Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Sz 110/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w Warszawie na bezczynność Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego [...] Okręgowej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 2 października 2015 r. o sygn. akt II SAB/Sz 110/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Warszawie na bezczynność Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Zachodniopomorskiej Okręgowej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej w Szczecinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Prezes Stowarzyszenia [...] w Warszawie w dniu 3 lutego 2015 r. przesłał pocztą elektroniczną na adres zachodnio.pomorska@izbaarchitektow.pl wniosek o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. Ile postępowań dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej oraz odpowiedzialności zawodowej w roku 2013 i w roku 2014 toczyło się przed Okręgowym Sądem Dyscyplinarnym Okręgowej Izby Architektów RP w Szczecinie?

2. Ile postępowań dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej oraz odpowiedzialności zawodowej, które toczyły się przed Okręgowym Sądem Dyscyplinarnym Okręgowej Izby Architektów RP w Szczecinie zakończyło się prawomocnym orzeczeniem w roku 2013 i w roku 2014?

3. Ile postępowań dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej oraz odpowiedzialności zawodowej, które toczyły się przed Okręgowym Sądem Dyscyplinarnym Okręgowej Izby Architektów RP w Szczecinie zakończyło się prawomocnym ukaraniem obwinionego w roku 2013 i w roku 2014?

4. Kiedy i gdzie planowane są posiedzenia Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Architektów RP w Szczecinie w roku bieżącym?

Następnie wobec nieudzielenia informacji przez organ oraz braku jakiejkolwiek reakcji na wniosek Stowarzyszenie dnia 20 sierpnia 2015 r. wniosło skargę na bezczynność Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Zachodniopomorskiej Okręgowej Izby Architektów RP (zwanego dalej także Okręgowym Sądem Dyscyplinarnym) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku z dnia 3 lutego 2015 r., zarzucając naruszenie art. 13 i 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej jako ustawa o dostępie do informacji publicznej). Jednocześnie wniosło o zobowiązanie organu do rozpoznania powyższego wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem: opłaty sądowej (100 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (240 zł), opłaty skarbowej (17 zł), opłaty pocztowej (4,20 zł), jak również o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z załączonych dokumentów (wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz dowód jego przesłania) na okoliczność treści wniosku oraz przesłania go organowi.

Stowarzyszenie powołując się na art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wywiodło, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. W ocenie skarżącego okoliczność, że wymóg ten spełniają informacje, których dotyczy niniejsza skarga, nie budzi wątpliwości.

Odnośnie do zdolności sądowej Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Zachodniopomorskiej Okręgowej Izby Architektów RP w niniejszym postępowaniu Stowarzyszenie powołało się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 grudnia 2014 r. (sygn. akt II SAB/Rz 99/14), który w odniesieniu do Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej wywiódł, iż wyposażenie go w kompetencje władcze, ustalenie przez ustawodawcę sposobu powoływania i odwoływania członków tego sądu, pozwala stwierdzić, iż jest to organ samorządu notariuszy. Fakt, iż sąd dyscyplinarny nie został nazwany organem, nie przekreśla jeszcze tego, iż wypełnia on cechy organu, a więc osoby lub grupy osób wyposażonych prawem w kompetencje władcze służące wykonywaniu zadań publicznych. Wobec tego jest jednostką organizacyjną posiadającą zdolność sądową, skoro wykonuje zadania publiczne w obszarze rozstrzygania o odpowiedzialności dyscyplinarnej notariuszy i obowiązany jest do udostępniania informacji o walorach informacji publicznej. W uzasadnieniu powołano także tezę wyroku NSA z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2356/13, gdzie podkreślono, iż zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący funkcje z zakresu administracji publicznej, jak i dysponujący majątkiem publicznym. W konsekwencji każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Pozwala to z kolei na wyprowadzenie zdolności sądowej podmiotu, nawet gdy stanowi on na przykład część spółki powołanej przez taką spółkę w celu świadczenia na danym terenie usług, które z mocy prawa objęte są obowiązkiem udzielenia informacji publicznej. Ponadto w ocenie strony skarżącej zdolność sądową Sądu Dyscyplinarnego można wywieść także z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m. in. "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy pełnomocnik skarżącego stwierdził, że Sąd Dyscyplinarny bez wątpienia jest jednostką organizacyjną i wykonuje zadania polegające na sprawowaniu sądownictwa dyscyplinarnego, a co za tym idzie m.in. decyduje o możliwości wykonywania zawodu zaufania publicznego. Do analogicznych wniosków doszedł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 13 marca 2013 r. (IV SA/Po 6/13), uznając że Komisja dyscyplinarna dla członków korpusu służby cywilnej jest "inną jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Sąd Dyscyplinarny Zachodniopomorskiej Okręgowej Izby Architektów RP w Szczecinie wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi w trybie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako ppsa).

W pierwszej kolejności Okręgowy Sąd Dyscyplinarny potwierdził, iż zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej jako organ Zachodniopomorskiej Okręgowej Izby Architektów, stanowiącej samorząd zawodowy, miał obowiązek udzielić odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 3 lutego 2015 r. Informacje, które chciał uzyskać skarżący, były informacjami publicznymi, które Okręgowy Sąd Dyscyplinarny był w stanie przekazać.

Dalej Okręgowy Sąd Dyscyplinarny wyjaśniał przyczyny braku odpowiedzi na wniosek, wskazując, że nie dokonał tej czynności z uwagi na fakt, iż pracownik sekretariatu mógł omyłkowo usunąć z elektronicznej skrzynki pocztowej Zachodniopomorskiej Okręgowej Izby Architektów RP wysłanego przez Piotra Pomianowskiego (reprezentującego Stowarzyszenie) e-maila z załączonym do niego przedmiotowym wnioskiem wraz z innymi e-mailami stanowiącymi "Spam". Powyższe uniemożliwiło udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącego, tym bardziej, iż nie został on ponowiony ani przesłany tradycyjną pocztą. Poza tym istnieje też prawdopodobieństwo, że przedmiotowy wniosek został wysłany na nieprawidłowy adres i w ogóle nie dotarł na skrzynkę elektroniczną Zachodniopomorskiej Okręgowej Izby Architektów.

Okręgowy Sąd Dyscyplinarny zwrócił uwagę, że Stowarzyszenie [...] przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie powinno najpierw wezwać na piśmie Okręgowy Sąd Dyscyplinarny Zachodniopomorskiej Okręgowej Izby Architektów RP w Szczecinie do usunięcia naruszenia prawa - w tym przypadku do przesłania żądanej informacji. Tymczasem skarżący nie wykazał się inicjatywą w zakresie wyjaśnienia sprawy. Nie zwrócił się z ponownym wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. W przeciągu 6 miesięcy nie zainteresował się sprawą, co stanęło na przeszkodzie realizacji wniosku. Skarżący winien zainteresować się, czy wniosek dotarł do adresata, tym bardziej, że przesłał go jedynie drogą elektroniczną na adres e-mail Zachodniopomorskiej Okręgowej Izby Architektów.

Przedmiotowa skarga zdaniem Sądu Dyscyplinarnego jest bezzasadna, albowiem skarżący kwestionuje merytoryczną odmowę udzielenia informacji publicznej w sytuacji, gdy Okręgowy Sąd Dyscyplinarny był gotów jej udzielić. Organ nie kwestionuje swojego obowiązku w tym zakresie. Gdyby skarżący ponowił wniosek o udzielenie przedmiotowej informacji publicznej, to z pewnością zostałby on zrealizowany. Natomiast w zaistniałej sytuacji - omyłkowego skasowania e-maila z wnioskiem skarżącego - organ nie miał możliwości ustosunkowania się do prośby Stowarzyszenia.

Dodatkowo zwrócił uwagę, iż jeżeli skarżącemu zależało na uzyskaniu stosownych informacji publicznych od Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego, bardziej celowym byłoby złożenie przedmiotowego wniosku za pomocą tradycyjnej przesyłki pocztowej, a nie drogą elektroniczną. Organ wyjaśnił, że nie kwestionuje równoprawności wniosku złożonego drogą poczty elektronicznej i tradycyjnej przesyłki pocztowej, uważa jedynie, że jeśli wysyła się wiadomość mailową, zwłaszcza o istotnej dla wysyłającego treści, należałoby potwierdzić (choćby telefonicznie), czy ów mail doszedł i został odczytany albo chociażby mieć potwierdzenie jego przeczytania, oznakowując wiadomość odpowiednią klauzulą, tj. oznaczenie wiadomości opcją "żądaj potwierdzenia doręczenia", która to opcja znajduje się w każdym programie do obsługi poczty elektronicznej.

Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że w dzisiejszych czasach przy uwzględnieniu dużej ilości przesyłanych na skrzynki e-mailowe różnorodnych reklam, wirusów, spamów łatwo jest przeoczyć e-maila zawierającego merytoryczny wniosek, co mogło nastąpić w przedmiotowej sprawie.

W dalszej kolejności Okręgowy Sąd Dyscyplinarny zwrócił uwagę, iż zgodnie z treścią art. 53 § 1 ppsa skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 ustawy).

Z uwagi na fakt, iż Okręgowy Sąd Dyscyplinarny nie miał możliwości złożenia odpowiedzi na wezwanie skarżącego (brak wezwania do usunięcia naruszenia prawa), nie jest możliwym ustalenie, czy przedmiotowa skarga została wniesiona w terminie. W związku z powyższym Okręgowy Sąd Dyscyplinarny z ostrożności procesowej wniósł o odrzucenie przedmiotowej skargi. W niniejszej sprawie bezczynność Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie zlekceważył sprawy ani nie podjął działań wyłącznie wymijających.

Powyższej bezczynności nie sposób uznać za rażącą z uwagi na to, że Okręgowy Sąd Dyscyplinarny dopiero na etapie wniesienia skargi dowiedział się, że jest zobowiązany do udzielenia odpowiedzi na przedmiotowy wniosek.

Wymienionym na wstępie wyrokiem WSA w Szczecinie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Warszawie.

Jak zauważył Sąd I instancji w uzasadnieniu orzeczenia, w przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Od razu należy w tym miejscu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej – także tej, której organ faktycznie nie posiada – podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie "zwykłym" pismem. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17.04.2013 r., I OSK 3109/12 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: CBOSA) albo gdy podlegają one udostępnieniu w innym trybie niż przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd I instancji stwierdził, że jej przedmiotem uczyniono bezczynność Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Zachodniopomorskiej Okręgowej Izby Architektów RP w Szczecinie w udostępnieniu skarżącemu informacji określonych we wniosku wysłanym pocztą elektroniczną na adres e-mailowy Zachodniopomorskiej Okręgowej Izby Architektów w zakresie dotyczącym działalności tego Sądu. W niniejszej sprawie bezsporne było ustalenie, że żądana przez Stowarzyszenie informacja stanowiła rzeczywiście informację publiczną, a także, że Okręgowy Sąd Dyscyplinarny Zachodniopomorskiej Okręgowej Izby Architektów RP w Szczecinie należał do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej.

Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – "zwykłym" pismem. Zastosowanie w takim przypadku formy decyzji byłoby równoznaczne z jej wydaniem bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., obecnie t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako kpa) - zob. np. wyrok WSA z 10.07.2013 r., II SA/Gd 295/13, CBOSA. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) – tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

W przedmiotowej sprawie sporne okazały się nie tyle kwestie związane z ustaleniem, czy żądane informacje są informacjami publicznymi, ale ustalenie, czy wniosek o udzielenie informacji publicznej został przez Stowarzyszenie skutecznie złożony. Stowarzyszenie wskazywało, że złożyło wniosek za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 3 lutego 2015 r. na adres Zachodniopomorskiej Okręgowej Izby Architektów. Organ natomiast podnosił, że takiego wniosku w ogóle nie otrzymał. Kwestia ta była o tyle istotna, że bezczynność zachodzi tylko wówczas, gdy organ nie wydał decyzji lub nie podjął czynności w sytuacji, gdy miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Ustalenie zatem, czy organ nie dochował terminu wskazanego w tym przepisie, zależy więc od uprzedniego wyjaśnienia, czy wniosek w ogóle został skutecznie złożony i kiedy.

Możliwość udostępnienia informacji publicznej na wniosek jest związana z koniecznością wszczęcia i prowadzenia określonego postępowania w sprawie jej udostępnienia [M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 59-60]. Jest to postępowanie administracyjne o charakterze częściowo sformalizowanym, uregulowane fragmentarycznie w ustawie o dostępie do informacji publicznej, które co do zasady nie powinno toczyć się w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, gdyż nie wskazuje na to ani ustawa o dostępie do informacji publicznej, ani też nie zostały spełnione przesłanki art. 1 § 1 kpa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera wymogów co do formy i zawartości takiego wniosku, nie zawiera również odesłania do innych przepisów w tym zakresie, np. do Kodeksu postępowania administracyjnego. Pisemny wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 kpa, gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosku nie trzeba uzasadniać, gdyż art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej - art. 3 ust. 1 pkt 1). Niemniej minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Z regulacji art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (a także z unormowania art. 13 ust. 1) wynika, iż podmiot zobowiązany jest zobligowany do niezwłocznego udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli w momencie otrzymania stosownego wniosku jest w jej posiadaniu. Organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co wskazuje na możliwość dowolnej formy wniosku, w tym ustnej oraz za pośrednictwem poczty elektronicznej. Wskazana regulacja prowadzi do odformalizowania, uproszczenia i przyspieszenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Ustawodawca w tym zakresie założył, że wnioskodawca również jest zainteresowany jak najszybszym rozpoznaniem wniosku i w tym celu po bezskutecznym upływie terminu ma prawo złożyć skargę na bezczynność bądź podjąć inne działania, w tym także upewnić się, że wniosek dotarł do adresata. Nie jest to oczywiście tożsame z obowiązkiem monitowania wielokrotnego i do skutku, bo takiego obowiązku wnioskodawcy nie mają, ale z uzyskaniem pewności, że wniosek dotarł i organ pozostaje w bezczynności.

W niniejszej sprawie organ podniósł, że wniosku w ogóle nie otrzymał. W takiej sytuacji ciężar wykazania, że wniosek złożony został skutecznie, obciąża wnioskodawcę. Trudno bowiem wymagać, by organ wykazywał, że nie otrzymał wniosku. Skoro skarżące Stowarzyszenie wybrało złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej, winno zabezpieczyć potwierdzenie odbioru takiego wniosku. Za skuteczne złożenie wniosku nie może być uznane jedynie jego wysłanie/nadanie. Jest nim doręczenie, złożenie we właściwym organie. W odniesieniu do doręczeń za pośrednictwem poczty elektronicznej możliwe są doręczenia za potwierdzeniem odbioru, doręczenia z wykorzystaniem systemu ePUAP (art. 63 kpa). Wówczas nie ma żadnej wątpliwości, że wniosek do organu dotarł i kiedy to się stało. Z możliwości tej skarżące Stowarzyszenie nie skorzystało, co wiąże się z konsekwencją w postaci braku wykazania skutecznego złożenia wniosku. Na potwierdzenie złożenia wniosku Stowarzyszenie przedłożyło bowiem wydruki z własnej poczty elektronicznej wskazujące jedynie na wysłanie wniosku z załącznikiem (karta nr 8 i 9 akt). Pisma te nie stanowią dowodów z dokumentów w rozumieniu art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 244 Kodeksu postępowania cywilnego, nie potwierdzają również otrzymania przez organ wysyłanych wiadomości. Gdyby nawet mogły stanowić dowód w sprawie i tak potwierdzałyby jedynie dostarczenie wiadomości na serwer odbiorcy wniosku, co nie jest tożsame z dostarczeniem ich na pocztę elektroniczną organu. Regulując kwestie daty dostarczenia wniosku drogą elektroniczną ustawodawca wskazał np. w art. 61 ust. 3a kpa, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1114) system teleinformatyczny oznacza zespół współpracujących ze sobą urządzeń informatycznych i oprogramowania zapewniający przetwarzanie, przechowywanie, a także wysyłanie i odbieranie danych przez sieci telekomunikacyjne za pomocą właściwego dla danego rodzaju sieci telekomunikacyjnego urządzenia końcowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2014 r. poz. 243 z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 43 tej ustawy urządzenie końcowe oznacza urządzenie telekomunikacyjne przeznaczone do podłączenia bezpośrednio lub pośrednio do zakończeń sieci. Wprowadzenie do systemu teleinformatycznego organu jest więc tożsame jedynie z wprowadzeniem ich do jednego, początkowego z urządzeń tego systemu. Dodać należy, że nadanie wniosku na adres poczty elektronicznej, która nie generuje poświadczenia odbioru, w praktyce pozbawia zainteresowanego urzędowego dowodu dokonania czynności.

Z uwagi na fakt, że organ wyraźnie zaprzeczył, że otrzymał wniosek, wskazując na możliwe przyczyny niedotarcia wiadomości, zaś skarżący nie wykazał, że wniosek został przez niego skutecznie złożony do zobowiązanego, nie można uznać, że pozostawał on w bezczynności w dniu złożenia skargi. Tym samym skarga na bezczynność nie była uzasadniona i podlegała oddaleniu.

Okoliczność, czy Okręgowy Sąd Dyscyplinarny pozostawał w bezczynności po wniesieniu skargi, przy uznaniu, że skarga (bądź jej załącznik) zawierała w sobie wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, a więc w zakresie ustalenia, czy wystąpiła bezczynność podmiotu w zakresie wniosku złożonego w dniu 3 lutego 2015 r. (art. 134 ppsa). Ponadto organ nie jest dysponentem skargi i załączników. Jest on jedynie zobowiązany odpowiednimi regulacjami prawnymi do przekazania skargi wraz z aktami do sądu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do skargi do WSA (wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz dowód jego przesłania) na okoliczność treści wniosku oraz tego, że został on przesłany organowi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisu ustawy procesowej mającego wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 309 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j.: Dz.U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm., obecnie t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1822 ze zm. – dalej jako kpc) poprzez jego niezastosowanie i niedopuszczenie na jego podstawie środków dowodowych,

2. naruszenie przepisu ustawy procesowej mającego wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 58 § 1 pkt 6 ppsa poprzez jego niezastosowanie i rozpatrzenie merytoryczne skargi, która zgodnie z ustaleniami faktycznymi Sądu winna ulec odrzuceniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie miał wątpliwości co do tego, że wnioskowane przez Stowarzyszanie informacje mają charakter informacji publicznych, czemu dał wyraz w uzasadnieniu skarżonego wyroku. Zdaniem Sądu bezsporny jest także fakt, iż Okręgowy Sąd Dyscyplinarny należał do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia wnioskowanych informacji. Sąd stwierdził jednak, że wspomniany wyżej organ nie był w stanie dostarczyć danych, o które zabiegało Stowarzyszenie, wskutek nieotrzymania wniosku o ich udostępnienie wysłanego za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Co więcej Sąd przychylił się do poglądu, zgodnie z którym to wnioskodawca odpowiada za prawidłowe nadanie wniosku na adres poczty elektronicznej i w związku z jego niedostarczeniem nie można w tym przypadku mówić o bezczynności Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego. W konsekwencji WSA w Szczecinie uznał, że skarga na bezczynność była nieuzasadniona i w związku z tym podlegała oddaleniu. Stanowisko Sądu należy jednak poddać rewizji z powodu niezgodności z prawdą oświadczeń Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego. W odpowiedzi na skargę z dnia 29 lipca 2015 r. organ ten wyraźnie zaznaczył, iż nie otrzymał wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 3 lutego 2015 r. (PP-2015-02-16). Twierdzenia takiego skarżący nie spodziewał się na etapie wnoszenia skargi. Tym niemniej do skargi załączone zostały wydruki z poczty elektronicznej zaopatrzone w podpisy Prezesa Stowarzyszenia, które zgodnie z art. 245 kpc winny zostać potraktowane jako dokumenty prywatne (złożył w nich oświadczenie, że wedle jego najlepszej wiedzy do organu został przesłany wniosek określonej treści jako załącznik do wiadomości e-mail na adres wskazany w wydruku). W tym miejscu skarżący kasacyjnie złożył oświadczenie, że przedmiotowa wiadomość nie została zwrócona do niego przez operatora poczty elektronicznej.

Ponadto zwrócono uwagę na orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II SAB/Wa 428/14), gdzie Sąd stwierdził, że: "To prowadzi do konkluzji, iż w kontaktach z interesantami urzędu, tylko organ ponosi odpowiedzialność za ewentualne nieprawidłowości w działaniu własnego systemu informatycznego. Interesanci urzędu, nie mając wpływu na działanie tego systemu, nie mogą ponosić ewentualnych negatywnych następstw takich nieprawidłowości." oraz w dalszej części: "Strona nie może bowiem ponosić negatywnych konsekwencji nieprawidłowego działania systemu komputerowego działającego w urzędzie i obsługującego kontakt elektroniczny interesantów z urzędem. Interesanci organu nie posiadają bowiem żadnego wpływu na konfigurację tego systemu i wybór kryteriów kwalifikacji poczty mailowej jako spamu." Prowadzi to do wniosku, że za prawidłowe działanie swojej poczty elektronicznej odpowiadał Okręgowy Sąd Dyscyplinarny i w przypadku dostarczenia wiadomości na serwer, na którym znajduje się wspomniana poczta elektroniczna, jest on zobowiązany do jej odczytania i odpowiedzenia na nią, a brak takiego zachowania musi zostać odczytany jako bezczynność organu.

Odnośnie do drugiego zarzutu podniesiono, że skoro WSA w Szczecinie uznał, że przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej nigdy nie wpłynął do organu, winien odrzucić skargę, a nie ją oddalić. "Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Aby doszło do powstania obowiązku organu do podjęcia określonych prawem czynności, musi nastąpić zdarzenie, które zainicjuje postępowanie w sprawie. W przypadku spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej [...] zdarzeniem inicjującym postępowanie jest złożenie przez stronę wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wyłącznie w sytuacji, gdy taki wniosek zostanie złożony, Sąd może oceniać, czy organ był zobowiązany do jego rozpatrzenia, a co za tym idzie, czy pozostaje w bezczynności. Należy zauważyć, że w przypadku, gdy postępowanie w sprawie się nie toczy, albowiem z uwagi na brak wniosku nigdy nie zostało wszczęte, nie można stawiać organowi zarzutu bezczynności. Skarga w takich przypadkach jest niedopuszczalna i winna być odrzucona" (II SAB/WA 946/15).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Okręgowy Sąd Dyscyplinarny wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ppsa i zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie wyroku WSA w Szczecinie z dnia 2 października 2015 r. o sygn. akt II SAB/SZ 110/15 i na podstawie art. 189 ppsa odrzucenie skargi Stowarzyszenia [...] z dnia 20 sierpnia 2015 r. na bezczynność Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Zachodniopomorskiej Okręgowej Izby Architektów RP lub umorzenie postępowania oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko Okręgowy Sąd Dyscyplinarny wskazał, że w całości podziela wywody Sądu I instancji, iż to właśnie stronę skarżącą obciążał obowiązek wykazania skutecznego złożenia przez Stowarzyszenie wniosku o udzielenie informacji publicznej. Na bezczynność organu można byłoby bowiem wskazać dopiero wówczas, gdyby nie wydał on decyzji lub nie podjął czynności w sytuacji, gdy miał obowiązek takie działanie podjąć w określonej przez przepisy formie i terminie.

Nie można się w tej sytuacji zgodzić ze skarżącym, iż WSA w Szczecinie dokonując oceny materiału dowodowego, celem ustalenia skuteczności złożenia wniosku, dopuścił się naruszenia przepisów procedury. Co prawda Sąd odmówił przedłożonemu do skargi wydrukowi z poczty elektronicznej miana dowodu w postaci dokumentu urzędowego, czy też prywatnego (art. 244 i 245 kpc). Jednakże równocześnie mając na uwadze treść art. 309 kpc odniósł się do tego dowodu w sposób szczegółowy (na stronie 10-11 uzasadnienia) wyjaśniając, iż przedmiotowy wydruk może jedynie stanowić dowód wysłania przez Stowarzyszenie wniosku, a co najwyżej dowód dostarczenia wiadomości na serwer odbiorcy. Z całą pewnością jednak nie stanowi on dowodu dostarczenia wniosku na pocztę elektroniczną organu. Co znamienne, w swojej skardze kasacyjnej Stowarzyszenie w żaden sposób nie odniosło się do zarzutów WSA w Szczecinie w zakresie swoich zaniechań w postaci rezygnacji z zabezpieczenia potwierdzenia odbioru wniosku albo też doręczenia z wykorzystaniem systemu ePUAP.

