ani przed, ani po konsultacjach, nikt nie ponosił jakichkolwiek konsekwencji, niezależnie, czy brał udział w konsultacjach, czy nie. Konsultacje mają charakter opiniodawczy, ich wyniki nie wiążą organów gminy.

Ponadto Rada wskazała, że od podjęcia zaskarżonej uchwały minęły ponad dwa lata, dlatego stosownie do art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest możliwym, nawet w przypadku podzielenia argumentów skarżącej, stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.

W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę (pismo z dnia [...] r.) Rada Gminy dodatkowo wskazała, że zaskarżona uchwała była także kontrolowana przez Radę Ministrów przy podejmowaniu decyzji odnośnie wniosku Rady Gminy S. złożonego w trybie art. 4 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Ministrów rozporządzeniem z dnia 30 lipca 2013 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta (Dz. U. z 2013 r. poz. 869) w § 3 pkt 7 rozporządzenia nadała miejscowości S. status miasta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1289 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości miedzy innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., Nr 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej jako u.s.g.) jest uchwała Nr VII/72/11 Rady Gminy Stepnica z dnia 29 lipca 2011 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy S. o nadaniu miejscowości S. statusu miasta.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Termin do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. określony jest

w art. 53 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwanie o usunięcie naruszenia prawa (vide uchwała 7 Sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60).

W rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wymogi formalne skargi, gdyż skarżąca wezwała Radę Gminy S. do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego pismem z dnia 9 kwietnia 2013 r. Rada Gminy Stepnica uchwałą Nr XXI/243/2013 z dnia 23 kwietnia 2013 r. odmówiła uwzględnienia wezwania. Skarżąca otrzymała powyższą uchwałę w dniu 30 kwietnia 2013 r., a następnie w dniu 28 maja 2013 r., czyli z zachowaniem 30-dniowego terminu, wniosła skargę do Sądu.

Z przytoczonego wyżej art. 101 ust. 1 u. s. g. wynika, że osoba wnosząca skargę na podstawie tego przepisu musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualna sytuacją prawna. Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień, albo uniemożliwia ich realizację. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/2005, LEX 194894, wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r. I OSK 1761/12, LEX nr 1311573).

W ocenie Sądu, z wyjaśnień skarżącej wynika, że swój interes prawny do wniesienia skargi do Sądu wywodzi ona z treści art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy na jej terytorium mogą być przeprowadzane konsultacje z mieszkańcami gminy.

Zauważyć należy, że ustawodawca wyraźnie określił w ustawie o samorządzie gminnym przypadki, w których konsultacje społeczne mają charakter obligatoryjny. Należy do nich między innymi nadanie gminie lub miejscowości statusu miasta

i ustalenia jego granic (art. 4a ust.1 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy

o samorządzie gminnym). W treści Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, uchwalonej w dniu 15 października 1985 r. i ratyfikowanej przez Polskę w dniu

26 kwietnia 1993 r. zostały zawarte postanowienia nakładające na sygnatariuszy Karty obowiązek konsultowania ze wspólnotami lokalnymi wszelkich spraw związanych między innymi ze zmianą granic obszaru zamieszkałego przez wspólnotę (art. 5 Karty).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym gmina jest wspólnotą mieszkańców. Konsultacje społeczne w sprawie nadania gminie statusu miasta

i określenia jego granic są zatem formą, w tym przypadku obligatoryjną, realizacji dialogu społecznego w sprawach ważnych dla społeczności lokalnej. Z powyższego wynika, w ocenie Sądu, prawo pełnoletniego mieszkańca gminy do udziału w tych konsultacjach. Prawo to, przy tym aby miało charakter rzeczywisty musi byś zagwarantowane poprzez odpowiednie zasady konsultacji, trybu ich przeprowadzania, obowiązujące procedury i zakres czasowy organizacji tych konsultacji. W przeciwnym razie staje się prawem iluzorycznym i nie spełnia swego celu wynikającego pośrednio z konstytucyjnej zasady społeczeństwa obywatelskiego (art. 11, 12, 14, 16 ust. 2, 17, art. 25 ust. 2 Konstytucji RP.

Idąc tym tokiem rozumowania Sąd doszedł do wniosku, że skarżąca posiada interes prawny we wniesieniu skargi do Sądu, wynikający z art. 5a ust. 1 w związku

z art. 4a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W tej sytuacji skuteczne wniesienie skargi do Sądu wymaga wykazania, że tak rozumiany interes prawny skarżącej został naruszony przepisami zaskarżonej uchwały niezgodnymi z prawem.

W ocenie Sądu, naruszenie prawa przez zaskarżoną uchwałę polega na tym,

że uchwała ta została podjęta w celu przeprowadzenia konsultacji społecznych

z zastosowaniem trybu postępowania określonego w uchwale podjętej tego samego dnia, tj. na podstawie uchwały Nr VII/71/11 z dnia 29 lipca 2011 r. zmieniającą uchwałę Nr XXXVIII/328/06 Rady Gminy Stepnica z dnia 15 września 2006 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy S.

Uchwała w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy podejmowana na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. jest aktem prawa miejscowego. Treść i zakres podmiotowy takiej uchwały przesądza jej charakter jako aktu prawa miejscowego, zawiera bowiem normy skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec gminy, oraz regulacje o charakterze normatywnym, określające uprawionych do udziału w konsultacjach. Konsekwencją przyjęcia, że uchwała taka stanowi akt prawa miejscowego jest to, że podlega ona obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Brak natomiast publikacji takiej uchwały, w świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, oznacza, że uchwała ta nie weszła w życie (vide wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011r., II OSK 1562/11, LEX nr 1101483).

W rezultacie Rada Gminy S. w zaskarżonej uchwale wprowadziła,

w sposób sprzeczny z prawem, tryb postępowania w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami znacznie odbiegający od trybu przedstawionego

w obowiązującej de facto uchwale Nr XXXVIII/328/06 Rady Gminy Stepnica z dnia

15 września 2006 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy S. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 106, poz. 2006). Na podstawie § 4 ust. 3 powyższej uchwały dla jednego zadania Rada przyjęła minimum trzy formy konsultacji, z pięciu form wymienionych w § 4.

Tymczasem w uchwale zmieniającej tj. Nr 7/71/11 Rady Gminy Stepnica z dnia 29 lipca 2011 r., która w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie obowiązywała, zlikwidowano minimum trzy formy konsultacji społecznych dla jednego zadania, a wprowadzono możliwość tylko jednej formy konsultacji oraz wprowadzono nową formę w postaci karty konsultacyjnej. W ten sposób, zdaniem Sądu, Rada w znacznym stopniu ograniczyła prawo skarżącej do wzięcia udziału w konsultacjach społecznych, co wobec nieskutecznych prób doręczenia jej karty konsultacyjnej, w istocie rzeczy pozbawiono skarżącą możliwości wzięcia udziału w konsultacjach. W ten sposób został naruszony indywidualny i bezpośredni interes prawny skarżącej, co przemawia za uznaniem, że skarga jest zasadna.

Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, nie zawiera bowiem norm abstrakcyjnych, jest aktem jednorazowym, podlegającym skonsumowaniu z chwilą podjęcia przez Radę Ministrów rozporządzenia

w sprawie granic gminy (vide wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., I OSK 2299/11,

LEX nr 1264706), Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził że uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa.

Orzeczenie o zwrocie skarżącej kosztów postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 tej ustawy.