Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Marta Zawadzka-Zasuwik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1511/15 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 10 maja 2016 r. o sygn. akt III SA/Kr 1511/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] maja 2015 r. Starosta P. cofnął A. P. imienne uprawnienia diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów, wydane 1 grudnia 2004 r. Organ wyjaśnił, iż w trakcie kontroli [...] stwierdzono, że diagnosta A. P. wykonał okresowe badanie techniczne naczepy marki [...] o nr rej. [...], bez protokołu i decyzji wydanej przez TDT dla zbiornika ciśnieniowego (cementonaczepy). W kserokopii protokołu na zbiornik z dnia 28 lutego 2013 r. widnieją terminy następnych badań, tj. rewizji zewnętrznej w roku 03.2014 r. oraz próba szczelności 03.2014 r. W związku z tym, iż badanie techniczne naczepy zostało wykonane w dniu 22 kwietnia 2014 r., a protokół stracił ważność 31 marca 2014 r., organ I instancji uznał, że diagnosta przeprowadził badanie techniczne naczepy ciężarowej - cysterny do przewozu materiałów sypkich bez ważnego protokołu i decyzji dopuszczającej do eksploatacji urządzenie techniczne podlegające dozorowi technicznemu. Naruszył tym samym art. 81 ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 128 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.r.d.).

Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 81 ust. 12 oraz art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję I instancji. SKO stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiły obie przesłanki z art. 84 ust. 3 p.r.d. - a zatem zarówno przeprowadzenie przez diagnostę badania technicznego niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania oraz wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Kolegium wskazało, że z wydruku zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu dotyczącym naczepy z dnia 22 kwietnia 2014r., wykonanym przez A. P. wynika, iż naczepa "spełnia wymagania techniczne art. 66 ustawy" oraz "pojazd odpowiada dodatkowym warunkom technicznym przewidzianym dla:". W zaświadczeniu brak jest wskazania protokołu i decyzji dopuszczającej urządzenia do eksploatacji, wydanej przez właściwy organ dozoru technicznego. Kolegium podkreśliło że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 776 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 26 czerwca 2012 r.), podmiot uprawniony do przeprowadzania badań technicznych prowadzi rejestr tych badań. Rejestr może być prowadzony z wykorzystaniem systemu informatycznego. Ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii protokołu z badania cysterny-naczepy z dnia 28 lutego 2013 r., przeprowadzonego przez inspektora Transportowego Dozoru Technicznego, termin następnego badania rewizji zewnętrznej i próby ciśnieniowej wyznaczony został na marzec 2014 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego, zgodnie z opisanym wyżej protokołem, zezwolił na eksploatację urządzenia do marca 2014 r. i wskazał, iż decyzja jest ważna do 31 marca 2014 r. Kolegium uznało zatem, że w zaświadczeniu z dnia 22 kwietnia 2014 r. brak jest wskazania protokołu badania z dnia 28 lutego 2013 r. oraz decyzji z tej daty, jak również, iż w dniu 22 kwietnia 2014 r. upłynął już termin ważności badań rewizji wewnętrznej i próby ciśnieniowej. Na to uchybienie dotyczące braku wskazania protokołu i decyzji w zaświadczeniu o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu zwracano uwagę w wystąpieniu pokontrolnym Starostwa Powiatowego w P. z dnia 12 marca 2015 r.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących tego, że protokół wydany przez TDT ważny do dnia 31 marca 2014 r. zawierał m.in. datę badań ciśnieniowych z ważnością do 2015 r. "i tą właśnie datą zasugerował się diagnosta", Kolegium wskazało, iż rzeczywiście protokół ten zawiera taką datę badań ciśnieniowych, lecz nie te badania są istotne w sprawie, a podmiot prowadzący profesjonalnie stację kontroli pojazdów powinien zachowywać najwyższą możliwą staranność i nie może się tłumaczyć błędnym zasugerowaniem. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego wydania późniejszej decyzji dotyczącej zezwolenia na eksploatację naczepy i w związku z tym braku wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego wydania zaświadczenia z dnia 22 kwietnia 2015 r. Kolegium zwróciło uwagę, że art. 84 ust. 3 ustawy nie przewiduje przesłanki bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz że wprawdzie u podstaw regulacji dotyczącej cofnięcia diagnoście uprawnień do dokonywania badań technicznych leży niewątpliwie bezpieczeństwo ruchu drogowego, jednak nie jest to bezpośrednia przesłanka orzekania. SKO wskazało także, że nie jest uprawnione do badania zgodności ustaw z Konstytucją.

Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję SKO.

Wyrokiem z dnia 10 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd I instancji przytoczył treść art. 84 ust. 3 p.r.d. i stwierdził, że zawarte w tym przepisie sformułowanie, iż uprawniony organ "cofa" diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych w razie stwierdzenia okoliczności określonych w art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. jednoznacznie wskazuje, że żadne inne okoliczności nie mogą być brane pod uwagę. W razie ustalenia, że okoliczności te zaistniały, organ nie ma swobody w podjęciu decyzji, lecz jest zobligowany do cofnięcia uprawnień. Przepis ten nie daje również organowi prawa do miarkowania konsekwencji, co oznacza, że uchybienia o dużym ciężarze gatunkowym są traktowane na równi z uchybieniami o mniejszych skutkach. Wykonanie badań technicznych pojazdów sprzecznie z wymogami prawa i stanem faktycznym zawsze będzie rodziło po stronie organu obowiązek cofnięcia uprawnień. Ponadto WSA wskazał, że na odpowiedzialność wynikającą z art. 84 ust. 3 p.r.d. nie mają także wpływu intencje, jakimi kierował się diagnosta poświadczając nieprawdę oraz jego wina.

WSA podniósł, że z art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. wynika, że stwierdzenie nieprawidłowego działania diagnosty powinno wynikać z przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83 ust. 6 tej ustawy. Co prawda art. 83 ust. 6 p.r.d. został uchylony z dniem 21 sierpnia 2004 r., ale nie został przez ustawodawcę usunięty z treści art. 84 ust. 3 p.r.d., co budziło wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie. Rozstrzygnęła je uchwała NSA z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt II GSP 2/11, w której wskazano, że sformułowanie "w wyniku przeprowadzonej kontroli" należy rozumieć jako wystąpienie podstaw faktycznych do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień. NSA wyjaśnił, że wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia diagnoście uprawnień może nastąpić zarówno wówczas, gdy wynik kontroli przeprowadzonej u prowadzącego stację kontroli wykaże niezgodne z prawem działanie diagnosty, jak i wówczas, gdy informacje o takim działaniu organ poweźmie z innych źródeł np. podczas analizy akt innej sprawy lub uzyska je od innych organów. Chodzi bowiem o to, aby od czynności diagnostycznych odsunięci zostali diagności nierzetelni, których działanie może mieć bezpośredni (negatywny) wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Sąd wskazał, że z wydruku zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu dotyczącym naczepy marki [...] z dnia 22 kwietnia 2014 r. wykonanym przez skarżącego wynika, że naczepa "spełnia wymagania techniczne art. 66 ustawy" oraz "pojazd – odpowiada dodatkowym warunkom technicznym przewidzianym dla:". W zaświadczeniu brak jest jednak wskazania protokołu i decyzji dopuszczającej urządzenia do eksploatacji wydanej przez właściwy organ dozoru technicznego. Zgodnie bowiem z art. 81 ust. 12 p.r.d., badanie techniczne pojazdu z zamontowanym urządzeniem technicznym podlegającym dozorowi technicznemu może być przeprowadzone po przedstawieniu dokumentu wydanego przez właściwy organ dozoru technicznego, stwierdzającego sprawność urządzenia technicznego.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2012 r. podmiot uprawniony do przeprowadzania badań technicznych prowadzi rejestr tych badań. Rejestr może być prowadzony z wykorzystaniem systemu informatycznego. Ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii protokołu z badania cysterny-naczepy z dnia 28 lutego 2013 r., przeprowadzonego przez inspektora Transportowego Dozoru Technicznego, wynika, że termin następnego badania rewizji zewnętrznej i próby ciśnieniowej wyznaczony został na marzec 2014 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego, zgodnie z opisanym wyżej protokołem, zezwolił na eksploatację opisanego wyżej urządzenia do marca 2014 r. i wskazał, iż decyzja jest ważna do 31 marca 2014 r. Natomiast w zaświadczeniu z dnia 22 kwietnia 2014 r. brak jest wskazania protokołu badania z dnia 28 lutego 2013 r. oraz decyzji z tej daty. Poza tym w dniu 22 kwietnia 2014 r. upłynął już termin ważności badań rewizji wewnętrznej i próby ciśnieniowej. WSA podkreślił, że skarżący jako profesjonalny diagnosta powinien zachowywać najwyższą możliwą staranność. Nie może odnieść zamierzonego przez niego skutku zasłanianie się pomyłką wynikającą z zasugerowania się datą ważności całego protokołu i decyzji. Protokół ten faktycznie zawiera taką datę badań ciśnieniowych, lecz nie te badania były w sprawie istotne, o czym profesjonalny diagnosta winien był wiedzieć. Przepis stanowiący podstawę cofnięcia diagnoście uprawnień ma charakter bezwzględnie obowiązujący, stwierdzenie zatem uchybień określonych w tym przepisie skutkowało zastosowaniem przez organ przewidzianej w nim sankcji, bez możliwości jej miarkowania.

Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu dotyczącego niezgodności art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. WSA stwierdził, że kwestia zgodności z Konstytucją tego przepisu była wielokrotnie przedmiotem analizy w orzecznictwie sądowym, w którym podkreśla się, że przepis ten nie narusza konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Cel regulacji prawnej zawartej w art. 84 ust. 3 pkt 2 uzasadnia wprowadzenie środka w postaci cofnięcia uprawnień, odpowiadając konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności. Na gruncie ustalonego stanu faktycznego, niepodważonego w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania, o co skarżący wnosił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA złożył A. P., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności z Konstytucją art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. w zakresie, w jakim przewiduje ona obligatoryjne orzeczenie sankcji o charakterze środka karnego, niezależnie od przyczyn dopuszczenia się naruszenia wskazanych przepisów, ich wagi, oraz wpływu na zagrożenie dla chronionego przez nie dobra prawnego oraz nieprzewidująca żadnych wyjątków, w których organ mógłby odstąpić od orzeczenia zakazu wykonywania zawodu bądź miarkowania wysokości, na jaką środek ten jest orzeczony oraz zgodności z konstytucją wprowadzenia wskazanego obowiązku aktem rangi podustawowej (rozporządzeniem), którego niewykonanie prowadzi do zastosowania sankcji o charakterze środka karnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

a) art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. w zw. z § 6 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach (Dz. U. z 2012 r., poz. 996) w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) poprzez oparcie rozstrzygnięcia na przepisie niezgodnym z Konstytucją, który to narusza art. 31 ust. 3, bowiem przepis ten stanowi obligatoryjne orzeczenie sankcji o charakterze środka karnego bez względu na przyczyny zawinienia, jego wagę oraz możliwość naruszenie dobra prawnego chronionego stosownym przepisem prawa, bez możliwości miarkowania wysokości danego środka, co powoduje naruszenie zasady proporcjonalności poprzez stosowanie ograniczenia prawa naruszającego jego istotę oraz wymóg niezbędności jego zastosowania oraz proporcjonalności sensu stricto, prowadzące do sytuacji, w której ochrona interesu publicznego powoduje nadmierny uszczerbek dla interesu prywatnego, a także faktu, iż obowiązek, którego niewykonanie prowadzi do zastosowania sankcji o charakterze środka karnego, został wprowadzony aktem rangi podustawowej, tj. rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

2. prawa procesowego, tj. naruszenie:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie wyroku, uniemożliwiające kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, poprzez brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności zaś przejawiające się w lakonicznym stwierdzeniu braku podstaw do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu stosownego pytania prawnego, o które wnosił skarżący, a także nieodniesienie się do wszelkich zarzutów dot. braku konstytucyjności zaskarżonego przepisu przejawiającego się w naruszeniu zasady proporcjonalności, a także zastosowania sankcji o charakterze środka karnego, wprowadzonego aktem rangi podustawowej, a także braku wyjaśnienia podstaw, z powodu których nie uwzględniono zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego;

b) art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez brak uchylenia skarżonej decyzji w sytuacji, kiedy istniały ku temu podstawy, tj. skarżący wykazał szereg naruszeń nie tylko prawa procesowego, ale i prawa materialnego, a które to naruszenia nie były przedmiotem badania przez Sąd I instancji.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można zatem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

Odnosząc się zatem do zarzutów procesowych skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności podkreślić, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. Sformułowana podstawa kasacyjna sugeruje, że skarżący wadliwości zaskarżonego wyroku upatrywał w przeoczeniu przez WSA naruszenia prawa materialnego i procesowego, którego dopuścić się miał organ administracji. Skarżący uznał, że nieuchylenie w tej sytuacji zaskarżonej decyzji naruszało art. 145 § 1 p.p.s.a.

Wobec takiej konstrukcji rozpoznawanej skargi kasacyjnej należy wskazać, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna.

Skarżący, twierdząc że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł naruszenia prawa materialnego, winien był wskazać który był to przepis i sformułować zarzut naruszenia prawa materialnego w jednej z dwóch postaci o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przepis wskazany jako podstawa kasacyjna - art. 145 § 1 p.p.s.a. jest jednak przepisem postępowania, a nie przepisem prawa materialnego.

Natomiast w zakresie naruszenia przepisów postępowania należy pamiętać, iż nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego wpływu skarżący kasacyjnie nie wskazał.

Autor skargi kasacyjnej nie wskazał także jednostki redakcyjnej art. 145 § 1 p.p.s.a., który to przepis zawiera trzy punkty (a punkt 1 dodatkowo trzy podpunkty: a, b, c), co dodatkowo powoduje, że nie został spełniony wymóg prawidłowego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutu ponieważ z racji związania granicami skargi kasacyjnej, nie jest rolą ani wręcz prawem Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie wnoszącego skargę kasacyjną w poszukiwaniu naruszeń prawa czy też konkretyzowanie blankietowo sformułowanego zarzutu. Wskazanie sposobu naruszenia prawa oraz kwalifikacja zastrzeżeń formułowanych wobec wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowi powinność autora skargi kasacyjnej - profesjonalnego pełnomocnika. Należy bowiem podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki (art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymogi dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej.

Obowiązkiem strony składającej skargę kasacyjną jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych.

Zarzut art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. mógłby być samodzielną podstawą kasacyjną jeżeli np. sąd pierwszej instancji nie zastosuje tego przepisu pomimo stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź też zastosuje ten przepis w sytuacji gdy stwierdzone naruszenie prawa materialnego nie miało wpływu na wynik sprawy, lecz ze sformułowanego w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutu ani z zawartego w niej uzasadnienia tego rodzaju zastrzeżenia nie wynikają.

Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 p.p.s.a., wyrażające się nieuchyleniem zaskarżonej decyzji w sytuacji naruszenia tym rozstrzygnięciem przepisów prawa materialnego i procesowego, czyli stawia zarzut, o którym mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., dotknięty jednak - jak wskazano wcześniej - zasadniczymi wadami konstrukcyjnymi. Z powyższych przyczyn, w ocenie składu orzekającego, zarzut ten nie poddaje się merytorycznej kontroli sądu kasacyjnego.

W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. Odniesiono się też w wystarczający sposób do kwestii potrzeby wystąpienia w niniejszej sprawie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy dodatkowo podkreślić, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego są również całkowicie bezzasadne. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP sąd administracyjny może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Wynika z tego, że kwestię wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym pozostawiono uznaniu sądu administracyjnego. Nie jest on również w tej kwestii związany żądaniem stron postępowania (por. wyr. NSA z 29 lipca 2004 r., OSK 533/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 11), a zatem nie musi kierować takiego pytania do Trybunału, jeżeli jest przekonany, że mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisy są zgodne z Konstytucją. W takiej sytuacji wystarczy, że sąd da wyraz swemu przekonaniu w uzasadnieniu orzeczenia (co też uczynił w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji) i wcale nie musi w tej kwestii polemizować ze stanowiskiem strony, ani też wyjaśniać jej, że jej pogląd o niezgodności zastosowanych przepisów z Konstytucją jest błędny, ponieważ badanie zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Natomiast w wykonywaniu sądowej kontroli administracji sędziowie sądów administracyjnych są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 4 ustawy z 25 lipca 2002 r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych), a więc dokonują jej wedle przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu.

W nawiązaniu do powyższych rozważań należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny także nie widzi potrzeby wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskowanym przez skarżącego pytaniem prawnym, gdyż nie wyłoniły się w niej kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnosząc się natomiast do zarzutów prawa materialnego należy zauważyć, iż w rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej z tego zakresu sprowadzają się do niewłaściwego – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zastosowania w sprawie art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. w związku z § 6 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 czerwca 2012 r. w zw. z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na niezgodność tej regulacji z wyrażoną we wskazanych przepisach Konstytucji RP zasadą proporcjonalności, gdyż przepis ten stanowi obligatoryjne orzeczenie sankcji o charakterze środka karnego bez względu na przyczyny zawinienia, jego wagę oraz możliwość naruszenie dobra prawnego chronionego stosownym przepisem prawa, bez możliwości miarkowania wysokości danego środka, co powoduje naruszenie zasady proporcjonalności poprzez stosowanie ograniczenia prawa naruszającego jego istotę oraz wymóg niezbędności jego zastosowania oraz proporcjonalności sensu stricto, prowadzące do sytuacji, w której ochrona interesu publicznego powoduje nadmierny uszczerbek dla interesu prywatnego, a także faktu, iż obowiązek, którego niewykonanie prowadzi do zastosowania sankcji o charakterze środka karnego, został wprowadzony aktem rangi podustawowej, tj. rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, że co do zgodności z Konstytucją przepisu art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. wielokrotnie wypowiadano się w orzecznictwie sądowym, w którym podkreśla się, że przepis ten nie narusza ani konstytucyjnej zasady proporcjonalności ani zasady państwa prawnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 1213/14; wyrok NSA z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1231/14; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 928/13; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., II GSK 1460/12, wyrok z 16.03.2018r. sygn. akt II GSK 1664/16). W odniesieniu do powyższego należy podkreślić, że przepis art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d., stanowiący podstawę cofnięcia skarżącemu uprawnień diagnosty, ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że stwierdzenie uchybienia polegającego na wydaniu przez diagnostę zaświadczenia lub dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami skutkuje zastosowaniem przewidzianej w nim sankcji.

Nie może przy tym budzić wątpliwości, że celem tego przepisu jest odsunięcie od czynności diagnostycznych nierzetelnych diagnostów, którzy swoim postępowaniem zagrażają bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Nie sposób zatem uznać, aby w tej sytuacji przepis art. 84 ust. 3 p.r.d. pozostawał w sprzeczności z art. 2 Konstytucji RP. Należy również zwrócić uwagę na fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zadał pytanie prawne do TK postanowieniem z dnia 19 maja 2016 r. – sygn. III SA/Po 1167/15 - dotyczące oceny konstytucyjności art. 84 ust. 3 pkt. 1 i 2 p.r.d., a Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. P 16/16, umorzył postępowanie w tej sprawie. Jak wynika z uzasadnienia wskazanego rozstrzygnięcia, Trybunał wskazał m. in. na jednolite orzecznictwo w tym zakresie, a także, że art. 84 ust. 3 p.r.d. musi być stosowany w sposób ścisły, po wnikliwym zbadaniu stanu faktycznego konkretnej sprawy (por. także wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1830/16).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również przyjęty pogląd, że odpowiedzialność diagnosty za stwierdzone naruszenia ma charakter zobiektywizowany, co oznacza, że poniesienie przez niego odpowiedzialności oparte jest tylko i wyłącznie na przypisaniu sprawcy naruszenia przepisów prawa administracyjnego. Natomiast strona podmiotowa czynu, czyli stopień zawinienia sprawcy, czy jego motywacje, pozostają bez znaczenia, gdyż żaden przepis p.r.d. - przy określeniu konsekwencji tego naruszenia - nie uwzględnia okoliczności leżących po stronie sprawcy naruszenia. Ponadto, diagnosta pełni funkcję publiczną, w związku z czym wymagana jest od niego szczególna staranność w wykonywaniu swoich czynności oraz przestrzeganie obowiązujących w tym zakresie przepisów. Skoro diagnosta uzyskał uprawnienia, to znaczy, że posiada odpowiednie wykształcenie i praktykę, można zatem od niego wymagać znajomości urządzeń, zasad podlegania tych urządzeń pod dozór techniczny, jak i umiejętności sprawdzenia niezbędnych danych urządzeń - w razie zaistnienia ewentualnych wątpliwości. Diagnosta winien dochować szczególnej staranności. Celem regulacji prawnej ustanowionej na gruncie art. 84 ust. 3 p.r.d. jest odsunięcie od czynności diagnostycznych nierzetelnych diagnostów dokonujących wpisów do dowodów rejestracyjnych lub wystawiających zaświadczenia skutkujących dopuszczeniem do ruchu pojazdów niesprawnych bądź w istocie niesprawdzonych pod względem technicznym, co naraża na niebezpieczeństwo uszkodzenia ciała lub utraty życia osoby korzystające ze zgłoszonych do badań pojazdów, jak i innych użytkowników drogi, nie mówiąc już o szkodach w mieniu (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 333/07; wyrok NSA dnia 1 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1450/07; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1251/12).

W rozpoznawanej sprawie ustalenia faktyczne są niesporne i niepodważone przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z wydruku zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu dotyczącym naczepy marki [...] z dnia 22 kwietnia 2014 r. wykonanym przez skarżącego wynika, że naczepa "spełnia wymagania techniczne art. 66 ustawy" oraz "pojazd odpowiada dodatkowym warunkom technicznym przewidzianym dla:". W zaświadczeniu brak jest wskazania protokołu i decyzji dopuszczającej urządzenia do eksploatacji, wydanej przez właściwy organ dozoru technicznego. Natomiast zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2012 r. podmiot uprawniony do przeprowadzania badań technicznych prowadzi rejestr tych badań. Rejestr może być prowadzony z wykorzystaniem systemu informatycznego. Ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii protokołu z badania cysterny-naczepy z dnia 28 lutego 2013r., przeprowadzonego przez inspektora Transportowego Dozoru Technicznego, termin następnego badania rewizji zewnętrznej i próby ciśnieniowej wyznaczony został na marzec 2014 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego, zgodnie z opisanym wyżej protokołem, zezwolił na eksploatację opisanego wyżej urządzenia do marca 2014 r. i wskazał, iż decyzja jest ważna do 31 marca 2014 r. Kolegium uznało zatem, że w zaświadczeniu z dnia 22 kwietnia 2014 r. brak jest wskazania protokołu badania z dnia 28 lutego 2013 r. oraz decyzji z tej daty, jak również, iż w dniu 22 kwietnia 2014 r. upłynął już termin ważności badań rewizji wewnętrznej i próby ciśnieniowej.

Podkreślić należy, że z treści art. 84 p.r.d. wynika jednoznacznie, iż ustawodawca przywiązuje duże znaczenie do kwalifikacji i profesjonalizmu diagnosty uznając, iż w dużej mierze to od jego umiejętności i rzetelności zależy stan techniczny pojazdów znajdujących się w ruchu drogowym, a tym samym również i istotny aspekt bezpieczeństwa ruchu drogowego odnoszony do stanu technicznego dopuszczonych do ruchu i uczestniczących w nim pojazdów. Dlatego też diagności są podmiotami wyłącznie upoważnionymi do wykonywania badań technicznych pojazdów, z czym wiąże się wynikający z przepisów p.r.d. wymóg posiadania wykształcenia technicznego i praktyki oraz odbycia szkolenia zakończonego egzaminem z wynikiem pozytywnym. Dodać należy, że regulacjom normującym zdobywanie uprawnień diagnosty towarzyszą zawarte w art. 84 ust. 3 p.r.d. restrykcyjne zasady odpowiedzialności tej grupy zawodowej. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1664/16). Przepis ten, w przypadkach w nim przewidzianych, nakazuje staroście cofnięcie diagnoście uprawnień do wykonywania badań technicznych. Zgodnie z tymi regulacjami, już samo wystawienie zaświadczenia dającego podstawę do dopuszczenia do ruchu pojazdów niespełniających wymogi techniczne uzasadnia zastosowanie sankcji wobec diagnosty, który taki dokument wydał, gdyż naraża w ten sposób na niebezpieczeństwo pozostałych użytkowników ruchu drogowego. W tej sytuacji bez znaczenia dla oceny dokonanego przez diagnostę naruszenia prawa jest fakt, że kontrolowany pojazd ostatecznie nie został dopuszczony do ruchu, gdyż zadziałały inne mechanizmy uzasadniające niedopuszczenie pojazdu do ruchu. Diagnosta uchybił powierzonym mu obowiązkom, ważkim z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Uwzględniając powyższe argumenty należało uznać za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, który przyjął, że wykonanie badań technicznych pojazdów sprzeczne z wymogami prawa i stanem faktycznym zawsze będzie rodzić po stronie organu obowiązek cofnięcia uprawnień, a w rozpoznawanej sprawie skarżący za naruszenie przepisów p.r.d. ponosi odpowiedzialność administracyjnoprawną w postaci cofnięcia uprawnień diagnosty.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.