Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia WSA Bogusław Woźniak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 października 2011 r. sprawy ze skargi I.S. i E.S. na zarządzenie Burmistrza Miasta C z dnia 4 stycznia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych za okres od stycznia do grudnia 2010 r. 1. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa; 2. określa, że zaskarżone zarządzenie nie może być wykonane; 3. zasądza od Burmistrza Miasta C na rzecz I. S. i E. S. kwoty po 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zarządzeniem nr [...] z dnia 4 stycznia 2010 r. Burmistrz Miasta (dalej w skrócie zwane Zarządzeniem), działając na podstawie Uchwały Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia 28 czerwca 2007 r. (dalej w skrócie zwana Uchwałą), określił wysokość dotacji dla szczegółowo wymienionych w Zarządzeniu placówek przedszkolnych.

E.S. i I.S., prowadzące niepubliczne przedszkola w C. (dalej w skrócie zwane Skarżącymi) pismami, odpowiednio, z dnia 13 kwietnia 2011 r. i 20 kwietnia 2011 r. wezwały Burmistrza Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę Zarządzenia i określenie prawidłowej wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych bez dodatkowego odliczenia wydatków na żywność oraz na doskonalenie zawodowe.

W odpowiedzi z dnia 30 maja 2011 r. Burmistrz Miasta poinformował Skarżące, że nie widzi podstaw faktycznych i prawnych do uchylenia lub zmiany Zarządzenia.

W związku z powyższym Skarżące w ustawowym terminie wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na Zarządzenie zarzucając mu:

1) obrazę prawa materialnego, a mianowicie:

- pkt 1 załącznika do Uchwały, poprzez uczynienie go podstawą prawną wydanego Zarządzenia, pomimo, że Uchwała ta wbrew treści art. 2 i 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa, przez co nie obowiązuje;

- pkt 1 załącznika do Uchwały poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

- art. 90 ust. 2 b ustawy o systemie oświaty poprzez jego niezastosowanie i brak prawidłowego określenia wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych, w tym przedszkoli należących do skarżących;

2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wydanie Zarządzenia, a mianowicie art. 6 KPA i art. 7 Konstytucji RP polegający na naruszeniu zasady legalizmu i wykroczeniu przez organ administracji poza granice przyznanego mu ustawowo upoważnienia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżące wniosły o stwierdzenie, że Zarządzenie w całości zostało wydane z naruszeniem prawa, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd zarzutu braku ogłoszenia i obowiązywania Uchwały stanowiącej podstawę zaskarżonego Zarządzenia, o stwierdzenie, że Zarządzenie w części obejmującej odliczenie od podstawy dotacji wydatków na żywność oraz wydatków na doskonalenie zawodowe zostało wydane z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o oddalenie skargi podkreślając, że ani Zarządzenie, ani Uchwała nie tworzą nowych regulacji, a jedynie uszczegóławiają zapis ustawowy tworząc normy o charakterze administracyjno-technicznym. Podstawą naliczenia dotacji i jej przyznania de facto jest ustawa o systemie oświaty. Uchwała i żarządzenie mają charakter jedynie techniczny. Uchwała reguluje wymagania formalne, jakie powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotacje, zaś Zarządzenie określa wysokość dotacji w oparciu o liczbę uczniów oraz wydatki w Przedszkolu Samorządowym Nr [...]. Zastosowane naliczanie jest przy tym zgodne nie tylko z art. 90 ust. 2 b ustawy o systemie oświaty, ale przede wszystkim z art. 6 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Ponadto, zdaniem Burmistrza skarga de facto dotyczy roszczenia o należną dotację, a zatem nie jest sprawą pozostająca we właściwości sądów administracyjnych.

W piśmie procesowym z dnia 26 sierpnia 2011 r. skarżące podniosły, że skargą objęty jest akt organu jednostki samorządu terytorialnego, co jasno wynika z treści skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone Zarządzenie Burmistrza Miasta zostało wydane z naruszeniem prawa.

Przystępując do oceny legalności zaskarżonego aktu w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że wbrew twierdzeniom organu zawartym w uzasadnieniu odpowiedzi skargę, sprawa należy do kognicji sądu administracyjnego.

Należy zauważyć, że określenie wysokości dotacji oświatowej przyznanej poszczególnym placówkom przedszkolnym nastąpiło w oparciu o Zarządzenie Burmistrza Miasta. Wysokość dotacji została zatem ustalona w drodze aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, którym organ ten w sposób jednostronny, władczy rozstrzygnął o wysokości świadczenia należnego stronom skarżącym. W ocenie Sądu rozpatrzenie zaskarżonego zarządzenia mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego, albowiem należy je zaliczyć do kategorii aktów o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej w skrócie zwana p.p.s.a.

Z mocy przywołanego przepisu zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają te akty organów jednostek samorządu terytorialnego nie będące aktami prawa miejscowego. Zasadnicze znaczenie dla objęcia kognicją sądu tej grupy aktów ma to, czy zostały one podjęte przez organ jednostki samorządu terytorialnego oraz, czy sprawa, której dotyczą mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie NSA opowiedziano się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej" (uchwały z 1 czerwca 1998 r., OPS 3/98, ONSA 1998, z 6 listopada 2000 r., OPS 11/2000, ONSA 2001, nr 2, poz. 52 nr 4, poz. 109; z 21 lipca 2008 r., I OPS 4/2008, ONSAiWSA 2008, nr 6, poz. 90, wyrok z 17 maja 1999 r., OSA 1/99, ONSA 1999, nr 4, poz. 109).

Istotnym kryterium uznania, że akt organu został wydany w sprawie z zakresu administracji publicznej jest przynależność norm prawnych stanowiących podstawę jego wydania do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tej normy charakter przedmiotu regulacji w drodze tegoż aktu. Sprawami z zakresu administracji publicznej nie będą niewątpliwie te działania i czynności organów samorządu terytorialnego, które są czynnościami cywilnoprawnymi i swoje źródło znajdują w normach prawa cywilnego.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że źródeł wydania zaskarżonego Zarządzenia należy upatrywać właśnie w normach o charakterze administracyjnym. Zaskarżone Zarządzenie wydane zostało na podstawie aktu prawa miejscowego, którego uchwalenie znajdowało oparcie w przepisach ustawy o systemie oświaty, legitymującej organy stanowiące organów jednostek samorządu terytorialnego do uregulowania zagadnień związanych z przyznawaniem, rozliczeniem i kontrolą wykorzystania udzielonej dotacji. Unormowanie tych kwestii odbywa się w sposób jednostronny, w zakresie przyznanego organom władztwa do stanowienia aktów prawa miejscowego; taki sposób ustalania zagadnień związanych z przyznawaną dotacją wskazuje na istnienie tych cech, które charakteryzują prawo administracyjne i odróżniają od norm prawa cywilnego, w których uregulowanie praw i obowiązków stron oparte jest na zasadach równorzędności podmiotów i autonomii woli stron.

Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w postanowieniu NSA w składzie 7 sędziów, z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II GPS 7/08, ONSAiWSA 2009/3/51, że wyłączenie sprawy spod kognicji sądu administracyjnego znalazłoby swoje uzasadnienie wtedy, gdy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustalając tryb udzielania i rozliczania dotacji, wymagałby dla określenia jej wysokości zawarcia umowy. Wówczas realizację obowiązku polegającą na szczegółowym obliczeniu i przekazaniu dotacji należałoby traktować wyłącznie jako wykonanie zobowiązania przez stronę istniejącego stosunku obligacyjnego.

Tymczasem ani w Uchwale Rady Miejskiej nie przewidziano konieczności zawarcia umowy w przedmiocie przyznania i określenia wysokości dotacji, ani oznaczenie jej wysokości nie nastąpiło w oparciu o nawiązany stosunek obligacyjny; zostało bowiem dokonane w drodze Zarządzenia wydanego przez Burmistrza Miasta. Nie rodziło to zatem roszczenia cywilnoprawnego, które podlegałoby rozpoznaniu przez sąd powszechny w sprawie z powództwa cywilnego wniesionego przeciwko gminie.

Reasumując Sąd uznał, że sprawa ze skargi na Zarządzenie jest sprawą administracyjną, a nie cywilną i należy do właściwości sądu administracyjnego.

W następstwie pozytywnego ustalenia w tym zakresie przystąpić można zatem było do zbadania prawidłowości rozstrzygnięcia organu administracyjnego.

Przedmiotem badania Sądu jest Zarządzenie Burmistrza Miasta, wydane na podstawie Uchwały Rady Miejskiej nr [...] w sprawie szczegółowych zasad udzielania dotacji dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych przez organy inne niż Gmina Miejska funkcjonujących na terenie miasta.

W ocenie Sądu zaskarżone Zarządzenie narusza w sposób rażący obowiązujący porządek prawny, albowiem zostało podjęte bez podstawy prawnej.

Uchwała Rady Miejskiej, w oparciu o którą wydano zaskarżone Zarządzenie ma cechy aktu prawa miejscowego. Ma ona bowiem charakter normatywny, a zawarte w niej normy prawne przyznają określone uprawnienia. Nie mają one charakteru norm indywidualnych, albowiem adresaci uchwały określeni zostali w sposób generalny. Adresatem tych abstrakcyjnych i generalnych norm zawartych w zaskarżonej uchwale są podmioty zewnętrzne wobec gminy.

W tym miejscu należy zauważyć, że należyte ogłoszenie normy prawa miejscowego warunkuje jej zaistnienie w porządku prawnym. Moment, w którym norma prawna zaczyna wywoływać określone skutki prawne, czyli od kiedy wchodzi w życie - jest zapisany w prawie. Stanowi o tym przepis art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z nim, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (ust. 2 art. 88). W aktualnym stanie prawnym jest to ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 ze zm.). Analogicznie stanowi art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej w skrócie u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego oraz wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Kwalifikacja danej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego pociąga więc za sobą konieczność jej publikacji zgodnie z prawem. Stosownie natomiast do art. 13 pkt 2 tej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1).

Skoro zatem Uchwała, stanowiąca podstawę prawną do wydania zaskarżonego Zarządzenia należy do aktów prawa miejscowego powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem Uchwała, na podstawie której wydano zaskarżone Zarządzenie, w § 3 stanowi, że wchodzi ona w życie z dniem 1 września 2007 r. Nie została zatem ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji - wynikających z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, powoduje, że uchwała ta nie weszła w życie.

Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego.

Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże, nie posiada mocy obowiązującej, to wydanie w oparciu o taki akt Zarządzenia skutkuje stwierdzeniem, ze zostało ono wydane bez podstawy prawnej (z naruszeniem prawa). Wydanie Zarządzenia z naruszeniem prawa uzasadnia stwierdzenie jego nieważności (art. 91 ust. 1 u.s.g.), a w razie upływu roku od jego podjęcia stwierdzenie niezgodności zarządzenia z prawem (art. 94 ust. 2 u.s.g.).

Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził, że zaskarżone Zarządzenia zostało wydane z naruszeniem prawa, a na podstawie art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżony akt nie może być wykonany. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.