Odnosząc się natomiast do cytowanego przez Stowarzyszenie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2015 r. (II SAB/WA 428/14) organ wskazał, iż ze względu na odmienny stan faktyczny nie znajduje on zastosowania w niniejszej sprawie. W tamtym postępowaniu bowiem skarżący, celem wykazania skuteczności złożenia wniosku do organu, przedłożył wydruk logów z serwera. Dowód ten natomiast pozwolił na ustalenie, iż system informatyczny organu zakwalifikował przesyłkę skierowaną przez skarżącego jako spam i usunął ją. W niniejszym postępowaniu jednak Stowarzyszenie wykazując skuteczność złożenia wniosku przedstawiło jedynie tzw. "zrzut ekranu" (print screen), który w żaden sposób nie pozwala na ustalenie dalszych losów korespondencji e-mail. Powyższe zaś uniemożliwia przeniesienie do niniejszego postępowania ustaleń sądu w cytowanym uzasadnieniu, a w konsekwencji obarczenie Sądu Dyscyplinarnego odpowiedzialnością za nieotrzymanie przesyłki. Bez znaczenia w tej sytuacji pozostaje również aktualne oświadczenie o niezwróceniu przesyłki do operatora poczty elektronicznej Stowarzyszenia, albowiem i ono nie pozwala na dokonanie ustaleń w zakresie dalszych (po jego wysłaniu poczta elektroniczną) losów wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Odpowiadając na drugi zarzut organ zauważył, że nawet gdyby uznać jego zasadność, to takie ustalenie nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, a jedynie na mocy art. 189 ppsa uchyleniem wyroku WSA w Szczecinie i odrzuceniem skargi lub umorzeniem postępowania. Cytowany przepis wskazuje bowiem: "Jeżeli skarga ulegała odrzuceniu", a więc odsyła do przypadków, w których już na wstępie wnoszenia skargi do WSA istniała na mocy art. 58 § 1 ppsa podstawa do jej odrzucenia, natomiast sąd ten pomimo wynikającego z przepisów obowiązku nie uczynił tego (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., II FSK 1276/10, LEX nr 1113574).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Postępowanie kasacyjne skonstruowane jest zatem na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd kasacyjny, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie analizuje całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia, bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Tak więc zakres kontroli sądowej jest określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, określonych w art. 183 § 2 ppsa, Sąd kasacyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów podniesionych w środku odwoławczym. W niniejszej sprawie, wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Omówiona wyżej zasada związania granicami środka odwoławczego i zawartymi w nim podstawami zaskarżenia ogranicza zakres badania kwestionowanego orzeczenia WSA w Warszawie do dwóch zagadnień, objętych zarzutami naruszenia prawa procesowego, podniesionymi przez stronę skarżącą kasacyjnie. Pierwsze z nich dotyczy naruszenia art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 309 kpc poprzez jego niezastosowanie i niedopuszczenie na jego podstawie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj. wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz dowodu jego przesłania, dołączonych do skargi w postaci wydruków z poczty elektronicznej Stowarzyszenia. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu NSA wskazuje, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do treści wymienionych dokumentów, wskazując m. in., że w jego ocenie pisma te nie stanowią dowodów z dokumentów w rozumieniu art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 244 kpc i nie potwierdzają otrzymania przez organ wysyłanych do niego wiadomości. Są one jedynie potwierdzeniem dostarczenia wiadomości na serwer odbiorcy wniosku, co nie jest tożsame z dostarczeniem ich na pocztę elektroniczną organu. Ustalenia w tym zakresie, jak również co do samego faktu nieotrzymania wniosku przez organ, nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że art. 106 § 3 ppsa nie jest instrumentem służącym do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy także zauważyć, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, tak więc nieprzeprowadzenie tego dowodu nie może być kwalifikowane jako naruszenie prawa procesowego, a tym bardziej jako naruszenie mające wpływ na wynik sprawy (por. B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 106, LEX 2016).

Zarzut ujęty w punkcie 1. skargi kasacyjnej, dotyczący nieprzeprowadzenia dowodu z dokumentów, ze wskazanych wyżej względów okazał się zatem bezzasadny.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła ponadto naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa poprzez jego niezastosowanie i rozpatrzenie merytoryczne skargi, która powinna zostać odrzucona, gdyż według przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych wniosek Stowarzyszenia nie wpłynął do organu. Odnosząc się do tej kwestii NSA uznaje, że stan faktyczny przyjęty przez WSA w Warszawie za podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia nie uzasadniał odrzucenia skargi Stowarzyszenia. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, zaś żądane dane stanowią informację publiczną, stąd też skarga na bezczynność w przedmiocie ich udostępnienia mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Jedyną okoliczność sporną, a zatem wymagającą wyjaśnienia przez Sąd I instancji, stanowiła tu kwestia skuteczności złożenia wniosku do organu. Sąd uznał, że wniosek nie został skutecznie złożony, dlatego też jego adresat nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi przez Stowarzyszenie, co uzasadniało jej oddalenie.

Podniesiony w punkcie 2. skargi kasacyjnej problem można rozpatrywać na tle szerszego zagadnienia dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność w sytuacji, gdy w dacie jej wniesienia przed organem nie toczyło się postępowanie w danej sprawie. Kwestia ta była przedmiotem rozważań w judykaturze w odniesieniu do przypadku, gdy przed dniem złożenia skargi organ administracji zakończył postępowanie wydaniem decyzji. W orzecznictwie wyrażono pogląd, że skarga podlega wówczas odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa jako niedopuszczalna z innych przyczyn, gdyż w chwili jej wniesienia nie istnieje już przedmiot zaskarżenia, czyli stan bezczynności bądź przewlekłości postępowania (postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 937/11). Odmienne stanowisko głosi, że powodem oddalenia skargi na bezczynność organu jest jej bezzasadność, zatem sąd powinien taką skargę oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie jej wniesienia (por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 134/16, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W nawiązaniu do powyższej kwestii podkreślono w literaturze, iż brak jest podstaw do postawienia organowi zarzutu pozostawania w bezczynności, gdy organ ten nie prowadzi żadnego postępowania pozostającego w związku z zarzutem. Innymi słowy, aby można było przyjąć, że dany organ administracji właściwy do rozpatrzenia sprawy kończącej się wydaniem decyzji pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy, w sprawie tej musi się toczyć postępowanie administracyjne (zob. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011 r., s. 538).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniu, że wniosek Stowarzyszenia o udzielenie informacji publicznej nie wpłynął do organu. W konsekwencji, w ocenie NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w tak ustalonym - i niezakwestionowanym w środku odwoławczym - stanie faktycznym, skarga na bezczynność była niezasadna, nie zaś niedopuszczalna. Okoliczności faktyczne dotyczące złożenia wniosku wszczynającego postępowanie przed organem mają bowiem charakter merytoryczny i podlegają badaniu w toku rozpatrywania skargi. Ponadto przypomnieć należy, iż instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu zapewnienie stronie ochrony prawnej poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy przez organ. Brak skutecznego złożenia wniosku oznacza zaś, że postępowanie w ogóle nie zostało wszczęte, zatem wobec braku po stronie organu obowiązku określonego zachowania się nie zaistniał również stan bezczynności. Z treści art. 149 § 1 pkt 1-3 ppsa wynika zaś, że sąd może oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że w dacie wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości (por. A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 149, LEX 2016).

Powyższe względy w ocenie NSA przemawiały za merytorycznym rozpatrzeniem skargi Stowarzyszenia przez WSA w Warszawie, tak więc zarzut ujęty w punkcie 2. skargi kasacyjnej okazał się nietrafny.

Reasumując, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zostały uznane za niezasadne. Stąd też NSA, działając w warunkach związania granicami środka odwoławczego i podstawami zaskarżenia, na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.

Sąd odwoławczy nie zasądził zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, gdyż na rozprawie nie stawił się jego przedstawiciel, a odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika.