Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 marca 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 88/20 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Bielsko-Biała na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie statutu gminy I. uchyla zaskarżony wyrok oraz tiret piąte zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego obejmującego słowa "i § 17 ust. 1 pkt 2 załącznika Nr 1 do Statutu", II. zasądza od Gminy Miasto Bielsko-Biała na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 88/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasto Bielsko-Biała uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2019 r. nr [...], którym stwierdzono w części nieważność uchwały nr XI/217/2019 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 24 września 2019 r. w sprawie Statutu Miasta Bielska-Białej.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że pismem z dnia 28 listopada 2019 r. Gmina Miasto Bielsko-Biała wniosła skargę na wskazane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego, zaskarżając je w części, to jest w zakresie stwierdzenia nieważności § 17 ust.1 pkt 2 załącznika Nr 1 do Statutu (tiret piąte in fine). Skarżąca, zarzucając naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.) dalej w skrócie: u.s.g., w związku z art. 165 ust. 2 i art. 169 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 2 i art. 91 ust. 3 u.s.g., domagała się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego w zaskarżonej części oraz zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Uwzględniając skargę Gminy Miasto Bielsko-Biała, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Wojewoda Śląski nie wypełnił w sposób należyty obowiązków wynikających z treści art. 91 ust. 3 u.s.g., ponieważ rozstrzygnięcie nadzorcze organu nie zawiera uzasadnienia prawnego wskazującego, że zakwestionowane działanie jednostki samorządu terytorialnego narusza prawo w sposób istotny. Organ w sposób lakoniczny, niejako przy okazji uzasadnienia rozstrzygnięcia dotyczącego stwierdzenia nieważności w zakresie § 15 ust. 5 załącznika Nr 1 do Statutu omawianej uchwały, przyznającego Przewodniczącemu Rady Miejskiej prawo decydowania o uwzględnieniu poprawek i uzupełnień do protokołu z sesji wnoszonych przez radnych, odniósł się do zaskarżonego aktu, wskazując, że "w kontekście powyższych rozważań prawnych za niezgodny z prawem organ nadzoru uznał również przepis § 17 ust. 1 pkt 2 załącznika Nr 1 do Statutu, uregulowaniami którego Rada Miejska przyznała inicjatywę uchwałodawczą Przewodniczącemu Rady".

Podkreślono, że brak uzasadnienia faktycznego oraz prawnego nie pozwala na skontrolowanie w zakresie objętym skargą podjętego przez organ nadzorczy rozstrzygnięcia, a co za tym idzie uznanie, czy regulacja w przedmiocie przyznania Przewodniczącemu Rady uprawnień uchwałodawczych znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. W sytuacji, gdy Wojewoda stwierdził nieważność przepisu objętego przedmiotem zaskarżenia zarzucając w tym zakresie Radzie Miejskiej istotne naruszenie prawa, jego obowiązkiem było wyłożenie argumentów w rozstrzygnięciu nadzorczym, które legły u podstaw takiej oceny prawnej co do naruszenia prawa w zakresie przepisu § 17 ust. 1 pkt 2 załącznika Nr 1 do Statutu. Nie sposób przyjąć, że brak takiego uzasadnienia mogłaby konwalidować argumentacja zawarta przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę.

Biorąc pod uwagę, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie spełnia wymagań określonych prawem, Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej w skrócie P.p.s.a., orzekł o jego uchyleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 183 § 2 pkt 5 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. prowadzące do nieważności postępowania przez pozbawienie strony obrony swych praw poprzez wydanie wyroku uchylającego rozstrzygnięcie w całości w sytuacji, gdy przedmiotem sprawy była jedynie część rozstrzygnięcia;

2) art. 148 i art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku powodów, dla których rozstrzygnięcie nadzorcze zostało uchylone w niezaskarżonej części, co utrudnia kontrolę instancyjną;

II) naruszenie prawa materialnego:

1) art. 91 ust. 3 u.s.g., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uznaniu, że wydane rozstrzygnięcie nadzorcze nie spełnia wymagań określonych prawem i nie zawiera takiego uzasadnienia faktycznego i prawnego, które pozwoliłoby na jego skontrolowanie w zakresie objętym skargą.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasto Bielsko-Biała wniosła o jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego zaskarżonego Wojewody Śląskiego w zaskarżonej części, to jest w zakresie stwierdzenia nieważności § 17 ust.1 pkt 2 załącznika nr 1 do Statutu (tiret piąte in fine), a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., ma on bowiem podstawowe znaczenie w sprawie. Uznanie, że przepis ten został naruszony skutkowałoby nieważnością postępowania przed Sądem pierwszej instancji.

