Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skarg M. S. i S. L. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów w transporcie drogowym oddala skargi.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa L. z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], odmawiającą M. S. wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną K. – L. – W.

Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r. M. S. wystąpiła do Marszałka Województwa L. o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną K. – L. – W.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...], Marszałek Województwa L. odmówił skarżącej wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną K. – L. – W.

W wyniku wniesionego przez M. S. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...], uchyliło w całości decyzję Marszałka Województwa L. z dnia [...] marca 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że proponowane przez skarżącą kursy są zagrożeniem dla istniejących linii regularnych pod względem ekonomicznym i organizacyjnym w zakresie bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Stowarzyszenie L. w L. wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zaś postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. organ dopuścił stowarzyszenie do udziału w postępowaniu administracyjnym.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., Marszałek Województwa L. ponownie odmówił wydania skarżącej zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną: K. – L. – W.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania dwukrotnie proponowano skarżącej zmianę projektu rozkładu jazdy poprzez rezygnację z przystanków w L., P., F. i Ł. N., a później także w L., na co skarżąca jednak nie przystała.

Organ uznał, że wniosek strony zasługuje na uwzględnienie w zakresie, w jakim dotyczy uruchomienia linii łączącej bezpośrednio K., Ł., F., P. oraz Ś. z W. Zapotrzebowanie na kursy łączące K., Ł., F., P. i Ś. z W. rzeczywiście istnieje, jednak linia komunikacyjna powinna uwzględniać już istniejącą sieć i stanowić jej uzupełnienie. Bierność strony na sugerowane rozważenie rezygnacji z przystanków pośrednich w L. zmusza organ do odmowy wydania zezwolenia. W ocenie organu, odmowa dokonania przez stronę zmian projektu rozkładu jazdy poprzez rezygnację z przystanku pośredniego w L. świadczy, że podstawowym celem uzyskania zezwolenia jest wykonywanie przewozów na linii L. – W.

Odnosząc się do kwestii sposobu przeprowadzenia badań potoków podróżnych organ wskazał, że na linii L. – K., badanie zostało dokonane z uwzględnieniem przystanków pośrednich, z uwagi na występowanie tych przystanków w obowiązujących rozkładach jazdy stanowiących załączniki do zezwoleń wydanych przez Marszałka Województwa L. oraz w projekcie złożonym przez stronę. Z kolei badanie potoków na linii L. – W. odbyło się na zasadzie obserwacji na przystankach początkowym i końcowym w L. i W., ze względu na realizowanie przez przewoźników kursów ekspresowych (bez przystanków pośrednich).

Organ wskazał również, na linii K. – L. – W. kursy realizują PKS Z. Sp. z o.o. oraz PKS T. L. Sp. z o.o. Ponadto, proponowany przez skarżącą przystanek w L. znajduje się na tej samej ulicy, co przystanek, z którego korzysta większość przewoźników na trasie L. – W., a odległość miedzy nimi wynosi jedynie kilkadziesiąt metrów. Natomiast przystanki w W. znajdują się w centrum miasta, w bezpośrednim sąsiedztwie Dworca Centralnego.

W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, że wprowadzenie na odcinku L. – W. i L. – K. dodatkowych kursów prowadziłoby do destabilizacji obecnej sytuacji oraz mogłoby stanowić zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Uwzględnienie wniosku skarżącej spowoduje spadek frekwencji pasażerów w ramach realizowanych obecnie kursów, co negatywnie wpłynie na sytuację ekonomiczną dotychczasowych przewoźników oraz bezpieczeństwo w ruchu drogowym i bezpieczeństwo pasażerów.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa L. z dnia [...] listopada 2013 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że utworzenie nowych kursów na proponowanej przez skarżącą trasie przyczyniłoby się do poprawy obsługi osób korzystających z komunikacji autobusowej. Nie oznacza to jednak, że zezwolenie powinno być stronie wydane.

