Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2017 r. sprawy ze skargi K. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy T. powołując się na treść art. 123 Kpa oraz art. 66, art. 68, art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 z późn. zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o udostępnieniu informacji o środowisku) oraz § 2 ust. 1 pkt 7d, Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, zwanego dalej rozporządzeniem RM) po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez inwestora - "A" S.A. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie stacji bazowej telefonii komórkowej 52750 [...] na dz. [...] zlokalizowanej w miejscowości H. gm. T." nałożył na "A" S.A. obowiązek:

1. przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia,

2. przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z art. 66 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku,

Jednocześnie zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu ww. przedsięwzięcia na środowisko.

W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że w dniu 26 października 2016 r. do Gminy T. wpłynął wniosek inwestora "A" S.A. [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej 52750 [...] na dz. [...] zlokalizowanej w miejscowości H. gm. T." wraz z kartą informacyjną przedsięwzięcia oraz poświadczoną przez właściwy organ kopią mapy ewidencyjnej obejmującej przewidziany teren, na którym planowana jest realizacja przedsięwzięcia.

Po wszczęciu w tej sprawie postępowania i po dokonaniu analizy przedłożonej dokumentacji Wójt Gminy stwierdził, że obligatoryjnie wymagane jest sporządzenie w niej raportu oddziaływania na środowisko albowiem moc EIRP objętych projektowaną inwestycją anten na azymutach 30, 170 i 290° przekracza 20 000 W. Powołując się na wymienione w postanowieniu wyroki sądów administracyjnych organ pierwszej instancji stwierdził, że w przypadku projektowanej inwestycji, dla jej kwalifikacji z punktu wymogów przeprowadzenia oceny na środowisko, zasadne jest sumowanie jej parametrów. Przemawia za tym zdaniem organu również stanowisko Wojewody [...], który w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na tę inwestycję w prawomocniej decyzji wskazał, że dla przedmiotowej inwestycji wymagana była decyzja środowiskowa. Stwierdził też Wójt, że odmienne w tym względzie stanowisko wyrażone przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. nie są dla niego wiążące.

W zażaleniu na te postanowienie reprezentowana przez radcę prawnego "A" S.A. wniosła o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Zarzuciła, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem:

1. art. 66, art. 68, art. 69 ust. 3 ustawy oraz § 2 ust. 1 pkt 7 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 71), ponieważ wskazane przepisy nie stanowią podstawy do nałożenia na inwestora obowiązków wskazanych w sentencji postanowienia.

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 Kpa, art. 77 Kpa w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej w zakresie uznania, iż "w niniejszej sprawie raport o odziaływaniu na środowisko jest wymagany obligatoryjnie, albowiem moc EIRP anten na azymutach 30, 170, 290° przekracza 20 000 W.

Po rozpoznaniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 126 w zw. z art. 144 i art. 16 Kpa uchyliło orzeczenie organu pierwszej instancji zawarte w jego pkt 1 i 2 i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności stwierdziło, że zażalenie odnośnie pkt 3 postanowienia organu pierwszej instancji zostało rozpatrzone odrębnym postanowieniem Kolegium. Następnie SKO po przytoczeniu treści art. 63 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku stwierdziło, że błędnie w komparycji postanowienia organu pierwszej instancji określono przedmiot postępowania, w sytuacji gdy postępowanie dotyczyło stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, które to uchybienie nie ma jednak wpływu na wynik sprawy.

Dalej po przytoczeniu treści stanowiska organów opiniujących oraz treści § 2 ust. 1 pkt 2 i § 3 ust. 1 pkt 8 w/w rozporządzenia RM, SKO wskazało, że przepisy te wyznaczają trzy parametry brane pod uwagę przy kwalifikowaniu przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Te parametry to: 1) równoważna moc promieniowania izotropowego wyznaczonego dla pojedynczej anteny (ERIP), 2) oś. głównej wiązki promieniowania anteny oraz 3) miejsca dostępne dla ludności znajdujące się we wskazanych odległościach.

Parametry te zostały podane w dołączonej do wniosku karcie informacyjnej planowanego przedsięwzięcia, w której uwzględniając moc pojedynczych projektowanych anten stwierdzono, że miejsca dostępne dla ludności nie kolidują z główną osią wiązki promieniowania żadnej z nich.

W konsekwencji SKO stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie trzeci spośród wyżej wskazanych parametrów badanych przy kwalifikowaniu przedsięwzięcia do jednego z przedsięwzięć wskazanych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., nie został spełniony. Wzdłuż osi głównej promieniowania, w odległości wskazanej przepisami od środka elektrycznego każdej z anten, których równoważna moc promieniowania izotropowego każdej z nich wynosi ponad 5000 W, nie występują miejsca dostępne dla ludności. Zatem przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ani w myśl § 2 ust. 1 pkt 7 ani § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia i nie wymaga przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Z tego też powodu brak było podstaw do nakładania na inwestorkę obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym przedłożenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe należało zatem umorzyć.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie SKO w K. K. R. wniosła o jego uchylenie oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, że zostało ono wydane z naruszeniem:

1) art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 105 § 1 i art. 6 Kpa poprzez stwierdzenie, iż w niniejszej sprawie należało dokonać oceny wpływu pojedynczego elementu przedsięwzięcia zamiast jego całości, czego obowiązujący system prawny nie dopuszcza albowiem niemożliwym jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko dla pojedynczego elementu przedsięwzięcia zgodnie z obowiązującymi przepisami,

2) art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko czyli raport jest wymagany obligatoryjnie lub fakultatywnie dla pojedynczego elementu przedsięwzięcia a nie dla jego całości, czego obowiązujący system prawny nie przewiduje i które prowadzi do akceptacji zakazanego przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości zjawiska tzw. "salami slicing".

3) art. 63 ust. 3 pkt 1 ustawy w związku z art. 135 ustawy prawo ochrony środowiska poprzez pominięcie faktu, iż w niniejszej sprawie dla planowanego przedsięwzięcia istnieje konieczność ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania i tym samym sporządzenie raportu jest obligatoryjne.

W uzasadnieniu skargi powołując się na orzecznictwo sądowe skarżąca zaakcentowała, że dla prawidłowej kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia pod kątem potrzeby przeprowadzenia jego oddziaływania na środowisko i obowiązku sporządzenia i przedłożenia raportu oddziaływania na środowisko, niezbędna jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia inwestycji jako całości, a nie jego poszczególnych elementów lub części, czyli w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy, mocy promieniowania każdej z mających zostać zainstalowanych anten sektorowych.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zaakcentowało, że żaden przepis prawa nie daje podstawy do zsumowania mocy poszczególnych anten, a cytowane w zaskarżonym postanowieniu przepisy, mówią w sposób wyraźny i jednoznaczny o równoważnej mocy promieniowania izotropowego wyznaczonej dla pojedynczej anteny (ERIP), osi głównej wiązki promieniowania anteny oraz miejscach dostępnych dla ludności znajdujących się we wskazanych odległościach. Przesłanki te zostały przez Kolegium zbadane, czemu dało ono wyraz w zaskarżonym postanowieniu. Podkreśliło też Kolegium, iż również organy współdziałające w sprawie tj. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. oraz [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. stwierdziły, że planowane do realizacji przedsięwzięcie nie stanowi ani przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ani tym bardziej przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziaływującego na środowisko, w związku z czym odmówiły wydania opinii. Jednocześnie z akt sprawy wynikało, że na terenie planowanego do realizacji obiektu nie znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. A zatem nie wystąpiła sytuacja przewidziana art. 63 ust. 1 pkt b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Brak było powiązań z innymi przedsięwzięciami, a w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem. Dokumentacja w sprawie nie wykazywała także nakładania się czy nachodzenia wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny, a więc brak było podstaw do przyjęcia, iż moc promieniowania przekroczy wielkości dopuszczalne wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7 czy w § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia. Z tego też powodu brak było także podstaw do przyjęcia, iż dla planowanego do realizacji przedsięwzięcia wymagane jest ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania w trybie art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 519), gdzie dla ustanowienia takiego obszaru, pod warunkiem, że wynikać to będzie z dokumentów wskazanych tym przepisem, konieczne jest stwierdzenie, iż mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, które to uchybienie proceduralne, stanowiące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa, mogło mieć istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.).

W związku z treścią art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku podstawową kwestią jaką miały organy orzekające do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie, czy objęte postępowaniem zamierzenie inwestycyjne może być zaliczone co najmniej do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co w konsekwencji prowadziło do odpowiedzi na pytanie czy jest to przedsięwzięcie o jakim mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ pierwszej instancji dokonując zsumowania mocy promieniowania mających być zainstalowanymi anten na przewidzianych azymutach 30, 170 i 290° stwierdził, że suma ich mocy (na tych azymutach) przekracza 20.000W. W konsekwencji przyjął, że przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, co przesądza o tym, iż ocena jego oddziaływania na środowisko jest obligatoryjna. SKO w zaskarżonym postanowieniu przyjęło zaś, że przedsięwzięcie nie zalicza się nawet do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co przesądza o tym, iż obowiązek oceny jego oddziaływania na środowisko nie może zostać nałożony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy nawet fakultatywnie.

Organ pierwszej instancji przy ferowaniu swojego stanowiska powołał się na wskazane w jego postanowieniu wyroki sądów administracyjnych bez jakiejkolwiek bliższej ich analizy w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Nie dokonał też jakiegokolwiek uzasadnienia swojej tezy o matematycznym sumowaniu mocy mających być zainstalowanymi anten. Rację ma w tym względzie organ odwoławczy, że uprawnienie do takiego matematycznego sumowania nie wynika z obowiązujących przepisów. Zdaniem Sądu nie można go wyprowadzić zwłaszcza z treści § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 rozporządzenia RM.

Nie można się też zgodzić z wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu stanowiskiem SKO, że dla zakwalifikowania inwestycji do przedsięwzięć o jakich mowa w § 3 pkt 8 rozporządzenia RM jednoznacznie przesądzające znaczenie ma równoważna moc promieniowania izotropowego wyznaczonego dla pojedynczej anteny oraz wyznaczone w odniesieniu do takiej mocy tej anteny miejsca dostępne dla ludności. W tym względzie nie jest bowiem wystarczające, jak to uczyniło Kolegium, powołanie się na użyte w tym przepisie sformułowanie, że równoważną moc promieniowania izotropowego wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. W orzecznictwie sądów administracyjnych (zobacz m.in. wyroki powołane zarówno w skardze jak i postanowieniu organu pierwszej instancji) przeważa bowiem jednoznacznie pogląd, akceptowany również przez Sąd rozpoznający niniejszą skargę, że w tym zakresie należy brać również pod uwagę treść § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, nad czym SKO przeszło w zaskarżonym postanowieniu do porządku. Braku tego nie mogło przy tym zastąpić ogólne jedynie odniesienie się do tej kwestii dopiero w odpowiedzi na skargę.

W świetle tego orzecznictwa, zgodnie z treścią § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia RM dla oceny oddziaływania tego rodzaju inwestycji na środowisko i ustalenia czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań i zsumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia (również z tej samej inwestycji). Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny spowoduje, iż moc promieniowania przekroczy w osi głównej promieniowania danej mającej być zainstalowanej anteny wielkości wymienione w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

Aby jednak mówić w takim przypadku o matematycznym zsumowanie mocy, jak to uczynił organ pierwszej instancji, to należałoby wcześniej wykazać, że istotnie do takiego zwiększenia w konkretnym miejscu w odniesieniu do konkretnych anten dochodzi, czego jednak organ ten nie uczynił. Dokonanie takiego stwierdzenia (matematycznego zsumowania oraz wielkości jego składników) wymagałoby przy tym wiedzy specjalistycznej wykorzystanej do dokonania analizy konkretnej projektowanej inwestycji, której Sąd nie posiada.

Również SKO nie przeprowadziło żadnej, dającej się poddać kontroli, oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem treści § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, w sytuacji gdy intencją tego przepisu jest niewątpliwie wyeliminowanie możliwości dzielenia inwestycji na etapy celem zmniejszenia rygorów związanych z ochroną środowiska.

Uczyni to przy ponownym rozpoznaniu zażalenia odnosząc się jednocześnie do zasadności dokonania w tej konkretnej sprawie przez organ pierwszej instancji, matematycznego prostego zsumowania mocy mających zostać zainstalowanymi w ramach rozpatrywanego przedsięwzięcia anten. Brak w tym względzie jakiejkolwiek analizy i oceny przez SKO postanowienia organu pierwszej instancji pod kątem treści § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia RM, uniemożliwia Sądowi w związku z treścią art. 15 Kpa jednoczesne uchylenie również postanowienia Wójta Gminy T. (przy zastosowaniu treści art. 135 ustawy p.p.s.a.).

Podkreślenia wymaga, że z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych nie wynika, czy na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania, a jeżeli tak, to jakiej treści. Ma to natomiast istotne znaczenie dla ustalenia odległości od miejsc dostępnych dla ludności, które muszą być brane pod uwagę przy kwalifikacji przedsięwzięcia zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

Zgodzić się natomiast trzeba z zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę stanowiskiem SKO, że wbrew zarzutom skargi nie dokonało ono oceny wymogu przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko poszczególnych anten objętych zamierzeniem inwestycyjnym uczestniczki. SKO w odniesieniu do poszczególnych anten dokonało bowiem jedynie kwalifikacji inwestycji z punktu widzenia zaliczenia jej do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Uczyniło to przy tym zgodnie z jednoznaczną w tym względzie wolą prawodawcy wynikającą z treści § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM, który nakazał dokonanie tej kwalifikacji przy uwzględnieniu promieniowania izotropowego mocy wyznaczonej dla pojedynczej anteny. SKO niezgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nie rozpatrzyło i nie uwzględniło jedynie kwestii ewentualnego nakładania i sumowania się na parametry poszczególnych objętych inwestycją anten parametrów innych anten mających być zainstalowanymi w ramach tego samego objętego postępowaniem przedsięwzięcia. W dalszym ciągu chodzi jednak zgodnie z rozporządzeniem o promieniowaną izotopowo moc każdej z pojedynczych anten, a nie całej inwestycji. Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia przy ustalaniu tej mocy należy jednak uwzględnić ewentualne nakładanie się mocy innych mających być zainstalowanych lub istniejących anten. Gdyby inna była w tym względzie wola prawodawcy to niewątpliwie nadałby on inną treść § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 80 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku. Gdy zaś chodzi o to ewentualne nakładanie się lub sumowanie mocy, to kwestia ta została też całkowicie pominięta w dołączonej do wniosku karcie informacyjnej przedsięwzięcia (z października 2016 r.) oraz w przedłożonej kwalifikacji przedsięwzięcia (z kwietnia 2015 r.).

Niezrozumiały i nietrafny na gruncie niniejszej sprawy jest zatem zarzut wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z przyczyn wskazanych w odpowiedzi na skargę tak samo należy również ocenić sformułowany w skardze zarzut naruszenia przez SKO art. 63 ust. 3 ustawy w zw. z art. 135 Prawo ochrony środowiska.

Z powyższych względów zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a.

ec