Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.), Protokolant starszy asystent Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przewodniczącego Wspólnej Komisji Dyscyplinarnej dla Izby Skarbowej w Bydgoszczy i Urzędów Skarbowych Województwa Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 października 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 502/12 w sprawie ze skargi Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w Warszawie na decyzję Przewodniczącego Wspólnej Komisji Dyscyplinarnej dla Izby Skarbowej w Bydgoszczy i Urzędów Skarbowych Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt: II SA/Bd 502/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Przewodniczącego Wspólnej Komisji Dyscyplinarnej dla Izby Skarbowej w Bydgoszczy i urzędów skarbowych Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wnioskiem z dnia 9 lutego 2012 r. Sekcja Krajowa Pracowników Skarbowych NSZZ "Solidarność" wystąpiła o przekazanie drogą elektroniczną orzeczeń Wspólnej Komisji Dyscyplinarnej dla Izby Skarbowej w Bydgoszczy i urzędów skarbowych Województwa Kujawsko-Pomorskiego wydanych w latach 2010-2011 na podstawie przepisów o służbie cywilnej.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...] Przewodniczący Wspólnej Komisji Dyscyplinarnej dla Izby Skarbowej w Bydgoszczy i urzędów skarbowych Województwa Kujawsko-Pomorskiego na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 oraz na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) odmówił stronie wnioskującej udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach m.in. o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ponadto organ wskazał na ograniczenia zawarte w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm.), w której art. 6 ust. 1 mówi, że za dane osobowe - w rozumieniu tej ustawy - uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Z kolei według art. 6 ust. 2 tej ustawy osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Według organu dla zachowania powyższych wymogów nie wystarczy usunięcie takich informacji jak: imię, nazwisko, stanowisko, dane urzędu, w jakim dana osoba była zatrudniona. Również pozostałe informacje zawarte w orzeczeniach dyscyplinarnych, opisujące stan faktyczny i okoliczności zdarzenia, mogą w większości przypadków pozwolić na łatwą identyfikację osoby, której zdarzenie dotyczy, tym bardziej, przez wzgląd na fakt, że krąg osób jest zawężony i stosunkowo łatwy do zidentyfikowania, skoro dotyczy jednorodnej grupy zawodowej na określonym terenie.

Organ pierwszej instancji wskazał także, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych zabrania się przetwarzania danych dotyczących m.in. skazań, orzeczeń o ukaraniu i mandatów karnych, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, przy czym w ocenie organu w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, której wystąpienie umożliwiłoby przetworzenie, a tym samym udostępnianie żądanych danych.

Pismem z dnia 2 marca 2012 r. Sekcja Krajowa Pracowników Skarbowych NSZZ "Solidarność" złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc jednocześnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i udostępnienie jej informacji publicznej w zakresie przedmiotowego wniosku z dnia 9 lutego 2012 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.);

- art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, w szczególności art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze, art. 6 ust. 2, art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

- art. 6, art. 7 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine k.p.a. - w związku z art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej;

- art. 27 ust. 1, art. 27 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 3 ustawy o ochronie danych osobowych.

Ponadto w ocenie strony w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji:

- nie dokonano wykładni art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w kontekście praw określonych w art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

- błędnie oceniono, że w sprawie mamy do czynienia z ograniczeniem prawa do informacji publicznej, wynikającym z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

- zaprezentowano taką interpretację przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, która w efekcie uniemożliwia uzyskanie informacji o działaniach władzy publicznej przejawiających się w orzekaniu w sprawach dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy publicznych oraz jakąkolwiek formę kontroli społecznej;

- dokonano błędnej wykładni art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych;

- pominięto postanowienia art. 6 ust. 3 oraz art. 27 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych;

- rozstrzygnięcie narusza art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz ww. przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej;

- decyzja powinna być podjęta przez całą Komisję, a jest przez samego Przewodniczącego. Oznacza to także, że winna być podpisana nie tylko przez Przewodniczącego, ale przez wszystkich członków Komisji.

Skarżąca podniosła także, że uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań k.p.a., a tym samym narusza art. 7 Konstytucji RP.

Odwołująca się zaznaczyła, że zgodnie z zasadą określoną w art. 61 Konstytucji należy w realizacji prawa dostępu do informacji publicznej zagwarantować maksymalną jawność, natomiast ograniczenia, o jakich mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji winny zostać stosowane wyjątkowo i może to nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

W ocenie odwołującej się ustawodawca sferę prywatności chronioną przepisami art. 47 i 51 Konstytucji w niektórych wypadkach ogranicza sferą działań publicznych, o której mowa w jej art. 61, będącej pod kontrolą społeczną w zakresie dostępu do informacji o działalności publicznej organów publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto ochrona danych osobowych nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego i w zakresie osób pełniących funkcje publiczne podlega pewnym ograniczeniom.

Zdaniem odwołującej się fakt, że pewne informacje trafiają do akt osobowych danych osób nie oznacza, że same przez się są wyłączone spod działania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Orzeczenia dyscyplinarne zawierają informacje publiczne, a rzeczą wystarczającą do ochrony danych osobowych osób, wobec których prowadzono postępowanie, jest ich usunięcie. Danymi kwalifikującymi się do usunięcia są również stanowiska służbowe i nazwy urzędów. Te środki są wystarczające, aby spełniony został obowiązek nieujawniania danych chronionych ustawowo.

Jako motyw ubiegania się o przedmiotowe dane skarżąca podała, że interesuje ją sposób i jakość wykonywania funkcji publicznej przez Komisję w prowadzeniu postępowań dyscyplinarnych, wydawaniu orzeczeń. Skarżąca podniosła, że komisje dyscyplinarne powołane na mocy ustawy o służbie cywilnej realizują funkcje publiczne w zakresie prowadzenia postępowań dyscyplinarnych, które z istoty sprawy dotyczą sfery obowiązków zawodowych funkcjonariuszy publicznych, którymi są członkowie korpusu służby cywilnej. Ponadto ograniczenie w dostępnie do informacji publicznej zawarte w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym w warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Na poparcie swoje tezy skarżąca przytoczyła wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (w piśmie błędnie określonego jako Sąd Najwyższy) z dnia 6 maja 1997 r. (sygn. akt II SA/Wr 929/96), w którym to NSA stwierdził, iż ochrona prywatności nie obejmuje ani działalności publicznej osoby, ani też sfery działań czy zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną.

Zdaniem skarżącej Przewodniczący powinien wykazać, jakie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej decydują o tym, że nie można udostępnić informacji publicznej i dlaczego, wiążąc je z okolicznościami faktycznymi sprawy. W zaskarżonej decyzji tego nie uczyniono.

W zakresie zarzutu dotyczącego błędnej wykładni art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych skarżąca podniosła, że w decyzji organu oparto się na orzeczeniu WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2010 r. (sygn. akt: IV SA/Po 702/10), który to w ocenie skarżącej zawiera błędne tezy, a organ, zdaniem skarżącej nie zapoznał się bądź nie był w stanie odnaleźć innych orzeczeń sądów administracyjnych, które nie podzielają tego "odosobnionego" poglądu. Skarżąca ponadto nie podzieliła poglądu organu, że usunięcie danych osobowych będzie niewystarczające do anonimizacji orzeczeń dyscyplinarnych. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt: I OSK 125/11 skarżąca podkreśliła, że ogłoszenie orzeczenia w sprawie dyscyplinarnej jest jawne, wobec czego treść orzeczenia jest jawna, a więc powinna być udostępniona jako informacja publiczna. Ponadto odwołała się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. (K 17/05, OTK-A 2006, nr 3, poz. 30), który stwierdził, że w zakresie informacji dotyczącej osoby publicznej zakres dopuszczalnej ingerencji w sferę prywatną jest ujmowany szerzej.

Za udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej, zdaniem skarżącej, przemawiają argumenty sformułowane na gruncie przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 marca 2007 roku w sprawie szczegółowego trybu postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego wobec nauczycieli akademickich, gdzie stwierdzono, że zgodnie z § 6 ust. 4 powołanego rozporządzenia w przypadku wydania ostatecznego postanowienia o umorzeniu postępowania wyjaśniającego wszystkie zapisy dotyczące tego postępowania znajdujące się w aktach osobowych nauczyciela akademickiego usuwa się niezwłocznie. Ponadto skarżąca wskazała, że przepis ten odnosi się jedynie do usunięcia zapisów w aktach osobowych, a nie do usunięcia samej dokumentacji postępowania wyjaśniającego.

Jako istotną okoliczność skarżąca podniosła, że podobne orzeczenia zostały już jej udostępnione przez Prezesa Rady Ministrów (orzeczenia Wyższej Komisji Dyscyplinarnej Służby Cywilnej z lat 2009-2011) pismem z dnia 22 grudnia 2011 r., znak: [...] oraz przez Komisje Dyscyplinarne z województw świętokrzyskiego i opolskiego.

Kwestionując prawidłowość podpisania decyzji jedynie przez przewodniczącego Komisji skarżąca podniosła, że komisja jest organem kolegialnym, a jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych oraz piśmiennictwo "nie jest spełniony warunek wydania decyzji przez organ kolegialny, gdy wszyscy członkowie organu podpisali protokół rozprawy zawierający treść rozstrzygnięcia, natomiast tylko przewodniczący składu podpisał decyzję wraz z uzasadnieniem". Dopuszczalność podpisania decyzji tylko przez przewodniczącego nie może wynikać z wewnętrznego regulaminu organu (tak NSA w wyroku z 26 marca 1993 r. II SA 869/92, ONSA 1993 nr 4, poz. 110).

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Przewodniczący Wspólnej Komisji Dyscyplinarnej dla Izby Skarbowej w Bydgoszczy i urzędów skarbowych Województwa Kujawsko-Pomorskiego utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 21 lutego 2012 r., znak: [...].

Zdaniem organu w formie kolegialnej Wspólna Komisja Dyscyplinarna orzeka tylko w sprawach dyscyplinarnych, tj. w sprawach, do których z mocy ustawy o służbie cywilnej została powołana. Inne sprawy nie należą do jej właściwości, co oznacza, że właściwym w takim przypadku pozostaje organ reprezentujący komisję, czyli jej przewodniczący. Zarzut braku podpisów członków komisji pod decyzją jest wobec tego niezasadny, gdyż decyzję wydano jednoosobowo.

Jako niezasadny organ określił zarzut naruszenia norm Konstytucji Rzeczypospolitej, gdyż art. 61 ustawy zasadniczej stanowi o obywatelskim prawie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jednak to dopiero na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do uzyskania tej informacji przysługuje każdemu podmiotowi. Jednocześnie jak podnosi organ w art. 31 Konstytucji Rzeczypospolitej wskazano z kolei ograniczenia w zakresie korzystania z praw i wolności człowieka (a nie innych podmiotów), a ponadto komisja dyscyplinarna nie jest organem władzy publicznej, o którym stanowi art. 7 Konstytucji. Wreszcie organ wskazał na fakt, że nakaz bezpośredniego zastosowania Konstytucji Rzeczypospolitej w sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej jest wyłączony z mocy art. 61 ust. 3 Konstytucji.

Organ podniósł, że na mocy art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej istnieje wprawdzie przywilej niezwłocznego uzyskania informacji publicznej, jednak Konstytucja RP wprowadza pewne ograniczenia w tym uprawnieniu. Takim ograniczeniem jest art. 5 ust. 1 powyższej ustawy, który stanowi, że prawo to ograniczone jest w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W odniesieniu do niniejszej sprawy ograniczenie to zawiera się w art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Mieści się tam zakaz przetwarzania tzw. danych wrażliwych, m.in. dotyczących skazań, orzeczeń o ukaraniu i mandatów karnych, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym. Organ stwierdził, że każda z okoliczności usprawiedliwiających przetwarzanie danych wrażliwych ma charakter autonomiczny i niezależny. Na potwierdzenie tego stanowiska organ przytoczył wyrok sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2006 r. (sygn. akt II SA/Wa 9/06) oraz decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] marca 2006 r., nr [...].

Organ wskazał, że w ocenie wnioskodawcy usprawiedliwieniem przetwarzania danych dotyczących orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, a w niniejszej sprawie orzeczeń komisji dyscyplinarnych, jest nie tylko przepis ustawy, lecz może nim być także inna przesłanka wymieniona w art. 27 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, w tym zwłaszcza zgoda danego podmiotu. Jednak w ocenie organu w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w ww. normie, umożliwiających przetworzenie, a tym samym udostępnienie żądanych danych. Ponadto anonimizacja danych osobowych zamieszczonych w orzeczeniach dyscyplinarnych stałaby w sprzeczności z zakazem zawartym w art. 27 ust. 1 ustawy, skoro w pojęciu przetwarzania mieści się również usuwanie omawianych danych.

Ponadto organ podniósł, że stosownie do art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych, danymi osobowymi są wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Organ jako takie właśnie dane wymienia w szczególności numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Zdaniem organu usunięcie w orzeczeniach takich informacji, jak: imię, nazwisko, stanowisko, dane urzędu, w jakim osoba ta była zatrudniona, byłoby niewystarczające dla zachowania powyższych wymogów ustawowych, a ponadto informacje zawarte w orzeczeniach dyscyplinarnych, w szczególności opisujące stan faktyczny i okoliczności zdarzenia, mogą w wielu przypadkach pozwolić na łatwą identyfikację osób, które uczestniczyły w zdarzeniu, w tym także świadków, m. in. z uwagi na zawężenie kręgu osób do jednorodnej grupy zawodowej na określonym terenie. Dodatkowym faktem przemawiającym za odmową udostępnienia wnioskowanych danych jest to, iż wnioskodawca ma zamiar upublicznienia udostępnionych orzeczeń w portalu internetowym Skarbowcy.pl, po uprzednim dokonaniu ich podziału na poszczególne województwa. Zdaniem organu przyczyniłoby się to do jeszcze łatwiejszej identyfikacji osób, o których mowa jest we wnioskowanych orzeczeniach.

Organ podniósł, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skoro w decyzji pierwszoinstancyjnej odmawiającej udostępnienia żądanych informacji nie powoływano się na prywatność osób pełniących funkcje publiczne, lecz na wyłączenia, o których mowa w art. 5 ust. 1 ww. ustawy i w art. 6 ust. 1 - 2 oraz art. 27 ust.1 ustawy o ochronie danych osobowych. Organ stwierdził, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, który przyjął, że orzeczenia dyscyplinarne są ściśle związane z publicznym charakterem wykonywanych obowiązków przez członków korpusu Służby Cywilnej, ponieważ naruszenie obowiązków członka tego korpusu może polegać również na niegodnym zachowaniu na służbie i poza nią, a w takim przypadku, jak wskazał organ, nie ma to zdarzenie związku z pełnioną przez danego członka funkcją publiczną.

Organ uznał także, że nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącego, że skoro orzeczenie dyscyplinarne jest jawne to istnieje możliwość udostępnienia treści takiego orzeczenia jako informacji publicznej. Jawne ogłoszenia orzeczenia nie oznacza bowiem, iż każdy może uzyskać odpis takiego orzeczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Sekcja Krajowa Pracowników Skarbowych NSZZ "Solidarność" wniosła o uchylenie obydwu decyzji Przewodniczącego Komisji.

Skarżąca w zakresie naruszenia prawa materialnego powtórzyła zarzuty przedstawione w odwołaniu od decyzji I instancji, a ponadto podniosła zarzuty naruszenia prawa procesowego w zakresie art. 6, art. 7, art. 10, art. 15 w zw. z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej k.p.a., w związku z art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępnie do informacji publicznej poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także wadliwe oznaczenie strony w zaskarżonej decyzji, którą jest Rada Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ "Solidarność", a nie jej Przewodniczący.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała argumentację przedstawioną w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi stwierdził, że skarga jest zasadna i uchylił zaskarżoną decyzję Przewodniczącego Wspólnej Komisji Dyscyplinarnej dla Izby Skarbowej w Bydgoszczy i urzędów skarbowych Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 19 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że bezsporne w niniejszej sprawie jest, że żądane przez skarżącą informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sporne jest natomiast, czy możliwość udostępnienia tych informacji podlega ograniczeniom wynikającym z danych osobowych. W tym względzie Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 160/12, zgodnie z którym ograniczenia wynikające z ochrony danych osobowych to ograniczenia o jakich mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ograniczenia ze względu na prywatność osoby fizycznej, to właśnie ograniczenia uregulowane przepisami ustawy o ochronie danych osobowych. Ochrona prywatności ma swoje konstytucyjne umocowanie w art. 47 Konstytucji RP, a ustawa o ochronie danych osobowych służy właśnie realizacji tego konstytucyjnego prawa. Niewątpliwie orzeczenia dyscyplinarne wchodzą w sferę prywatności osób, których dotyczą. Dlatego też błędne jest wywodzenie prawa do odmowy udostępnienia orzeczeń dyscyplinarnych, czy też w ogóle prawa do odmowy informacji dotyczących prywatności osoby fizycznej z przepisu art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Orzeczenia dyscyplinarne jako takie nie wchodzą w zakres tajemnicy chronionej ustawowo. Wręcz przeciwnie - zgodnie z art. 126 ustawy o służbie cywilnej postępowanie co do zasady jest jawne, a nawet w przypadku ograniczenia jawności, jawne jest samo ogłoszenie orzeczenia.

Sąd stwierdził, że z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że co do zasady prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Jednak w drugim zdaniu tego przepisu określono, kiedy takie prawo nie podlega ograniczeniom ze względu na prywatność - ograniczenie to nie dotyczy informacji spełniających łącznie dwa kryteria: a) informacji dotyczących osób pełniących funkcje publiczne, b) mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.

Co do kryterium określonego w pkt a), to ma ono charakter podmiotowy. Zgodnie z przepisami ustawy o służbie cywilnej (art. 113 i następne), postępowanie dyscyplinarne, o jakim mowa w tej ustawie, dotyczy członków korpusu służby cywilnej i może dotyczyć tylko naruszenia obowiązków członka służby cywilnej. Członkami korpusu służby cywilnej są przy tym zgodnie z art. 3 tej ustawy urzędnicy służby cywilnej (zatrudnieni na podstawie mianowania) i pracownicy służby cywilnej (zatrudnieni na podstawie umowy o pracę). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje użytego w art. 5 ust. 2 pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne". Pozostaje więc dokonanie wykładni tego określenia na gruncie wykładni językowej, ale też i wykładni systemowej. Uzasadnione przy tym jest uznanie za osobę pełniąca funkcję publiczną - funkcjonariusza publicznego. Pojęcie funkcjonariusza publicznego zostało jednoznacznie zdefiniowane w Kodeksie karnym. Zgodnie z art. 115 § 13 pkt 4 Kk funkcjonariuszem publicznym jest m.in. osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych.

Sąd stwierdził, że niewątpliwie członek korpusu służby cywilnej w takim znaczeniu jest funkcjonariuszem publicznym. Również art. 104 ustawy o służbie cywilnej wskazuje, że w zakresie ochrony członkowie korpusu służby cywilnej są traktowani jak funkcjonariusze publiczni. Uzasadnione jest zatem traktowanie członków korpusu służby cywilnej (a więc i osób, których dotyczą przedmiotowe orzeczenia dyscyplinarne) jako osób pełniących funkcje publiczne, do których ma zastosowanie przepis art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taka wykładnia zgodna też jest z poglądami Trybunału Konstytucyjnego zawartymi w wyroku z 20 marca 2006 r. w sprawie K 17/05 dotyczącym oceny zgodności z Konstytucją RP art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się co do zakresu informacji podlegających ujawnieniu zgodnie z art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał między innymi: "Po pierwsze, informacje, których natura i charakter może naruszać interesy i prawa innych osób, nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. Po drugie, muszą to być zawsze informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Po trzecie, nie mogą to być informacje - co do swej natury i zakresu - przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego."

Tylko wtedy regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji naruszałaby normy konstytucyjne, jeśli jej stosowanie wykraczałoby poza wyżej zakreślone ramy. Biorąc pod uwagę te wskazania, zdaniem Sądu przy wykładni kryterium przedmiotowego (związek informacji z pełnieniem tych funkcji) należy wziąć pod uwagę treść art. 113 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej, zgodnie z którym członek korpusu służby cywilnej odpowiada dyscyplinarnie za naruszenie obowiązków członka korpusu służby cywilnej. Z kolei obowiązki członka korpusu służby cywilnej określa art. 76 ust 1 tej ustawy, zgodnie z którym członek korpusu służby cywilnej jest obowiązany w szczególności:

1) przestrzegać Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów prawa;

2) chronić interesy państwa oraz prawa człowieka i obywatela;

3) racjonalnie gospodarować środkami publicznymi;

4) rzetelnie i bezstronnie, sprawnie i terminowo wykonywać powierzone zadania;

5) dochowywać tajemnicy ustawowo chronionej;

6) rozwijać wiedzę zawodową;

7) godnie zachowywać się w służbie oraz poza nią.

Przy tak określonym zakresie obowiązków członka korpusu służby cywilnej można przyjąć, że niekiedy odpowiedzialność dyscyplinarna może dotyczyć zachowań takiej osoby nie mających związku z pełnieniem funkcji (w szczególności naruszenie przepisów prawa czy niegodne zachowanie poza służbą). Tylko w takich przypadkach odpowiedzialność dyscyplinarna może nie mieć związku z pełnieniem funkcji publicznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i tylko w takim przypadku zasadna może być odmowa udzielenia informacji o orzeczeniu dyscyplinarnym. W pozostałych przypadkach na gruncie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy przyjąć, że orzeczenia dyscyplinarne dotyczące członków korpusu służby cywilnej dotyczące przewinień związanych z wykonywaniem ich funkcji są informacjami publicznymi nie podlegającymi ograniczeniom co do dostępu. Co do takich informacji nie ma zastosowania przepis art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych, dlatego też dokonywanie analizy tego przepisu przez Sąd w tej sprawie wykracza poza granice rozpoznania.

Sąd podzielił także pogląd wyrażony w powołanym wyroku WSA w Warszawie, że nietrafnym jest pogląd, że anonimizacja (w tym wypadku orzeczeń dyscyplinarnych) stanowi niedozwolone przetwarzanie danych osobowych. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, przepisy tej ustawy stosuje się do przetwarzania danych w: kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych oraz w systemach informatycznych. Do takiego katalogu nie można zaliczyć odpisu dokumentu w postaci orzeczenia komisji dyscyplinarnej. Dlatego usunięcie danych osobowych z odpisu orzeczenia komisji dyscyplinarnej nie stanowi przetwarzania danych osobowych objętych regulacją tej ustawy, bo nie stanowi jednego z przejawów przetwarzania danych (o jakim mowa w definicji zawartej w art. 7 pkt 2 tej ustawy) dotyczącego zbioru danych, o jakich mowa w art. 2 ust. 2.

