Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Poseniak po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółka Akcyjna z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 maja 2025 r. sygn. akt II SAB/Łd 46/25 w sprawie ze skargi P.B. na bezczynność P. Spółka Akcyjna z siedzibą w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P.B. na rzecz P. Spółka Akcyjna z siedzibą w B. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z 15 maja 2025 r. sygn. akt II SAB/Łd 46/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi P.B. (dalej także: wnioskodawca, skarżący, strona skarżąca) na bezczynność P. Spółka Akcyjna z siedzibą w B. (dalej także spółka, organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w pkt 1 zobowiązał P. Spółka Akcyjna z siedzibą w B. do załatwienia wniosku P.B. z 27 sierpnia 2024 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2 stwierdził, że P. Spółka Akcyjna z siedzibą w B. dopuściła się bezczynności, która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; w pkt 3 zasądził od P. Spółka Akcyjna z siedzibą w B. na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy.

Pismem z dnia 7 sierpnia 2024 r. skarżący wystąpił do spółki o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie informacji czy [...] zweryfikował (zbadał) zgodność rur ciśnieniowych i tulei dostarczonych w ramach umowy zawartej w wyniku przeprowadzenia przetargu nieograniczonego na realizację zamówienia pod nazwą "Zakup rur ciśnieniowych i tulei do systemów [...] na bloki 8, 10, 11, 12 dla [...]" (dalej także zamówienie) o numerze POST/GEK/CSS/IZEELB/07845/2022 ze specyfikacją warunków zamówienia. W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej skarżący wniósł o przesłanie kopii (skanu) wyników wszelkich przeprowadzonych badań, testów lub pomiarów rur ciśnieniowych i tulei dostarczonych w ramach tego postępowania.

Wnioskodawca wskazał, że informację publiczną należy udostępnić na podany adres poczty elektronicznej.

Pismem z dnia 22 sierpnia 2024 r. skarżący otrzymał od spółki pismo z odpowiedzią na wniosek. Organ wskazał, że postępowanie zakupowe zamówienia przeprowadzone zostało w oparciu o Procedurę Zakupową obowiązującą w [...] z pominięciem przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2023r., poz. 1605 tj.). Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią udostępnionej publicznie Specyfikacji Warunków Zamówienia, której integralną część stanowił projekt umowy wraz z Opisem Przedmiotu Zamówienia, wykonawca wraz z dostawą zobowiązany został do dostarczenia zamawiającemu określonej dokumentacji jakościowej na potwierdzenie spełnienia stawianych wymagań. Dokumentacja jakościowa obejmowała:

1. Certyfikat wykonania 3.1,

2. Certyfikat zgodności (karta produktu) na materiał PFA,

3. Dokumentację jakościową z procesu produkcji:

a) Pomiar geometrii produkowanej rurki (ISO 3126) w sposób ciągły za pomocą czujników ultradźwiękowych z zapisem na nośniku. Tolerancja średnicy rurki max + 0,5 mm, tolerancja grubości ścianki + 0,1 mm. Badania wytrzymałościowe (ISO 527-1, -2) z częstotliwością min. 1x8 h. Badania będą prowadzone na kształtkach typu 5A z prędkością rozciągania 50mm/min, w temperaturze 22+2OC. W każdym badaniu (1x8h) próbie poddanych będzie 5 kształtek. Minimalne naprężenie na granicy plastyczności - 15 MPa. Minimalne naprężenie przy zerwaniu - 16-18 MPa. Minimalne wydłużenie względne przy zerwaniu - 250%.

b) Badanie wytrzymałości na działanie ciśnienia wewnętrznego (ISO 1167-1 i -2) z częstotliwością min 1 x 24 h. Badania każdorazowo na 3 próbkach o długości 1 m każda, przez 48h, w temperaturze 160°C, przy ciśnieniu 0,3 MPa. Zakończenie badania próbą na rozerwanie próbki (ciśnienie niszczące) dla stwierdzenia braku uszkodzeń o charakterze kruchym i propagacji pęknięcia.

c) Sprawdzenie gęstości materiału (ISO 1183-1) wykonywane jednorazowo na daną partię surowca (granulatu) na 5 próbkach rurki. Minimalna gęstość 2,1 g/cm3.

d) Wyznaczenie masowego wskaźnika szybkości płynięcia MFR materiału rurki i granulatu (ISO 1133) w temperaturze 372°C, obciążeniem 5 kg. Maksymalne MFRze dla granulatu 2,5g/10 min. Maksymalne MFRze dla rurki 2,8 g/10 min;

4. Normy dotyczące wykonania i kontroli;

5. Certyfikat akredytowanej jednostki badawczej potwierdzający spełnienie dyrektywy 2014/68/UE PED.

Ponadto organ wskazał, że zamawiający dokonał weryfikacji zgodności dostarczonych produktów ze specyfikacją warunków zamówienia w oparciu o treść przedłożonej przez wykonawcę dokumentacji (nie zachodziła uzasadniona potrzeba przeprowadzenia dodatkowych badań/testów/pomiarów).

Do pisma nie dołączono żadnych dokumentów.

Następnie pismem z 27 sierpnia 2024 r. skarżący złożył do organu kolejny, nawiązujący do udzielonej wcześniej informacji wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kopii (skanu) dokumentacji jakościowej dostarczonej przez wykonawcę na podstawie umowy z P. S.A. na Zamówienie, zawartej w wyniku przeprowadzenia Procedury Zakupowej nr PROC 10032/G, w postaci wymaganych zgodnie ze Specyfikacją Warunków Zamówienia:

1. Certyfikatu wykonania 3.1,

2. Certyfikatu zgodności (karta produktu) na materiał PFA,

3. Dokumentacji jakościowej z procesu produkcji uwzględniającej:

a) Pomiar geometrii produkowanej rurki (ISO 3126) w sposób ciągły za pomocą czujników ultradźwiękowych z zapisem na nośniku; Badania wytrzymałościowe (ISO 527-1, -2) z częstotliwością min. 1x8 h (prowadzone na kształtkach typu 5A z prędkością rozciągania 50mm/min, w temperaturze 22+20C);

b) Badanie wytrzymałości na działanie ciśnienia wewnętrznego (ISO 1167-1 i -2) z częstotliwością min 1 x 24 h, zakończone próbą na rozerwanie próbki (ciśnienie niszczące) dla stwierdzenia braku uszkodzeń o charakterze kruchym i propagacji pęknięcia;

c) Sprawdzenie gęstości materiału (ISO 1183-1) wykonywane jednorazowo na daną partię surowca (granulatu) na 5 próbkach rurki;

d) Wyznaczenie masowego wskaźnika szybkości płynięcia MFR materiału rurki i granulatu (ISO 1133) w temperaturze 372°C;

4. Norm dotyczących wykonania i kontroli,

5. Certyfikatu akredytowanej jednostki badawczej potwierdzającego spełnienie dyrektywy 2014/68/UE PED.

Skarżący wskazał, że informację publiczną należy udostępnić na podany adres poczty elektronicznej, bądź listownie na podany przez wnioskodawcę adres - gdyby przesłanie dokumentów elektronicznie było niemożliwe, z uwagi na ich rozmiar.

W odpowiedzi pismem z dnia 12 września 2024 r. poinformowano skarżącego, że żądane przez niego dokumenty (dokumentacja jakościowa dostarczona przez wykonawcę na podstawie umowy z organem na zamówienie) będące dokumentami prywatnymi, pochodzącymi od wykonawcy biorącego udział w wymienionym postępowaniu, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902) (dalej: u.d.i.p.). i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p.

Organ argumentował, że udostępnieniu z dokumentu prywatnego może podlegać informacja, którą dysponuje organ, mająca cechy informacji publicznej, ale nie sam dokument prywatny będący nośnikiem tej informacji. Organ wskazał, że w odpowiedzi na wcześniejszy wniosek z dnia 8 sierpnia 2024 r. wnioskodawca otrzymał informację, iż wykonawca w dostarczonej w postępowaniu przetargowym dokumentacji wskazanej przez zamawiającego potwierdził spełnienie stawianych w specyfikacji warunków zamówienia wymagań jakościowych odnośnie do dostarczonego przedmiotu zamówienia. Zamawiający dokonał weryfikacji zgodności dostarczonych produktów ze specyfikacją warunków zamówienia w oparciu o treść przedłożonej przez wykonawcę dokumentacji i nie zachodziła uzasadniona potrzeba przeprowadzenia dodatkowych badań, testów czy pomiarów. W przekonaniu organu wnioskodawca otrzymał więc żądaną informację. Wskazana we wniosku dokumentacja zawierająca wyniki badań produktów dostarczonych przez wykonawcę nie pochodzi od spółki. W ocenie organu dokumenty te należy zaliczyć do ekspertyz zewnętrznych obejmujących swym zakresem analizy, poglądy czy wnioski ich twórców, stanowiące pewien proces/etap przydatny do przyjęcia przez organ stanowiska w sprawie i nie stanowią one informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto wskazano, że organ udostępnił żądane we wniosku informacje, w odpowiedzi na wcześniejszy wniosek z dnia 8 sierpnia 2024 r. na zasadzie dobrej woli - nie będąc jednak do tego zobowiązany przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie organu okoliczności sprawy jak m.in. to, że wnioskodawca jest pełnomocnikiem wykonawcy – W., biorącego udział w postępowaniu przetargowym organizowanym przez spółkę na zamówienie oraz zakres i szczegółowość żądanych informacji ściśle powiązanych z interesem wskazanego wykonawcy uzasadniają twierdzenie, że wnioskodawca nie występuje o udostępnienie informacji w interesie publicznym dla dobra ogółu społeczeństwa czy szerszej grupy obywateli, a w interesie prywatnym wskazanego wykonawcy.

Skarżący pismem z dnia 26 września 2024 r. wystąpił do spółki z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i udzielenie informacji objętych wnioskiem z 27 sierpnia 2024 r.

Pismem z dnia 11 października 2024 r. spółka podtrzymała w całości stanowisko zawarte w piśmie z dnia 12 września 2024 r., iż żądane dokumenty stanowią dokumenty prywatne pochodzące od wykonawcy biorącego udział w postępowaniu dotyczącym zamówienia, które jako niestanowiące informacji publicznej nie podlegają udostępnieniu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący pismem z dnia 27 lutego 2025 r. wniósł skargę na bezczynność organu w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 7 sierpnia 2024 r. oraz z dnia 27 sierpnia 2024 r.

W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał spółkę do załatwienia wniosku skarżącego z 27 sierpnia 2024 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji podniósł, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w trybie u.d.i.p. Informacją powszechnie znaną jest, że jedynym akcjonariuszem [...] jest spółka, w której Skarb Państwa jest głównym akcjonariuszem. Natomiast jak sam organ wskazuje, podmiot realizuje zadania publiczne związane z wytwarzaniem energii elektrycznej. Spółka jest zatem podmiotem, który realizuje zadania publiczne, a zatem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 4 kwietnia 2014 r., II SAB/Wa 760/13, NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2013 r., I OSK 1939/13, CBOSA).

W ocenie sądu pierwszej instancji z treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 27 sierpnia 2024 r. wyraźnie wynika, że w istocie odnosi się on do realizacji zamówienia, a konkretnie do oceny przez organ (zamawiający) spełnienia przez materiały dostarczone przez wykonawcę wymagań określonych w specyfikacji warunków zamówienia sporządzonej w ramach przetargu nieograniczonego.

W realizację zamówienia zaangażowane zostały środki publiczne. Nie budzi zatem wątpliwości, że informacje o gospodarowaniu środkami publicznymi stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. dostępną w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Żądane przez stronę skarżącą informacje dotyczą gospodarowania mieniem publicznym oraz stanowią informację o działalności podmiotu realizującego zadania publiczne oraz dotyczą sfery faktów. W sytuacji, gdy dane dotyczą wydatkowania środków publicznych to w zasadzie w każdym przypadku i tylko już z tego względu podpadają pod pojęcie informacji publicznej. Skoro żądane w sprawie informacje dotyczą realizacji zamówienia finansowanego ze środków publicznych to można postawić tezę, że wszystkie informacje z zamówieniem związane i do niego się odnoszące stanowią informację publiczną, nie tylko sama umowa i ewentualne aneksy, ale również wszelka dokumentacja mająca związek z jej wykonaniem bez względu na to, że pochodzi od podmiotów prywatnych lub jest do nich skierowana. Przedmiotem informacji publicznej w wielu przypadkach jest właśnie kontrola przepływu środków publicznych do podmiotów prywatnych oparta na różnego rodzaju umowach (por. wyrok NSA z 13 marca 2024 r., III OSK 475/23, CBOSA). Z powyższych względów wnioskowanej informacji nie sposób, wbrew argumentacji organu, zakwalifikować jako "prywatnej".

Nadto trudno też w ocenie WSA zgodzić się z twierdzeniem organu zawartym w odpowiedzi na wniosek zawartej w piśmie z 12 września 2024 r., iż wnioskowana informacja nie może być udostępniona, gdyż skarżący jest "pełnomocnikiem Wykonawcy – W. biorącego udział w postępowaniu przetargowym organizowanym przez [...] na: "Zakup rur ciśnieniowych i tulei do systemów [...] na bloki 8,10,11,12 dla [...]" oraz zakres i szczegółowość żądanych informacji, ściśle powiązanych z interesem wskazanego Wykonawcy, uzasadniają twierdzenie, że nie występuje Pan o udostępnienie informacji w interesie publicznym dla dobra ogółu społeczeństwa czy szerszej grupy obywateli, a w interesie prywatnym Wykonawcy.". Po pierwsze podnieść należy, że strona skarżąca formułując wniosek nie podała przyczyny, dla której wystąpiła z żądaniem udostępnienia informacji publicznej, do czego nie jest zresztą zobowiązana na kanwie u.d.i.p. A po wtóre podkreślić należy, że dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, ani cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania jej udostępnienia. Jeżeli konkretna informacja ma charakter informacji publicznej to nie może być tej cechy pozbawiona wówczas, gdy jej udostępnienie, zdaniem podmiotu zobowiązanego, mogłoby służyć celowi prywatnemu (por. wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., III OSK 2702/23, CBOSA). Jedynie udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2025 r., III OSK 325/24, CBOSA). Tym samym nie sposób przyjąć, że "cel prywatny" stanowi przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej, a tym bardziej, że powoduje utratę jej publicznego charakteru. Nie wynika to w szczególności ani z treści art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p określających zakres przedmiotowy pojęcia informacja publiczna, ani tym bardziej z treści art. 2 u.d.i.p. definiującego podmiot uprawniony do otrzymania informacji publicznej. Odmowa zastosowania wymienionych przepisów wyłącznie w oparciu o ustalenie, że zamiarem wnioskodawcy jest ich wykorzystanie w celu prywatnym, byłaby odmową ich stosowania w oparciu o nieznane kryterium ustawowe.

Z tych wszystkich powodów, w ocenie sądu pierwszej instancji, wystosowanie przez organ do strony skarżącej w istocie odmownego pisma informującego z dnia 12 września 2024 r. – w okolicznościach kontrolowanej sprawy – nie może zostać uznane za prawidłową formę załatwienia wniosku skarżącego z 27 sierpnia 2024 r. w trybie u.d.i.p. Organ, zważywszy na uregulowania u.d.i.p., powinien bowiem (w terminie 14 dni od otrzymania wniosku) albo w formie czynności materialno – technicznej udostępnić wnioskowaną informację publiczną, albo w formie decyzji (art. 16 u.d.i.p.) odmówić jej udostępnienia. Dlatego też Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 27 sierpnia 2024 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt 1 sentencji wyroku).

W związku z powyższym Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności, ale bezczynność ta miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (punkt 2 sentencji wyroku). W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, gdyż nierozpoznanie wniosku przez organ w prawidłowej formie wynikającej z u.d.i.p. nie nastąpiło z powodu złej woli tego podmiotu, lecz z błędnej interpretacji przepisów ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając go w całości i wnosząc o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości (art. 176 §1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.);

2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych (art. 203 pkt 1 p.p.s.a.),

3. rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie (art. 176 §2 p.p.s.a.).

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na tym, że Sąd błędnie uznał, iż informacja, której żąda strona postępowania jest informacją publiczną oraz że wniosek strony dotyczy sprawy publicznej, podczas gdy dokumentacja jakościowa wykonawcy nie jest informacją publiczną;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię "sprawy publicznej" podczas gdy faktyczną wolą strony przeciwnej było wykorzystanie jej w sprawie indywidualnej.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono:

1. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 149 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 769 ze zm., dalej "k.p.a.") poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego skutkujące uznaniem, iż dokumentacja jakościowa, o którą wnioskowała strona przeciwna jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., co doprowadziło w konsekwencji do uwzględnienia skargi na bezczynność oraz powstania zobowiązania skarżącego do załatwienia wniosku strony przeciwnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych uregulowanych w art. 174 p.p.s.a. Ich istota sprowadza się do zarzucenia błędnej wykładni prawa materialnego określającego pojęcie informacji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych przez przyjęcie, że wniosek z 27 sierpnia 2024 r., w którym skarżący zażądał kopii dokumentacji jakościowej dostarczonej przez wykonawcę na podstawie umowy zawartej z P. S.A. dotyczy informacji publicznej.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej wymaga odniesienia się na wstępie do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska sądu pierwszej instancji co do zaklasyfikowania wnioskowanej informacji jako publicznej. Zarzuty te nie są jednorodne. Pierwszy z nich kwestionuje pogląd sądu pierwszej instancji w zakresie tego czy wniosek dotyczy informacji publicznej. Z kolei zdaniem autora skargi kasacyjnej w przypadku drugiego zarzutu materialnoprawnego działanie skarżącej wynikało wyłącznie z subiektywnego interesu i służyło uzyskaniu informacji celem realizacji interesu prywatnego, subiektywnego, a w konsekwencji przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej zostały nadużyte i wykorzystane w czysto prywatnych sprawach.

Art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP gwarantuje każdemu dostęp do informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z kolei z ustępu 2 wynika, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu.

Konstytucja bardzo ogólnie zakreśliła zakres przedmiotowy prawa do informacji publicznej przez wskazanie, iż chodzi o informacje o działalności organów władzy publicznej. Zakres podmiotowy prawa do informacji publicznej oznaczony został przez wskazanie, iż dotyczy ona organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Konstytucja na plan pierwszy wysuwa kryterium przedmiotowe, uznając że istota informacji publicznej skoncentrowana jest w działalności organów i innych podmiotów. Wolą ustrojodawcy jest, by za informację publiczną była uznawana informacja o całej działalności wszystkich organów czy podmiotów władzy publicznej. Wypływa z tego wniosek, że pod pojęciem działalności rozumieć należy działalność wykonywaną we wszystkich formach prawnych, we wszystkich sferach aktywności związanych z wykonywaniem kompetencji poszczególnych władz.

Można więc przyjąć, że Konstytucja wprowadzając prawo obywatelskie do dostępu do informacji publicznej wyznaczyła jej zakres przedmiotowo-podmiotowy bardzo szeroko, jednak w taki sposób, iż istota informacji publicznej nie została zdefiniowana. Zdefiniowanie powinno więc nastąpić w ustawie zwykłej. W świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udostępniania informacji publicznych co do zasady miały określać ustawy. Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej dookreśliła pojęcie informacji publicznej w aspekcie przedmiotowym oraz wskazała na zakres podmiotów zobowiązanych o jej udostępnienia, co ma istotne znaczenia w tej sprawie, gdyż obowiązek udzielenia jej przez zobowiązaną spółkę w tej sprawie wynika z ustawy, a nie z Konstytucji. Zagadnienie to na etapie skargi kasacyjnej nie jest jednakże kwestionowane. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniem tego przepisu jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Jest on bez wątpienia pomocny w ustaleniu zakresu przedmiotowego pojęcia informacji publicznej, lecz tylko w zakresie regulacji pozytywnej zawartej w jego treści. Użycie zwrotu "w szczególności" oznacza jednak, iż wyliczenie to ma charakter przykładowy, co oznacza, iż są jeszcze inne kategoria informacji, poza wymienionymi w art. 6 ust. 1, którą mają przymiot informacji publicznej. W praktyce właśnie te pozostałe typy informacji stanowią przedmiot wątpliwości i sporów.

Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone, jeśli znajduje się w posiadania lub na przechowaniu władz publicznych (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności, tj. tego, że dotyczą realizacji zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Kluczem do definiowania informacji publicznej jest odnalezienie znaczenia pojęcia "sprawy publicznej". W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "publiczności" służące m.in. tak podstawowym celom jako definiowanie administracji publicznej, czy kategorii interesu publicznego, jest wiązane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (zob. J. Boć, Pojęcie administracji, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 16; J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej – "państwowe", "powszechnie pojemne i ponadczasowe" oraz "pozapaństwowe" w: J. Korczak (red.): Układ administracji publicznej, Warszawa 2020, s. 114). Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną - określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi. Powszechnie przyjmuje się, że sprawą publiczną jest gospodarowanie majątkiem publicznym, co zresztą wynika wyraźnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, wniosek nie dotyczył sprawy publicznej, bowiem wnioskodawca nie jest zainteresowany uzyskaniem informacji o wydatkowaniu środków publicznych (pkt 2 wniosku). Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że wniosek jest nakierowany na kontrolę społeczną procesów gospodarowania majątkiem publicznym, a w szczególności wydatkowaniem tych środków na realizację zamówienia. Analiza treści pisma wnioskodawcy z 7 sierpnia 2024 r., odpowiedzi udzielonej przez organ w piśmie z 22 sierpnia 2024 r. a następnie wniosku dostępowego z 27 sierpnia 2024 r. prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż dla wnioskodawcy istotne jest ustalenie, czy rury ciśnieniowe i tuleje dostarczone w ramach zawartej umowy odpowiadają warunkom określonym w specyfikacji warunków zamówienia. W celu weryfikacji tego zagadnienia spółka zamówiła specjalistyczne badania, testy i pomiary rur i tulei, o czym poinformowała wnioskodawcę w swojej odpowiedzi zawartej w piśmie z 22 sierpnia 2024 r. Wskazują one, że zamówienie zostało zrealizowane prawidłowo, tj. że dostarczone rury i tuleje spełniają parametry techniczne wskazane w specyfikacji technicznej zamówienia. Jednocześnie organ wymienił dokumenty jakościowe, które prowadzą do tej konkluzji. Na tej kanwie został zredagowany wniosek dostępowy z 27 sierpnia 2024 r., w którym wnioskodawca zażądał kopii (skanów) całej dokumentacji jakościowej, szczegółowo wymieniając poszczególne dokumenty.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że wniosek dotyczy wydatkowania środków publicznych. Nie ulega wątpliwościom, iż w przeprowadzenie badań jakościowych rur i tulei zamówionych przez organ zostały zaangażowane środki publiczne. Prawidłowa ocena treści wskazanej wyżej korespondencji między wnioskodawcą a spółką prowadzi jednak do wniosku, że wnoszący nie był zainteresowany ustaleniem wysokości środków publicznych poniesionych na ten cel. Zastosowanie narzędzi językowych interpretacji, w tym dyrektyw znaczeniowych języka potocznego tych pism prowadzi do jednoznacznego rezultatu wykładni, zgodnie z którym wnioskodawca był zainteresowany wyłącznie poznaniem treści dokumentacji jakościowej. Zdaniem Sądu drugiej instancji sam fakt zamówienia tego rodzaju badań jest informacją o sprawach publicznych, gdyż wskazuje na sposób prowadzenia spraw publicznych i dbałość o interes publiczny i wydatkowanie środków publicznych. W tym zakresie organ udzielił jednak wnioskodawcy informacji wskazując na sposób prowadzenia tej sprawy publicznej. Informacje publiczne tego rodzaju znalazły się w odpowiedzi na pierwszy wniosek dostępowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się natomiast ze stanowiskiem organu, iż dokumentacja jakościowa sporządzona przez podmiot prywatny na zlecenie podmiotu publicznego jest dokumentem prywatnym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. interpretowanym a contrario. Sprawą publiczną jest również konkluzja wynikająca z treści tej dokumentacji w postaci tego, czy zamówione rury i tuleje odpowiadają specyfikacji zamówienia publicznego. W tym zakresie organ również udzielił informacji publicznej, gdyż poinformował wnioskodawcę, że zamówienie zostało zrealizowane zgodnie z treścią warunków technicznych. Nie jest natomiast sprawą publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. postać rzeczonej dokumentacji jakościowej. W tym zakresie konieczne jest odwołanie się do treści art. 6 ust. 1 pkt 4a i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przepisy te zawierają kluczowe na gruncie u.d.i.p. rozróżnienie treści informacji publicznej oraz postaci informacji publicznej. To rozróżnienie zostało wprowadzone w art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p., w którym mowa jest o "treści i postaci dokumentów urzędowych". Ustawodawca w ramach pojęcia informacji odróżnia jej treść od jej nośnika (czy też źródła). Samo pojęcie informacji oznacza bowiem w języku polskim "powiadomienie o czymś, zakomunikowanie czegoś, pouczenie". Źródło informacji zaś to "miejsce jej pochodzenia, punkt wyjścia, czyli np. dokument pisany, w którym jest ona zawarta, człowiek dysponujący pewną wiedzą, która nie znalazła odzwierciedlenia w materiale pisanym, dyskietka komputerowa" (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Dom Organizatora, Toruń 2002, str. 25). W wyroku z 31 maja 2004 r. o sygn. akt OSK 205/04 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "ratio legis regulacji zawartej w art. 61 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), a także w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wynika z zasady udziału obywateli w życiu publicznym i sprawowania społecznej kontroli. W celu zaś realizacji tej zasady obywatel ma prawo uzyskania wiedzy o sprawach publicznych. Prawo do uzyskania takiej wiedzy w postaci prawa dostępu do informacji nie obejmuje nośników tej informacji, tj. form, w jakich ta informacja występuje". Podobny pogląd prawny wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lutego 2019 r., sygn. I OSK 852/17 (CBOSA). Z art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. wynika, że prawo dostępu do treści i postaci informacji publicznej ograniczone zostało wyłącznie do dokumentów urzędowych, których definicja legalna zawarta została w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Treść przepisu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. nie pozwala przyjąć, aby dokumentacja jakościowa sporządzona przez podmiot prywatny była dokumentem urzędowym, do którego dostęp na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. byłyby zagwarantowany, tak w zakresie treści jak i postaci prywatnych ekspertyz. W konsekwencji powyższych uwag nie ma podstaw do zaakceptowania stanowiska sądu pierwszej instancji. Wobec jasno sprecyzowanego wniosku skarżącego, który domagał się udostępnienia pełnej dokumentacji jakościowej w postaci jej kopii (skanów), sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że organ pozostaje w bezczynności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ poinformował wnioskodawcę o treści dokumentacji jakościowej wskazując, że wynika z niej, iż zamówione rury i tuleje odpowiadają specyfikacji zamówienia publicznego. Była to pełna treść informacji o sprawie publicznej, którą było zapytanie, czy zamówiony towar odpowiadał wymaganiom technicznym wskazanym w zamówieniu publicznym. Sama zaś dokumentacja jakościowa jako niebędąca dokumentem urzędowym nie podlega udostępnieniu, gdyż co do treści i postaci podlegają zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. udostępnieniu wyłącznie dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Czyni to podniesione zarzuty w zakresie omówionym wyżej uzasadnione. Należy zastrzec, iż interpretacja została dokonana również w oparciu o treść uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutów w kwestii "sprawy indywidualnej" wskazuje, iż w tym zakresie nie podziela stanowiska organu i zgadza się ze stanowiskiem i oceną prawną przyjętą przez sąd pierwszej instancji. Organ nie rozpoznał wniosku w tej części prawidłowo uznając, że dotyczy on sprawy indywidualnej. Stanowisko tego rodzaju wiąże się ze stwierdzeniem, że skarżący nadużywa instytucji prawa do informacji publicznej do załatwienia swoich prywatnych sprawy, w tym przypadku interesów prywatnych klienta, którego obsługuje.

W związku z postawieniem tego rodzaju zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa. Posługiwanie się kryteriami oceny czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego w wykładni ustawowych określeń składających się na przedmiot tego prawa, tj. pojęcia informacji publicznej, nie znajduje jakichkolwiek uzasadnionych podstaw. W takiej sytuacji skuteczne może być podniesienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania prawa". W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna daleka jest od doskonałości, gdyż jej autor posługuje się pojęciami nieprawnymi dla określenia sposobu naruszenia prawa. Całość skargi kasacyjnej pozwala jednak na przyjęcie, że chodzić może mu o niewłaściwe zastosowanie prawa, co nakazuje jej merytoryczne rozpoznanie.

Stąd też wskazać należy, że w polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych. W jednym ze swoich orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok z dnia 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).

Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Dokonanie tego rodzaju ustaleń może okazać się niemożliwe ze względu na "wewnętrzną" specyfikę motywów i celów działania wnioskodawcy. Ustalenia takie można opierać na ocenie okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Nie jest natomiast możliwe prowadzenie w tym kierunku postępowania dowodowego, jeśli treść wniosku dostępowego nie uprawnia do powzięcia wątpliwości co do sfery motywacyjnej wnioskodawcy i celów, które zamierza on w ten sposób osiągnąć. Jeśli zatem sam wnioskodawca nie zwerbalizuje swojej sfery wolitywno-motywacyjnej to nie jest prawnie dopuszczalne prowadzenie w tym kierunku postępowania dowodowego, gdyż w ten sposób mogłoby dojść do podważenia konstytucyjnego prawa podmiotowego jednostki. W rozpoznawanej sprawie wywiedzenie stanowiska, iż skarżący skierował wniosek dostępowy kierując się potrzebą załatwienia sprawy prywatnej jest nieuprawnione. Żadna część wniosku nie prowadzi do takiej tezy. Zastosowanie dyrektyw językowych do wykładni wniosku dostępowego nie mogło prowadzić do wniosku, do jakiego doszedł organ. Stanowisko organu w tym zakresie zostało zbudowane wyłącznie na jego domysłach. Na tej podstawie nie jest zaś możliwe logiczne ustalanie stanu intencjonalno-wolitywnego wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje ponadto, że autor skargi kasacyjnej w tym zakresie nie kwestionuje ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania. Sąd pierwszej instancji przyjął w swoich ustaleniach, iż motywy i cele, którymi kierowała się skarżąca nie zostały w sprawie ujawnione, ani nie było możliwe ich ustalenie na podstawie treści wniosku. Twierdzenia sądu w tym zakresie są elementem przyjętego stanu faktycznego.

Kwestionowanie ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy jest możliwe w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania w powiązaniu z zarzutami niewłaściwego zastosowania przepisów, w których znajduje normatywną podstawę to prawo, czyli art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, art., 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz przepisów określających sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z uwzględnieniem ogólnej konstytucyjnej normy wyrażonej w art. 82 Konstytucji RP, zgodnie z którym obowiązkiem obywatela polskiego jest m.in. troska o dobro wspólne. Prowadzić to musi do konkluzji, iż nieskuteczne jest kwestionowanie nadużycia prawa do informacji publicznej wyłącznie przez zarzut oparty na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przypadek taki zachodzi w rozpoznawanej sprawie, co czyni zarzut 2 nieskuteczny. Pozostaje to jednak bez wpływu na zasadność pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do następujących konkluzji. Po pierwsze, sąd pierwszej instancji dokonał błędnego ustalenie stanu faktycznego przyjmując, że wnoszący był zainteresowany ustaleniem wysokości środków publicznych poniesionych na sprawdzenie jakości zamówionych rur i tulei oraz ich zgodności ze specyfikacją zmówienia publicznego. Po drugie, sąd pierwszej instancji błędnie nie przyjął, że wnioskodawca był zainteresowany wyłącznie poznaniem treści dokumentacji jakościowej. Po trzecie, należało przyjąć, iż samo zlecenie badań jakościowych zamówienia publicznego i ich wynik jest informacją o sprawach publicznych, gdyż wskazuje na sposób prowadzenia spraw publicznych i w tym zakresie organ udzielił wnioskodawcy informacji wskazując na sposób prowadzenia tej sprawy publicznej. Po czwarte, organ poinformował wnioskodawcę o treści dokumentacji jakościowej wskazując, że wynika z niej, iż zamówione rury i tuleje odpowiadają specyfikacji zamówienia publicznego. Po piąte, sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego przyjmując, że kopia (skany) dokumentacji jakościowej jest informacją publiczną. Przyjąć zaś należało, że postać dokumentacji jakościowej jako nie będąca dokumentem urzędowym nie podlega udostępnieniu, gdyż co do treści i postaci podlegają zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. udostępnieniu wyłącznie dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

Oceniając skargę kasacyjną w jej granicach, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie informacji publicznej, znajdują odpowiednie zastosowanie jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej). Tym samym należy przyjąć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, odsyłając do przepisów tego Kodeksu jedynie w tym zakresie, wyłącza jego stosowanie do faz poprzedzających wydanie decyzji. W konsekwencji, w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego nie może nawiązywać do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu dowodowym. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej prowadzi czynności procesowe stanowiące postępowanie wyjaśniające, ustalając, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Czynności te nie są jednak oparte o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące postępowanie dowodowe (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2958/19). Niemniej jednak zwrócić należy również uwagę, że skarżący kasacyjnie, jak się wydaje, kwestionując stan faktyczny sprawy, w istocie kwestionuje kwalifikację prawną dokumentacji jakościowej jako nie odpowiadającej cechom informacji publicznej z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie jest to jednak element stanu faktycznego sprawy, ale merytoryczna ocena o charakterze materialnoprawnym wniosku dostępowego, w konsekwencji której Sąd pierwszej instancji uznał, że żądana w sprawie przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej. Ocena ta była błędna, lecz w tym zakresie skutecznie został podniesiony zarzut oparty o podstawę określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zatem bezzasadność zarzutu procesowego pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

W konsekwencji tego Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił na podstawie art. 188 p.p.s.a. skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznano, iż możliwe jest merytoryczne rozpoznanie wniesionej skargi, która ze wskazanych wyżej przyczyn uznana została jako niezasadna i na podstawie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.