Powołując się na treść art. 22a ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 1414 z późn. zm.), dalej: u.t.d. lub ustawa o transporcie drogowym, organ wskazał, że odmowa udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym należy do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym. Powyższy przepis ustanawia również kryteria wydania decyzji negatywnej. Przypadkiem uzasadniającym odmowę wydania zezwolenia jest m.in. zagrożenie jakie linia regularna będzie stanowić dla już istniejących linii.

W ocenie Kolegium, organ I instancji w sposób prawidłowy i wyczerpujący zebrał materiał dowodowy w sprawie i wyjaśnił okoliczności faktyczne oraz dokonał prawidłowej oceny przesłanek warunkujących wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym i ustalił, że projektowana linia regularna będzie stanowić zagrożenie dla już istniejących linii.

Porównując zaproponowane przez skarżącą godziny odjazdów w rozkładzie jazdy z już realizowanymi kursami innych przewoźników stwierdzono, że zostały one zaplanowane z niewielkim odstępem przed kursami i po kursach innego przewoźnika, co może stanowić zagrożenie, o którym mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d w zakresie finansowym. Z uwagi, że odległości czasowe pomiędzy zaproponowanymi przez skarżącą kursami i kursami innego przewoźnika są niewielkie, istnieje duże prawdopodobieństwo zwiększenia zagrożenie dla istniejących linii regularnych oraz innych użytkowników dróg publicznych. Przewoźnicy realizujący kursy na danej linii komunikacyjnej ścigają się bowiem w celu zebrania większej liczby pasażerów i podniesienia w ten sposób rentowności własnych kursów, co z kolei może spowodować nadmierne natężenie ruchu w danym punkcie i czasie i w konsekwencji może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W ocenie Kolegium, co prawda zaplanowany przez stronę przystanek w L. jest formalnie innym przystankiem niż ten, z którego korzysta przewoźnik "C." A. O., S. O. Spółka Jawna, jednak z uwagi na położenie obu przystanków w niewielkiej odległości względem siebie na tej samej ulicy (ul. R.), okoliczność ta nie wpływa na dokonaną ocenę potencjalnego zagrożenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. S. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2014 r. i decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, z późn.zm.), dalej: k.p.a., a także art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym oraz art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r., poz. 672 z późn. zm.). W uzasadnieniu strona wskazała, że organ nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie dokonał pełnej i rzetelnej analizy sytuacji rynkowej i potrzeb w zakresie przewozu osób na spornej trasie, a także nie uwzględnił interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto, w niniejszej sprawie nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz przeprowadzono badania potoków pasażerskich w sposób wybiórczy i nieprzedstawiający rzeczywistego stanu rzeczy, co doprowadziło do błędnych wniosków, że projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. W ocenie skarżącej organ naruszył również przepisy w zakresie uzasadnienia faktycznego i merytorycznego decyzji. Zdaniem skarżącej organ naruszył także przepisy ustawy o transporcie drogowym, nie wykazał bowiem, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii, jak również przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez ograniczenie wolności podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, pomimo spełnienia warunków określonych w ustawie o transporcie drogowym. W ocenie skarżącej organ pierwszej instancji nie zastosował się również do wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., zawartych w decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r.

Również w skardze wniesionej przez Stowarzyszenie L. strona domagała się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2014 r. oraz decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym, poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie występuje zagrożenie dla już istniejących linii regularnych.

W uzasadnieniu stowarzyszenie wskazało, że jego intencją jest zapewnienie dobrej oferty przewozowej, przy uwzględnieniu interesów i praw konsumentów oraz poszanowaniu zasad uczciwej konkurencji, na trasie L. – W. Do W. codziennie dojeżdża wielu mieszkańców regionu, natomiast w okresie ostatnich kilku miesięcy oferta przewozowa na linii komunikacyjnej L. – W. została ograniczona. Wielu przewoźników, w tym PKS, zaprzestało realizacji przewozów, zaś przewoźnicy funkcjonujący ograniczyli ilość wykonywanych kursów. W ocenie Stowarzyszenia, zaskarżona decyzja może naruszać dobro obywateli przez ograniczenie dostępu do transportu drogowego.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zarządził, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), połączenie sprawy o sygnaturach akt III SA/Lu 416/14 i III SA/Lu 417/14 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą akt III SA/Lu 416/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.

Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badając sprawę sąd administracyjny dokonuje jedynie oceny w zakresie dochowania norm regulujących postępowanie administracyjne w szczególności w zakresie zagwarantowania wszelkich praw procesowych stron oraz ustala czy nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego regulujące daną kwestię.

Ponadto, podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym organ może odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Użycie przez ustawodawcę słowa "może" oznacza, że mamy do czynienia z tzw. decyzja uznaniową. Istota tego rodzaju decyzji polega na tym, że nawet w przypadku, jeżeli dojdzie do sytuacji opisanej przez ustawodawcę, organ nie jest zobowiązany dokonać rozstrzygnięcia w jeden, określony sposób, ale ma możliwość swobodnego wyboru jednego z możliwych rozwiązań. W konsekwencji, kontrolujący działalność organu sąd administracyjny nie może zakwestionować dokonanego przez organ rozstrzygnięcia. Sąd jest jedynie władny skontrolować, czy rzeczywiście zaistniała sytuacja, iż organ może dokonać swobodnego wyboru oraz czy dokonując wyboru nie przekroczył granic przyznanej mu swobody, dopuszczając się dowolności wyboru.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji we wskazanych powyżej granicach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.

Jak już powyżej wskazano, zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym. W ocenie organu w sprawie zostało wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych.

Skarżąca M. S. dąży do wykazania wadliwości postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, w sposób niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy, zaś w dalszej kolejności do błędnego zastosowania w sprawie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym i odmowy wydania zezwolenia, w sytuacji, gdy w rzeczywistości nie wystąpiła opisana w tym przepisie przesłanka zagrożenia dla już istniejących linii regularnych. Ponadto, zdaniem skarżącej naruszono reguły postępowania dowodowego (art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), bowiem nie przeprowadzono pełnej i rzetelnej analizy sytuacji rynkowej i potrzeb w zakresie przewozu osób na przedmiotowej trasie, nie uwzględniono interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Również w ocenie skarżącego Stowarzyszenia organ nie wykazał, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii. Zaskarżona decyzja może naruszać dobro obywateli, ograniczając lepszy dostęp do transportu drogowego osób.

Z powyższymi zarzutami nie sposób się jednak zgodzić. W celu ustalenia sytuacji rynkowej i potrzeb w zakresie przewozu osób dokonano badania potoków pasażerskich poprzez bezpośrednie "oględziny" wykonane przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego w czasie trwania roku szkolnego i akademickiego, a więc w okresie wzmożonego ruchu pasażerskiego. Na linii L. – K., badanie zostało przeprowadzone z uwzględnieniem przystanków pośrednich, z uwagi na występowanie tych przystanków w obowiązujących rozkładach jazdy stanowiących załączniki do zezwoleń wydanych przez Marszałka Województwa L. oraz w projekcie złożonym przez stronę. Z kolei badanie potoków na linii L. – W. odbyło się na zasadzie obserwacji na przystankach początkowym i końcowym w L. i W., ze względu na realizowanie przez przewoźników kursów ekspresowych (bez przystanków pośrednich). Obserwacje te zostały w sposób przejrzysty udokumentowane w postaci protokołów i załączników do nich. W ocenie Sądu metoda, termin i sposób wykonania analizy sytuacji rynkowej na przedmiotowej trasie została przeprowadzona w sposób prawidłowy.

Zdaniem Sądu nie są uzasadnione także zarzuty dotyczące uznania przez organy, że wystąpiło zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, oraz nieuwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Zarzuty te należy oceniać w kontekście właściwej wykładni przesłanek odmowy udzielenia zezwolenia, określonych w art. 22a ustawy. Użyte w tym przepisie sformułowanie "zostanie wykazane" wskazuje na prowadzenie hipotetycznych rozważań na temat przewidywanego wpływu wprowadzenia nowego przewoźnika na sytuację na danym rynku przewozów. Nie chodzi tu o ocenę zdarzeń już zaistniałych, ale o prognozowanie sytuacji na danej linii komunikacyjnej, z punktu widzenia interesów przedsiębiorców już funkcjonujących na rynku i aspirujących do niego, pasażerów oraz interesu publicznego, wyrażającego się m.in. w wymogach bezpieczeństwa komunikacyjnego oraz zdrowej konkurencji na rynku.