Taka anonimizacja nie stanowi też przetwarzania, o jakim mowa w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem czynności takie sprowadzają się jedynie do czynności technicznych.

Sąd rozważał również kwestię, kto - Komisja Dyscyplinarna czy jej Przewodniczący – winien udostępnić informację publiczną. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w pierwszej kolejności do udzielenia informacji publicznej są organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej – rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. W myśl zaś tego ostatniego przepisu, Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1, w którym jest mowa o "sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych". Analizując cytowane przepisy, zdaniem Sądu należy uznać, że Komisja Dyscyplinarna nie jest organem administracji publicznej. Komisja nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Komisja rozstrzyga wprawdzie sprawy indywidualne (odpowiedzialność indywidualnych osób), nie czyni jednak tego w drodze decyzji administracyjnych, lecz w drodze orzeczeń wydawanych w postępowaniu odrębnym od postępowania uregulowanego w k.p.a. Stosownie bowiem do art. 130 ustawy o służbie cywilnej sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego określa w drodze rozporządzenia Prezes Rady Ministrów.

Wskazano, że należy jednocześnie jednak mieć na względzie charakter działań podejmowanych przez Komisję Dyscyplinarną. Otóż podobnie jak np. w przypadku nauczycieli postępowanie dyscyplinarne prowadzone przeciwko członkowi służby cywilnej ma mieszany publiczno-pracowniczy charakter.

W sferze publicznej funkcją tej odpowiedzialności jest ochrona powagi i godności danego zawodu lub służby oraz niezbędnego do ich prawidłowego funkcjonowania zaufania społecznego. Jednym ze sposobów osiągnięcia tego zamierzenia jest dyscyplinowanie i kontrola osób zatrudnionych w tych zawodach w celu wykonywania funkcji publicznych (zawodów zaufania publicznego) z uwagi na specyfikę realizowanych przez nich celów (zadań) publicznych oraz wynikające stąd wymagania w zakresie standardów zawodowych i etycznych. Akt władztwa sprawowanego przez organ władzy dyscyplinarnej polegający na wymierzeniu sankcji dyscyplinarnej wyraża ujemną ocenę służbową pracownika rodzącą negatywne skutki w sferze publicznoprawnej (utrata funkcji publicznej, ograniczenie możliwości ubiegania się o taką funkcję, pozbawienie na czas określony niektórych uprawnień służbowych lub korporacyjnych, pozbawienie prawa ponownego powołania do służby). W sferze pracowniczej akt wspomnianego władztwa rodzi skutki obligacyjne w postaci czynności zmiany treści lub rozwiązania albo stwierdzenia ustania stosunku pracy bądź pozbawienia albo ograniczenia ekspektatywy uzyskania określonych świadczeń płacowych.

Z uwagi na wskazane aspekty odpowiedzialności dyscyplinarnej łączącej w sobie pierwiastek służbowy (publiczny) oraz pracowniczy (zobowiązaniowy), ogólnie traktowanym informacjom związanym z publicznoprawną sferą postępowania dyscyplinarnego należy przypisać walor informacji publicznych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wr 39/12).

Powyższy publiczny charakter władztwa wykonywanego w postępowaniu dyscyplinarnym przemawia jednocześnie zdaniem Sądu za uznaniem, że Komisja Dyscyplinarna jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tzn. jest jednostką organizacyjną wykonującą zadanie publiczne – orzekanie o prawie do służby publicznej.

Rozważając, kto jest podmiotem reprezentującym Komisję, zobowiązanym w myśl wskazanego art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji publicznej zawartej w orzeczeniach Komisji Dyscyplinarnej, Sąd stanął na stanowisku, że takim reprezentantem nie jest skład orzekający Komisji. Składy orzekające Komisji powołane są bowiem wyłącznie do orzekania merytorycznego w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej. Udostępnianie orzeczeń Komisji należy natomiast do sfery kierowania pracami Komisji jako pewnego rodzaju jednostki organizacyjnej. Do kierowania pracą komisji dyscyplinarnych oraz czuwania nad sprawnym przebiegiem postępowania dyscyplinarnego powołany jest Przewodniczący Komisji Dyscyplinarnej (§ 13 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 kwietnia 2009 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i postępowania dyscyplinarnego w służbie cywilnej, Dz. U. Nr 60 poz. 493). Rozstrzygnięcie Przewodniczącego Komisji w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest zatem jego osobistą kompetencją, a tym samym nie wymaga podpisania przez członków składu orzekającego Komisji – wystarczającym jest podpis wyłącznie Przewodniczącego.

Ponieważ, jak wyżej wskazano, organ wydając decyzję objętą kontrolą Sądu, błędnie zinterpretował przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie, w szczególności nie stosując przepisu art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dlatego też nie rozpoznał istoty sprawy. Skutkiem naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie było niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, to jest naruszenia art. 87 i art. 77 k.p.a. Naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy, gdyż przeprowadzenie postępowania bez tych naruszeń prawa mogłoby doprowadzić do udostępnienia skarżącej przynajmniej części żądanych informacji.

Z powyższych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną do niego decyzję. Jednocześnie Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu Przewodniczący Komisji będzie zobowiązany rozpatrzyć wniosek skarżącej uwzględniając powyższe stanowisko Sądu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt: II SA/Bd 502/12 wniósł Przewodniczący Wspólnej Komisji Dyscyplinarnej dla Izby Skarbowej w Bydgoszczy i urzędów skarbowych Województwa Kujawsko-Pomorskiego reprezentowany przez radcę prawnego W. G.

Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że Przewodniczący Komisji, wydając zaskarżoną decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej nie rozpoznał istoty sprawy, skutkiem czego nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych czym dopuścił się naruszenia art. 87 i art. 77 k.p.a.,

- art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na braku zawarcia w uzasadnieniu wyroku jasnych wytycznych co do dalszego toku postępowania,

- art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na braku zawarcia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej twierdzenia, iż co do informacji o orzeczeniach dyscyplinarnych dotyczących pełnienia funkcji publicznych nie ma zastosowania przepis art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych, a także wskazanie w uzasadnieniu, że analiza tego przepisu w niniejszej sprawie wykracza poza granice rozpoznania,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na fakt, że ustalenia Sądu pozostają w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że co do wnioskowanych informacji przepis art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych nie ma zastosowania,

- art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 2 ust. 2 ustawy ochronie danych osobowych poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się uznaniem, że wnioskowana informacja publiczna w postaci zbioru orzeczeń wydanych przez Wspólną Komisję Dyscyplinarną dla Izby Skarbowej w Bydgoszczy i urzędów skarbowych Województwa Kujawsko-Pomorskiego w latach 2010-2011 nie należy do katalogu zbiorów danych, o którym stanowi art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że realizacja zasady dostępu do informacji publicznej winna uwzględniać prawo do poszanowania godności człowieka, jego życia prywatnego, czci i dobrego imienia. Taka też winna być dyrektywa kierunkowa przy interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy o ochronie danych osobowych. Powołując się na orzecznictwo podniesiono, że nie istnieje formuła zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji za wszelką cenę. Prawo dostępu do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym przez konstytucyjnie gwarantowane prawo do ochrony życia prywatnego. W ocenie skarżącego nieprawidłowa jest wykładnia, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, przepisy tej ustawy stosuje się do przetwarzania danych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych oraz w systemach informatycznych i do takiego katalogu w ocenie Sądu nie można zaliczyć odpisu dokumentu w postaci orzeczenia komisji dyscyplinarnej. Dlatego też usunięcie danych osobowych z odpisu orzeczenia komisji dyscyplinarnej nie stanowi przetwarzania danych osobowych objętych regulacją tej ustawy, bo nie stanowi jednego z przejawów przetwarzania danych. Zdaniem Sądu anonimizacja orzeczeń dyscyplinarnych nie stanowi niedozwolonego przetwarzania danych osobowych.

Podniesiono, że zalecenie Sądu udostępnienia żądanych informacji z zastrzeżeniem, że możliwa byłaby odmowa udzielenia informacji o orzeczeniach dyscyplinarnych w tych przypadkach, w których orzeczenia te dotyczyłyby odpowiedzialności dyscyplinarnej za zachowania pracownika nie mające związku z pełnieniem funkcji (w szczególności naruszenie prawa czy niegodne zachowanie poza służbą) w istocie oznacza wymóg dokonania szczegółowej analizy treści każdego z orzeczeń dyscyplinarnych i dokonania wyboru tylko tych orzeczeń, które dotyczą przewinień związanych z wykonywaniem funkcji publicznej. W ocenie skarżącego dokonywanie takiej analizy stanowić będzie o przetworzeniu posiadanych informacji. Powołano się na wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11, zgodnie z którym samo zanonimizowanie wnioskowanych do udostępnienia orzeczeń administracyjnych nie stanowi przetworzenia informacji wynikającej z tych orzeczeń, a jedynie jej przekształcenie, dlatego stanowi ona informację prostą. Jeżeli jednak utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to jest to informacja przetworzona. Zbiór takich informacji nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów.

Skoro więc udostępnienie żądanych informacji niewątpliwie wymaga ich przetworzenia, to aktualny pozostaje zakaz dotyczący przetwarzania danych, o którym stanowi art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych.

W ocenie strony skarżącej nie eksponowanie w decyzji przesłanki zawartej w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie miało wpływu na zasadność decyzji odmawiającej udzielenia wnioskowanych informacji. Jeżeli bowiem niedopuszczalne jest udostępnienie orzeczeń komisji dyscyplinarnych z uwagi na zakaz, o którym stanowi zawarty w art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, to tym bardziej jeszcze mając na uwadze przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ten sposób uzasadniono pierwszy zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że co do wnioskowanych informacji przepis art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych nie ma zastosowania, a także zarzutu, że nie miało uzasadnienia twierdzenie Sądu, że Przewodniczący Komisji nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, czym dopuścił się naruszenia art. 87 i art. 77 k.p.a.

Wskazano, że skoro wnioskodawca wnosił o informację w postaci zbioru orzeczeń wydanych przez Wspólną Komisję Dyscyplinarną w latach 2010-2011, a zatem zbioru danych w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, to uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 133 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również wniosek, że w sprawie Sąd w sposób nieuzasadniony przyjął, że wnioskowana informacja w postaci zbioru orzeczeń wydanych przez Wspólną Komisję dyscyplinarną nie należy do katalogu zbiorów danych, o którym stanowi art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych.

Zarzucono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera elementów, o jakich mowa w art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W szczególności rozstrzygnięcie Sądu całkowicie pomija kwestię, która jest istotna z punktu widzenia przedmiotu postępowania, a mianowicie okoliczność i kwalifikację czy żądaną przez skarżącą informację należy uznać za informację przetworzoną czy też można ją uznać za informację prostą. Sąd w żaden sposób nie uzasadnił i nie wskazał podstawy prawnej kategorycznego stwierdzenia, że do informacji o orzeczeniach dyscyplinarnych dotyczących pełnienia funkcji publicznych nie ma zastosowania przepis art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych. Nie wyjaśnił również, czym kierował się twierdząc, że analiza w niniejszej sprawie art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych, wykracza poza granice rozpoznania. Przepis art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych taksatywnie wymienia dane o szczególnym charakterze tzw. dane wrażliwe. Celem wyodrębnienia tego rodzaju danych jest konieczność ich bardziej intensywnej ochrony i mając na uwadze ten właśnie przepis nie uwzględniono wniosku skarżącej.

Z uzasadnienia wyroku nie sposób też jednoznacznie ustalić jakimi przesłankami kierował się Sąd formułując powyższe twierdzenia i na jakich przepisach się oparł. Uchybienia te mogły istotnie wpłynąć na wynik sprawy, bowiem dogłębna analiza przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych mogłaby doprowadzić do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Lakonicznego stwierdzenia, że w ponownym postępowaniu Przewodniczący Komisji będzie zobowiązany rozpatrzyć wniosek skarżącej uwzględniając stanowisko Sądu, nie można także uznać za wyczerpujące w rozumieniu art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazania co do dalszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na określonych podstawach. Podstawą wniesienia skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, może być zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz zarzut naruszenia przepisów procesowych, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co ma miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy podkreślić, że w ramach tej podstawy autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów odnoszących się do orzeczeń sądowych - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 133 § 1 tej ustawy i art. 87 i art. 77 k.p.a., wskazując jednocześnie, że do naruszenia wyżej wymienionych przepisów prawa doszło na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że Przewodniczący Komisji, wydając zaskarżoną decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej nie rozpoznał istoty sprawy, skutkiem czego nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych czym dopuścił się naruszenia art. 87 i art. 77 k.p.a., a ustalenia Sądu pozostają w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Zarzut powyższy nie jest uzasadniony. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy tym – zgodnie z art. 133 § 1 cytowanej ustawy - Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach, a przykładem naruszenia tego przepisu mogłoby być przyjęcie jakiegoś faktu nieznajdującego żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy, bądź też dowodu niedopuszczalnego w trybie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., I OSK 2398/11, LEX nr 1216553). Okoliczności takie nie miały miejsca w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji nawiązując do wniosku Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ "Solidarność" z dnia 9 lutego 2012 r., na co wskazano w uzasadnieniu wyroku. Kwestionowana w skardze kasacyjnej poprawność dokonanej przez Sąd analizy tego dokumentu nie może być oparta na treści art. 133 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie podważa okoliczności, że wyrok został wydany na podstawie tego dokumentu. Sąd pierwszej instancji nie wyprowadził oceny prawnej na podstawie materiału, którego nie ma w aktach sprawy, nie ustalał też samodzielnie stanu faktycznego sprawy w oparciu o dowody i fakty, które zaistniały po dniu wydania zaskarżonej decyzji i nie mogły być znane temu organowi, który wydał decyzję administracyjną, co mogłoby stanowić naruszenie art. 133 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 2 grudnia 2010 r., I GSK 806/10, LEX nr 744881 i z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105 wyraził jednoznaczny pogląd, że "orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a tym samym zaakceptowanie przez sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego, dokonanej przez organ, oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nie może stanowić jego naruszenia, nawet gdyby stanowisko sądu było w tym zakresie błędne".

Z kolei naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji musi zatem dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania dokonanej przez sąd pierwszej instancji, nie może natomiast polegać na błędnej, czy mało wyczerpującej argumentacji sądu (wyrok NSA z dnia 5 października 2011 r., I OSK 1249/11, LEX nr 1149142). Obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zarówno wskazanie przepisu czy też przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił, jak i wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. Spełnienie tych obowiązków czyni nieusprawiedliwionym zarzut naruszenia przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji powołał się na art. 87 k.p.a. i art. 77 k.p.a., tj. przepisy, z których wynikają obowiązki organu w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji zasadnie podnosząc, że nie przeprowadzono w sprawie postępowania wyjaśniającego w kierunku wynikającym z treści art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), który miał w sprawie zastosowanie, a którego organ wadliwie nie zastosował. Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu zweryfikowania materialnych przesłanek rozstrzygnięcia niewątpliwie wskazuje na nierozpoznanie istoty sprawy, co bezsprzecznie mogło mieć wpływ na wynik tej sprawy. Można zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tylko wówczas, gdy sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Zarzut jest bezzasadny, gdyż Sąd stwierdzając, że w sprawie nie rozpatrzono materiału dowodowego w kontekście art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut ten strona skarżąca uzasadnia brakiem zawarcia w uzasadnieniu wyroku jasnych wytycznych co do dalszego toku postępowania oraz brakiem zawarcia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej twierdzenia, że co do informacji o orzeczeniach dyscyplinarnych dotyczących pełnienia funkcji publicznych nie ma zastosowania przepis art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych, a także wskazaniem w uzasadnieniu, że analiza tego przepisu w niniejszej sprawie wykracza poza granice rozpoznania.

Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Sąd nie może badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I FSK 408/05, wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Podkreślić należy, że Sąd nie miał obowiązku odniesienia się do wszystkich kwestii materialnoprawnych występujących w sprawie w sytuacji, gdy organy administracyjne nie przeprowadziły jeszcze wymaganego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a mimo to Sąd zaprezentował trafną i rozbudowaną wykładnię tego przepisu przez co wskazał kierunek dalszego postępowania w sprawie. W tym stanie rzeczy wskazanie, że Przewodniczący Komisji będzie zobowiązany rozpatrzyć wniosek skarżącej uwzględniając powyższe stanowisko Sądu nie może być traktowane jako niewłaściwe, czy niejasne wskazanie co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że podstawą prawną rozstrzygnięcia Sądu jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 77 i art. 87 k.p.a. Wyjaśniono treść art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i powody, dla których powinien on mieć zastosowanie w sprawie. Skoro organ nie zastosował tego przepisu stanowiącego podstawę materialną rozstrzygnięcia, a wadliwie zastosował art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to trafne jest stanowisko Sądu, że w tym zakresie doszło do naruszenia prawa materialnego i nierozpoznania istoty sprawy. Nie jest zasadne stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, że organ jedynie nie wyeksponował art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Treść zaskarżonej decyzji wskazuje jednoznacznie, że przepisu tego organ nie stosował. Skoro Sąd wskazuje, że w kontekście ograniczeń dostępu do informacji publicznej regulacje ustawy o ochronie danych osobowych powinny być analizowane w związku z treścią art. 5 ust. 2, a nie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zasadnie stwierdza, że w myśl art. 5 ust. 2 orzeczenia dyscyplinarne dotyczące członków korpusu służby cywilnej dotyczące przewinień związanych z wykonywaniem ich funkcji są zasadniczo informacjami publicznymi nie podlegającymi ograniczeniom co do dostępu ze względu na prywatność osoby fizycznej, a w konsekwencji nie ma do nich zastosowania przepis art. 27 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn.: Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.), to niezasadny jest zarzut braku zawarcia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej twierdzenia, że co do informacji o orzeczeniach dyscyplinarnych dotyczących pełnienia funkcji publicznych nie ma zastosowania przepis art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych. W sytuacji, gdy przepis ten nie ma co do zasady w sprawie zastosowania, trafne jest stanowisko Sądu, że analiza tego przepisu w niniejszej sprawie wykracza poza granice rozpoznania.

Sąd nie miał obowiązku – wbrew twierdzeniom zaprezentowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozważać – czy żądana informacja publiczna ma charakter informacji prostej czy przetworzonej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i zastępować w tym zakresie organ, który nie zajął do tej pory stanowiska w tej mierze, a któremu sprawa została – w wyniku uchylenia decyzji – przekazana do ponownego rozpatrzenia. Niewątpliwie w toku dalszego postępowania celowe będzie rozważenie, czy wnioskowana informacja w realiach niniejszej sprawy ma charakter informacji przetworzonej.

Nie są również uzasadnione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię.

Trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że odpisy dokumentów w postaci orzeczeń danych osobowych nie stanowią zbioru danych w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że "z art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych wynika, że ustawę tę stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i w innych zbiorach ewidencyjnych, w systemach informatycznych. W katalogu tym nie znajduje się dokument orzeczenia komisji dyscyplinarnej. Nie można w związku z tym za trafny uznać poglądu, że anonimizacja orzeczeń dyscyplinarnych stanowi niedozwolone przetwarzanie danych osobowych. Stosownie zaś do brzmienia art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, przez pojęcie przetwarzania danych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Natomiast usunięcie danych osobowych z odpisu orzeczenia komisji dyscyplinarnej nie stanowi jednego z przejawów przetwarzania danych, o których jest mowa w tym przepisie" (wyroki NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 2449/12, I OSK 2450/12). Sąd pierwszej instancji wyraził trafny co do zasady pogląd, że anonimizacja również orzeczeń dyscyplinarnych nie stanowi niedozwolonego przetwarzania danych osobowych zarówno w świetle regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i ustawy o ochronie danych osobowych. Ustawa o ochronie danych osobowych ma bowiem zastosowanie - zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy - do przetwarzania danych, czyli dokonywania – zgodnie z art. 7 pkt 2 ustawy - jakichkolwiek operacji wykonywanych na danych osobowych, takich jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, w: kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych oraz w systemach informatycznych, a zatem nie dotyczy odpisów dokumentów w postaci orzeczenia komisji dyscyplinarnej. Stwierdził również, że anonimizacja nie stanowi przetwarzania, o jakim mowa w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem czynności takie sprowadzają się jedynie do czynności technicznych. Wykładnia ta jest prawidłowa co do zasady, chociaż należy przyjąć odwołując się do poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11, LEX nr 1068557, że wprawdzie samo zanonimizowanie wnioskowanych do udostępnienia orzeczeń nie stanowi przetworzenia informacji wynikającej z tych orzeczeń, a jedynie jej przekształcenie, dlatego stanowi ona informację prostą, to jeżeli jednak utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to jest to informacja przetworzona. Zbiór takich informacji nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów.

Zasadnie twierdzi Sąd pierwszej instancji, że w stosunku do funkcjonariuszy publicznych ograniczenia wynikające z ochrony danych osobowych to ograniczenia o jakich mowa w art. 5 ust. 2, a nie w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że co do zasady prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, przy czym w drugim zdaniu tego przepisu określono, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Sąd dokonał prawidłowej wykładni art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trafnie – w zakresie wykładni art. 5 ust. 2 cytowanej ustawy – przyjęto posiłkując się art. 115 § 13 pkt 4 k.k. oraz art. 104 ustawy o służbie cywilnej, że funkcjonariuszem publicznym jest między innymi osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba, że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym jest uprawniona do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą taką jest w tym zakresie także członek korpusu służby cywilnej. Tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że we wskazanym wyżej znaczeniu członek korpusu służby cywilnej jest funkcjonariuszem publicznym, do którego ma zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Za prawidłowe należy więc uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że co do zasady na gruncie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy przyjąć, iż orzeczenia dyscyplinarne dotyczące członków korpusu służby cywilnej dotyczące przewinień związanych z wykonywaniem ich funkcji są informacjami publicznymi nie podlegającymi ograniczeniom co do dostępu. Co do takich informacji nie ma więc zastosowania art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych (tak też NSA w wyrokach z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 2449/12, I OSK 2450/12). Nie jest zatem usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że co do wnioskowanych informacji przepis art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych nie ma zastosowania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.