Zgodnie z jego treścią Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a nieważność ta zachodzi w przypadku, gdy strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Strona skarżąca kasacyjnie uzasadniając ten zarzut podnosi, że Sąd pierwszej instancji wydał wyrok uchylający rozstrzygnięcie w całości w sytuacji, gdy przedmiotem sprawy powinna być jedynie część rozstrzygnięcia.

Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że w orzecznictwie sądowym przyjęto, że pod pojęciem "pozbawienie strony możliwości obrony jej praw" należy rozumieć sytuację, w której z powodu naruszenia przez Sąd określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub w istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por wyrok NSA z 25 września 2019 r. sygn. akt I OSK 1332/19, opubl. w Lex nr 2725523; wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II FSK 425/18, opubl. w Lex nr 2619491; wyrok NSA z 5 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 3079/17, opubl. w Lex nr 2543564).

W tej sprawie, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, nie zachodził żaden przypadek pozbawienia Wojewody Śląskiego możności obrony praw. Strona ta była prawidłowo zawiadomiona o terminie rozprawy przed Sądem pierwszej instancji, poinformowano ją o przedmiocie sprawy i strona ta powinna mieć pełną świadomość przedmiotu jak i granic tej sprawy. Okoliczność orzekania przez Sąd pierwszej instancji w zakresie obejmującym nie tylko zarzut podniesiony w samej skardze nie stanowiło o jakimkolwiek pozbawieniu możliwości obrony praw przez stronę przeciwną do strony skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3176/17, opubl. w Lex nr 2768637). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie był związany ani zarzutami skargi, wnioskami skargi ani tym bardziej argumentacją skargi.

W związku z tym nie można stwierdzić, aby w tej sprawie zaistniała przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji.

Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 3 u.s.g., polegające na uznaniu, że wydane rozstrzygnięcie nadzorcze nie spełnia wymagań określonych prawem i nie zawiera takiego uzasadnienia faktycznego i prawnego, które pozwoliłoby na jego skontrolowanie w zakresie objętym skargą.

Zaskarżone do Sądu pierwszej instancji rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Śląskiego z [...] października 2019 r. nr [...] zawiera wyraźnie wskazanie, jaką część uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z 24 września 2019 r. Nr XI/217/2019 unieważnia organ nadzoru tym rozstrzygnięciem, jak i uzasadnienie zawierające argumentację dotyczącą unieważnionego zakresu ww. statutu. Argumentacja ta zawarta została na siedmiu stronach uzasadnienia ww. rozstrzygnięcia nadzorczego i zawiera przytoczenie podstaw prawnych mających, w ocenie organu nadzoru, uzasadniać wykazany zakres unieważnienia.

Tym samym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazujące, że skoro zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze nie zawiera ani uzasadnienia faktycznego, ani też uzasadnienia prawnego w zakresie objętym skargą, to nie było możliwości skontrolowania legalności jego podjęcia, nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, a w szczególności w treści ww. rozstrzygnięcia nadzorczego.

Tym samym należy stwierdzić, że skoro rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Śląskiego z [...] października 2019 r. nr [...] zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne jak i uzasadnienie prawne, to zarzut naruszenia art. 91 ust. 3 u.s.g. przez Sąd pierwszej instancji jest zasadny.

Zasadnym jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 148 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku argumentacji, w oparciu o którą rozstrzygnięcie nadzorcze zostało uchylone także w niezaskarżonej części.

Jak bowiem wynika z akt sprawy, Rada Miejska w Bielsku-Białej zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Śląskiego z [...] października 2019 r. nr [...] tylko w części obejmującej stwierdzenie nieważności § 17 ust. 1 pkt 2 załącznika Nr 1 do Statutu. Także Sąd pierwszej instancji analizował zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jedynie w zakresie § 17 ust. 1 pkt 2 załącznika Nr 1 do Statutu i tym samym trafnie zarzuca się w skardze kasacyjnej, że Sąd ten bez przeprowadzania jakiejkolwiek oceny legalności w niezaskarżonym zakresie rozstrzygnięcia nadzorczego uchylił to rozstrzygniecie w całości. Art. 148 P.p.s.a. wprawdzie umożliwia sądowi uchylenie aktu nadzoru, ale przepis ten nie ogranicza możliwości także uchylenia aktu nadzoru w części. Taka dopuszczalność wynika z wnioskowania a maiori ad minus (tak NSA w wyroku z dnia 14 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 929/08, opubl. w LEX nr 599069). Tym, samym skoro dopuszczalne jest uchylenie całego aktu nadzoru, to tym bardziej części rozstrzygnięcia, o ile sam akt nadzoru pozwala na jego częściowe uchylenie. W tej zaś sprawie zaskarżone do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie nadzorcze obejmuje siedem odrębnych jednostek redakcyjnych (tiret).

Zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku.

Zaskarżony skargą kasacyjną wyrok nie zawiera podstawy prawnej stanowiska Sądu pierwszej instancji oraz jego wyjaśnienia co do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie wykraczającym poza zakres żądania zawartego w skardze. Skutkuje to brakiem spójności pomiędzy rozstrzygnięciem zaskarżonego wyroku a jego uzasadnieniem.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tej sprawie istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a tym samym uzasadnionym jest jej rozpoznanie.

Istota sporu sprowadza się do oceny, czy zgodnym z prawem było objęciem w statucie Gminy Miasto Bielsko-Biała kompetencją przewodniczącego rady miejskiej prawa do wnoszenia projektów uchwał.

Wbrew stanowisku Wojewody Śląskiego, art. 19 ust. 2 u.s.g. nie zawiera wyczerpujących kompetencji przewodniczącego rady gminy. Sama ustawa o samorządzie gminnym chociażby w art. 21a, art. 24 ust. 6, art. 24h ust. 3 pkt 1, art. 24h ust. 5a i ust. 6, art. 24h ust. 9 i ust. 12, art. 28g ust. 5a i ust. 7 u.s.g. przyznaje dodatkowe kompetencje przewodniczącemu rady gminy. Tym samym art. 19 ust. 2 u.s.g. należy interpretować w ten sposób, że w zakresie organizacji pracy rady oraz prowadzenia jej obrad wyłączne kompetencje posiada przewodniczący rady gminy, ale nie są to jego jedyne kompetencje.

Niewątpliwie statut gminy jest szczególnym aktem prawa miejscowego. Podstawę do jego wydania zawiera art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym w ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Tym samym statut obejmuje regulację wewnętrzną danej jednostki samorządu w takim zakresie, w jakim dostosowuje ją do lokalnych warunków i potrzeb, aż do granic wyraźnie odmiennej regulacji ustawowej. Innymi słowy tylko tam, gdzie ustawodawca w sposób wiążący określił regulację ustroju jednostki samorządu nie pozostawiając możliwości uzupełnienia tej regulacji w drodze statutu, tam nie ma możliwości odmiennej regulacji materii statutowej.

W doktrynie oraz w orzecznictwie zaprezentowano pogląd, zgodnie z którym gminie przysługuje tzw. samodzielność statutowa polegająca na samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów. Brak ustawowego uregulowania określonych kwestii ustrojowych w ustawie nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na ten temat w statucie (por. W. Kisiel, Organizacja jednostki samorządu terytorialnego przedmiotem statutu, [w:] Statuty jednostek samorządu terytorialnego. Regulacje europejskie i amerykańskie, pod red. W. Kisiela, Kraków 2005, s. 75; A. Wierzbica, [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod. red. B. Dolnickiego, Warszawa 2016, s. 87-91 oraz orzecznictwo sądowe: wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 56/95, opubl. w OSNAPiUS 1996, Nr 18, poz. 257; wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 625/07).

To oznacza, że musiałby istnieć konkretny przepis rangi ustawowej, który ograniczałby lub też pozbawiałby możliwości przyznania przewodniczącemu rady gminy uprawnienia do wnoszenia projektów uchwał (prawa inicjatywny uchwałodawczej). Skoro żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym ani innej ustawy nie wprowadza takiej regulacji zakazującej przyznawanie przewodniczącemu organu stanowiącego takiej kompetencji, to nie stanowiło naruszenia prawa wyposażenie na podstawie § 17 ust. 1 pkt 2 załącznika Nr 1 do Statutu Przewodniczącego Rady Miejskie w Bielsku –Białej w prawo do wnoszenia projektów uchwał.

Pogląd dopuszczający przyznanie przewodniczącemu rady gminy prawa inicjatywy uchwałodawczej został również wyrażony w orzecznictwie sądowym. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 329/12, opubl. w Lex nr 1246038 wprost stwierdził, że inicjatywa uchwałodawcza może być powierzana także przewodniczącemu rady gminy i takie umocowanie w statucie przewodniczącego rady gminy nie narusza przepisów ustawowych dotyczących jego kompetencji, w tym art. 19 ust. 2 u.s.g. Pogląd ten zaaprobował NSA w wyroku z 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 2071/12, opubl. w Lex nr 1251905, oddalając skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 maja 2012 r.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 148 w związku z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 2 u.s.g. uchylił zaskarżony wyrok oraz uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie tiret piąte tego rozstrzygnięcia obejmującego słowa "i § 17 ust. 1 pkt 2 załącznika Nr 1 do Statutu".

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę i uchylono zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze, na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. należało od Gminy Miasto Bielsko-Biała zasądzić na rzecz Wojewody Śląskiego zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 360 złotych. Koszty te obliczono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).