Wejście na dany rynek nowych przewoźników niewątpliwie zwiększa ofertę dla pasażerów. Z drugiej jednak strony niekontrolowane powiększanie liczby przewoźników może prowadzić do negatywnych następstw "niezdrowej" konkurencji między nimi, w efekcie czego dochodzi do niebezpiecznych zjawisk na trasie (naruszanie przepisów ruchu drogowego w swoistym "wyścigu" po pasażerów), jak również do przerostu podaży usług nad popytem, co w konsekwencji obraca się przeciwko interesowi klientów wskutek likwidacji przewoźników, nie wytrzymujących konkurencji na rynku. Okoliczności te są powszechnie znane, potwierdzane informacjami medialnymi i upublicznionymi badaniami, nie ma więc podstaw do ich podważania. Regulacja rynku przewozowego jest zatem działaniem podejmowanym w interesie również samych pasażerów.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia swobody działalności skarżącej M. S. należy wskazać, że Konstytucja RP nie statuuje wolności działalności gospodarczej jako wartości absolutnej i nieograniczonej, dopuszczając jednoznacznie możliwość wprowadzania ograniczeń w tym zakresie, w drodze ustawowej (art. 22, art. 31 ust. 3). Wolność działalności gospodarczej doznaje szeregu ograniczeń w postaci administracyjnoprawnych form regulacji niektórych "wrażliwych" rynków. Wykładnia art. 22a ustawy o transporcie drogowym i jego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie nie narusza istoty wolności działalności gospodarczej. Odmowa udzielenia zezwolenia w sposób przekonujący została uzasadniona niebezpieczeństwem negatywnego wpływu pojawienia się nowego przedsiębiorcy na rynku przewozów obejmującym przedmiotową trasę dla interesu publicznego, interesów przedsiębiorców i w dalszej perspektywie również interesów konsumentów. Zarzut naruszenia art. 22a ustawy o transporcie drogowym, w kontekście wolności działalności gospodarczej, jest zatem chybiony.

Nie sposób się również zgodzić z twierdzeniem strony, iż organ pierwszej instancji nie zastosował się do wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazanych w decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. W decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. Marszałek Województwa L. odniósł się do braku realizacji niektórych kursów na badanej linii, sposobu badania potoków pasażerskich na przedmiotowej linii, tożsamości przystanków objętych rozkładem jazdy oraz przystanków, z których korzystają inni przewoźnicy, a także wyjaśnił wpływ zezwolenia na powstanie zagrożeń w ruchu drogowym i wskazał na wykonywanie kursów na linii komunikacyjnej K. – L. – W. przez PKS Z. i PKS T. L.

Należy również zauważyć, że organ przyznał, iż żądanie skarżącej M. S. zasługiwałoby na uwzględnienie w zakresie w jakim dotyczy uruchomienia komunikacji łączącej bezpośrednio K., Ł., F., P. oraz Ś. z W. W związku z tym zaproponowano skarżącej zmianę projektu rozkładu jazdy poprzez rozważenie możliwości rezygnacji z przystanku pośredniego w L. w dwóch kursach z K. do L., o godzinie 4:45 i 14:35. Pozostałe kursy na tej trasie zostały przez organ zaakceptowane w kształcie zaproponowanym przez skarżącą M. S., tj. obejmującym przystanek pośredni w L. (k. 535 akt. adm.). Z możliwości tej skarżąca jednak nie skorzystała (pismo skarżącej z dnia [...] lipca 2013 r.).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy dokonały kompleksowej oceny przesłanki "zagrożenia dla istniejących już linii regularnych", uwzględniając nie tylko kwestie poziomu ich rentowności, ale także inne aspekty - bezpieczeństwa w ruchu drogowym i interesów podróżnych. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wskazane w art. 107 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji.