Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Kamil Grabiński po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 czerwca 2025 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 44/25 w sprawie ze skargi K. F. na bezczynność Zarządu Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek K. F. o zasądzenie od Zarządu Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 czerwca 2025 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 44/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. F. na bezczynność Zarządu Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej jako "Spółka") w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a, art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako "p.p.s.a.") zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku skarżącej z 21 marca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku (pkt 1), stwierdził, że Spółka dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku skarżącej, która to bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził od Spółki na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 27 marca 2025 r. skarżąca w związku z wypowiedzią pracownika Spółki dla portalu [...] na temat lokalizacji nowego składowiska odpadów, zwróciła się do Spółki o udostępnienie informacji publicznej następującej treści:

1. Ile innych lokalizacji składowiska rozważano i gdzie? Proszę o potwierdzenie, że obecna lokalizacja została wybrana spośród innych, ponieważ jako jedyna spełniła wymogi.

2. Proszę o przedstawienie wyników badań hydrologicznych dla alternatywnych lokalizacji, które potwierdzają, że nie spełniły one ustawowych wymogów.

3. Proszę o wskazanie, w którym roku i przez jaką instytucję wykonane były badania hydrologiczne i geologiczne dla lokalizacji wysypiska przy ulicy [...]/[...] oraz dokumentu, który ukazuje wyniki tych badań.

W odpowiedzi na wniosek Spółka stwierdziła, że komentowanie wypowiedzi pracownika Spółki, jak również jej precyzowanie, nie stanowi informacji publicznej. W ocenie Spółki okoliczności związane z tą wypowiedzią nie mogły być objęte wnioskiem o udostępnianie informacji publicznej. Spółka wskazała również, że wypowiedź pracownika nie była oświadczeniem wiedzy organu ani stanowiskiem Spółki, lecz odnosiła się do wypowiedzi udzielonej dla lokalnego portalu internetowego.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji przypomniał, że ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako "u.d.i.p.") znajduje zastosowanie do informacji dotyczących spraw publicznych, w tym informacji odnoszących się do wykonywania zadać publicznych, gospodarowania mieniem komunalnym lub środkami publicznymi, a także działalności podmiotów wykonujących zadania publiczne albo dysponujących majątkiem publicznym. Odwołując się do art. 6 ust. 1 pkt 3 i 5 u.d.i.p. w ocenie Sądu żądane przez skarżącą informacje odnosiły się do działalności Spółki w zakresie zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie nowego składowiska odpadów komunalnych w R.. Informacje te dotyczyły w szczególności procedowania lokalizacji inwestycji, podstaw wyboru konkretnego terenu oraz dokumentów i badań mających znaczenie dla oceny spełnienia ustawowych wymogów przez poszczególne lokalizacje.

Zdaniem WSA w Warszawie, Spółka pozostawała w bezczynności, ponieważ nie rozpoznała wniosku skarżącej w sposób przewidziany przepisami u.d.i.p. W ocenie Sądu nieprawidłowe było ograniczenie się do stwierdzenia, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wskazał, że w sprawie nie zachodził przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącej, długotrwałego braku jakiejkolwiek reakcji ze strony spółki ani celowego działania zmierzającego do uporczywego uchylania się od rozpoznania wniosku. Spółka udzieliła bowiem odpowiedzi, choć odpowiedź ta została oceniona przez Sąd jako nieprawidłowa w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z tych względów Sąd I instancji zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, stwierdził bezczynność bez rażącego naruszenia prawa oraz orzekł o kosztach postępowania.

Skargę kasacyjną wniosła Spółka, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego (pkt 1), tj.:

a) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że wypowiedź medialna pracownika Spółki, ogólna, stanowiąca część wypowiedzi udzielonej dla portalu internetowego, jest informacją publiczną,

b) art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. przez uznanie, iż Spółka mieści się w kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, w zakresie wniosku skierowanego w przedmiotowej sprawie,.

Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2), tj.:

a) art. 149 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi na bezczynność, choć w sprawie nie występują okoliczności objęte normą prawną wynikającą z art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ww. ustawy ponieważ nie mamy do czynienia z informacją publiczną, a w konsekwencji powyższego nieoddalenie skargi jako bezzasadnej,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia do zaskarżonego wyroku, które pomimo uwzględnienia skargi nie zawiera wyjaśnienia nieuwzględnienia przez Sąd orzekający stanowiska spółki (organu) zawartego w odpowiedzi na skargę, a przede wszystkim przyczyn uznania, iż w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną, gdyż stwierdzenie, że skoro organ to spółka komunalna, to wszystkie informacje dotyczące spółki są informacją publiczną, nie może stanowić właściwie sformułowanego uzasadnienia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej w całości oraz o obciążenie kosztami postępowania (w tym kosztami zastępstwa procesowego) organu składającego skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wskazała, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty uważa za nieuzasadnione, a wypowiedź medialna pracownika Spółki spełnia znamiona informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej, wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została wniesiona z zachowaniem terminu i jako dopuszczalna podlega rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, albowiem skarżąca kasacyjnie Spółka kwestionuje prawidłowość sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zarzut ten nie jest zasadny.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Przepis ten określa zatem elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji. Jego naruszenie może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zostało sporządzone w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia, w szczególności gdy nie pozwala ustalić motywów, którymi kierował się sąd przy wydaniu rozstrzygnięcia. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala odtworzyć zarówno stan faktyczny przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i tok rozumowania, który doprowadził ten Sąd do uwzględnienia skargi na bezczynność. Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem wniosku skarżącej były informacje dotyczące planowanej inwestycji polegającej na budowie nowego składowiska odpadów komunalnych w R., w szczególności informacje odnoszące się do procedowania lokalizacji inwestycji, podstaw wyboru konkretnego terenu oraz dokumentów mających znaczenie dla oceny spełnienia ustawowych wymogów przez poszczególne lokalizacje. WSA wyjaśnił również, że informacje te pozostają w związku z działalnością spółki komunalnej w zakresie wykonywania zadać publicznych, gospodarowania mieniem komunalnym oraz dysponowania majątkiem publicznym. Nie można zatem podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że skoro adresatem wniosku była spółka komunalna, to każda informacja dotycząca tej spółki ma charakter informacji publicznej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że WSA dokonał oceny konkretnego przedmiotu wniosku i powiązał informacje z działalnością spółki w zakresie zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego składowiska odpadów komunalnych. Okoliczność, że uzasadnienie w tym zakresie jest zwięzłe, nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., o ile uzasadnienie wyroku zawiera elementy umożliwiające kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony.

Nie jest również trafne stwierdzenie, że Sąd I instancji nie odniósł się do stanowiska Spółki. WSA wskazał, że pismo Spółki z 2 kwietnia 2025 r. nie stanowiło prawidłowego załatwienia wniosku, gdyż Spółka poprzestała na stwierdzeniu, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej, nie odnosząc się merytorycznie do treści wniosku ani nie podejmując czynności przewidzianych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji zakwestionował zatem zasadniczy argument spółki, zgodnie z którym żądane informacje nie mieściły się w zakresie ustawy o dostępie do informacji publicznej. To, że WSA nie odniósł się szczegółowo do każdego elementu argumentacji spółki, nie przesądza o wadliwości uzasadnienia, skoro z jego treści wynika przyczyna nieuwzględnienia tego stanowiska. Z tych względów zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a należało uznać za bezzasadny.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że również zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach w niej określonych. O zakwalifikowaniu danej informacji jako informacji publicznej nie decyduje forma, w jakiej informacja ta została pierwotnie ujawniona lub zainicjowana, lecz jej treść oraz związek ze sprawą publiczną. W niniejszej sprawie wniosek skarżącej nie zmierzał do uzyskania prywatnej opinii pracownika Spółki ani do komentowania jego wypowiedzi medialnej. Z treści wniosku wynika, że skarżąca żądała informacji dotyczących tego, ile lokalizacji składowiska rozważono, gdzie były one położone, czy obecna lokalizacja została wybrana spośród innych jako jedyna spełniająca wymogi, a także przedstawienia wyników badań hydrologicznych oraz wskazania roku i instytucji, która wykonała badania hydrologiczne i geologiczne dla określonej lokalizacji. Przedmiotem wniosku były więc dane dotyczące planowanej inwestycji komunalnej, procesu wyboru lokalizacji oraz dokumentów związanych z oceną spełnienia wymogów ustawowych przez poszczególne lokalizacje. Tak określone informacje pozostają w oczywistym związku ze sprawą publiczną. Budowa składowiska odpadów komunalnych jest przedsięwzięciem dotyczącym zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, gospodarki odpadami, ochrony środowiska oraz sposobu wykonywania zdań komunalnych. Informacje dotyczące lokalizacji takiej inwestycji, podstaw jej wyboru oraz badań mających znaczenie dla oceny dopuszczalności tej lokalizacji nie mają charakteru wyłącznie wewnętrznego, prywatnego ani czysto hipotetycznego. Dotyczą one działalności podmiotu komunalnego w sferze związanej z realizacją zadania publicznego.

Nie można podzielić stanowiska Spółki, że skoro impulsem do złożenia wniosku była wypowiedź pracownika udzielona lokalnemu portalowi internetowemu, to wniosek nie dotyczył informacji publicznej. Wniosek należy oceniać według jego treści, a nie według okoliczności, które skłoniły wnioskodawcę do jego złożenia. Jeżeli wnioskodawca, nawiązując do wypowiedzi medialnej, żąda konkretnych informacji o rozważanych lokalizacjach inwestycji, badaniach hydrologicznych i geologicznych oraz dokumentach potwierdzających wyniki tych badań, to przedmiotem wniosku nie jest sama wypowiedź medialna jako taka, lecz informacje dotyczące działalności podmiotu zobowiązanego w zakresie sprawy publicznej.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przepis ten obejmuje obowiązkiem udostępniania informacji publicznej między innymi podmioty wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym. Wprawdzie sama okoliczność posiadania przez gminę udziałów w spółce prawa handlowego nie oznacza automatycznie, że każda informacja dotycząca takiej spółki jest informacją publiczną, jednak w niniejszej sprawie wniosek dotyczył zamierzenia inwestycyjnego związanego z gospodarką odpadami komunalnymi, a więc sfery działalności pozostającej w związku z wykonywaniem zadań publicznych. Spółka komunalna, realizując zadania w obszarze gospodarki odpadami lub przygotowując inwestycję służącą wykonaniu takich zadań, nie działa wyłącznie jako zwykły uczestnik obrotu gospodarczego w sferze całkowicie oderwanej od interesu publicznego. W zakresie, w jakim jej działalność dotyczy wykonywania zadań komunalnych, gospodarowania mieniem komunalnym, lub przygotowania inwestycji służącej realizacji tych zadań, pozostaje ona podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Nie można również skutecznie argumentować, że żądane informacje dotyczyły wyłącznie zdarzeń przyszłych lub hipotetycznych. Wniosek obejmował między innymi pytanie o to, ile lokalizacji rozważano, gdzie się znajdowały, jakie badania wykonano, przez jaką instytucję i w którym roku oraz jaki dokument ukazuje wyniki tych badań. Są to pytania odnoszące się do istniejących lub możliwych do ustalenia danych, dokumentów i czynności już podjętych przez spółkę lub na jej zlecenie. W takim zakresie żądanie nie zmierzało do wytworzenia informacji dotyczących dotychczasowego przebiegu procesu przygotowania inwestycji. W konsekwencji prawidłowo WSA przyjął, że Spółka była zobowiązana do rozpoznania wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli Spółka posiada żądane informacje, powinna była je udostępnić, ewentualnie odmówić ich udostępnienia w formie przewidzianej prawem, jeżeli zachodziły ustawowe przesłanki ograniczenia prawa do informacji. Jeżeli natomiast określonych informacji nie posiadała, powinna była poinformować o tym wnioskodawczynię. Nie było natomiast prawidłowym załatwieniem wniosku samo ogólne stwierdzenie, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej.

Z powyższych względów bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 149 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Oba wskazane przepisy mają charakter wynikowy. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi - dającymi sądowi administracyjnemu podstawę do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz wynikowymi - stanowiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione w zarzucie przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z: 11 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2674/16; 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 104/18; 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 970/15; 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2387/12; 9 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2054/14). Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. Ocena, czy nieuwzględnienie skargi jest wadliwe i stanowi naruszenie art. 145 § 1 p.p.s.a. - przez jego niezastosowanie możliwa jest zatem wtedy, gdy zostanie wykazane naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego (wyrok NSA z 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14). W niniejszej sprawie, wobec przyjętego stanowiska w zakresie materialnoprawnej oceny wniosku, Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 149 p.p.s.a. Skoro bowiem żądanie informacji miało charakter informacji publicznej, a Spółka była podmiotem zobowiązanym do rozpoznania wniosku w tym zakresie, to nieudzielenie odpowiedzi zgodnej z wymogami ustawy o dostępie do informacji publicznej uzasadniało uwzględnienie skargi na bezczynność. WSA prawidłowo zatem zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Tym bardziej Sąd I instancji nie naruszył art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a., ponieważ przepis ten określa wyłącznie właściwość rzeczową sądów administracyjnych, zaś skarga w niniejszej sprawie była dopuszczalna.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

Z braku przesłanek z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oddalono wniosek skarżącej o zasądzenie od Spółki kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ skarżąca nie wykazała, że takie koszty poniosła.