Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Dudra Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt I SA/Gd 716/11 w sprawie ze skargi E. S. i I. S. na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji dla placówek przedszkolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza Miasta [...] solidarnie na rzecz E. S. i I. S. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 716/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę I. S. i E. S. (prowadzących niepubliczne przedszkola w [...]), stwierdzając, że zaskarżone zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji dla placówek przedszkolnych zostało wydane z naruszeniem prawa. Ponadto, Sąd określił, że zaskarżone zarządzenie nie może być wykonane, a także zasądził od organu administracji na rzecz skarżących 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności uznał, że sprawa ze skargi na wskazane zarządzenie Burmistrza jest sprawą administracyjną a nie cywilną i należy do właściwości sądu administracyjnego. Wobec tego Sąd stwierdził, że może przystąpić do zbadania prawidłowości rozstrzygnięcia organu administracyjnego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżone zarządzenie Burmistrza (określające wysokość dotacji dla szczegółowo wymienionych w nim placówek przedszkolnych) w sposób rażący naruszało obowiązujący porządek prawny, bowiem zostało wydane bez podstawy prawnej.

Sąd wskazał, że wspomniane zarządzenie zostało wydane o oparciu o uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania dotacji dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych przez organy inne niż Gmina Miejska [...] funkcjonujących na terenie miasta. W ocenie Sądu, uchwała ta ma cechy aktu prawa miejscowego, bowiem ma charakter normatywny, a zawarte w niej normy prawne przyznają określone uprawnienia. Normy te nie mają charakteru norm indywidualnych, albowiem adresaci uchwały określeni zostali w sposób generalny. Adresatem tych abstrakcyjnych i generalnych norm zawartych we wspomnianej uchwale są podmioty zewnętrzne wobec gminy.

Powołując się na treść art. 88 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 ze zm.) Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaistnienie normy prawa miejscowego jest warunkowane jej ogłoszeniem. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., stanowiąca podstawę prawną do wydania zaskarżonego zarządzenia, należy do aktów prawa miejscowego, to powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem uchwała ta nie została ogłoszona we wspomnianym publikatorze. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wskazane niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji powoduje, że uchwała ta nie weszła w życie. Wobec tego wydanie zaskarżonego zarządzenia w oparciu o taki akt oznaczało, że zarządzenie to zostało wydane bez podstawy prawnej. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a.") w związku z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Burmistrz Miasta [...]. Organ administracji zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem pierwszej instancji.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a w szczególności art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), polegającą na uznaniu, że uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. jest czynnością stanowienia przepisów materialnych o charakterze prawa miejscowego. Ta błędna wykładnia art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty doprowadziła Sąd pierwszej instancji do nieuzasadnionego wniosku, że uchwała ta nie weszła w życie jako nie opublikowana w myśl art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – wyprowadzając tym samym nieuprawniony wniosek, a w konsekwencji zaskarżone zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że uprawnienia jednostki samorządu terytorialnego znajdujące umocowanie w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty sprowadzają się do normowania kwestii proceduralnych i nie obejmują stanowienia przepisów materialnych o charakterze prawa miejscowego. Nie może zostać uznana za akt powszechnie obowiązujący uchwała o charakterze czysto technicznym, gdyż taki charakter posiadają tylko akty wydane na podstawie wyraźnej kompetencji ustawowej przez właściwy organ, które w sposób generalny i abstrakcyjny określają reguły postępowania wyznaczonej grupie adresatów. Przedmiotowa uchwała nie spełnia wskazanych cech. Nie istnieje również przepis szczególny nakazujący publikację tego typu uchwał w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. S. i I. S. wniosły o oddalenie środka odwoławczego organu administracji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Stwierdziły w szczególności, że uchwały podejmowane na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty są aktami prawa miejscowego.

W załączniku do protokołu rozprawy wnoszący skargę kasacyjną podtrzymał zarzuty i argumenty wywiedzione w złożonym środku odwoławczym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami i granicami zaskarżenia. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w niniejszej sprawie nie występują.

Rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Wniesiony środek odwoławczy został oparty wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Zgodnie z art. 90 ust. 4 wymienionej ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2a-3b, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zakwalifikował uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania dotacji dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych przez organy inne niż Gmina [...] funkcjonujących na terenie miasta - wydaną na podstawie art. 90 ust. 1 pkt 2b i ust. 4 ustawy o systemie oświaty - do kategorii aktów prawa miejscowego. Dalej stwierdził, że skoro uchwała stanowiąca podstawę do wydania zaskarżonego zarządzenia należy do aktów prawa miejscowego, to powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych –powoduje, że uchwała ta nie weszła w życie. W konsekwencji akt taki nie wiąże, nie posiada mocy obowiązującej, co skutkuje stwierdzeniem, że zarządzenie wydane oparciu o taki akt - zostało wydane bez podstawy prawnej (z naruszeniem prawa).

Autor skargi kasacyjnej wywodzi natomiast, iż uchwała podjęta przez radę gminy na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty i wypełniająca ustawowe upoważnienie - nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż o zakwalifikowaniu aktu jednostki samorządu terytorialnego jako aktu prawa miejscowego decyduje objęcie nim spraw publicznych o znaczeniu lokalnym oraz zawarcie norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, uchwała Rady Miejskiej w [...] takich cech nie posiada, nie rozstrzyga bowiem bezpośrednio o obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, nie jest skierowana do mieszkańców gminy, lecz jest aktem prawnym konkretyzującym zadania i sposoby ich realizacji przez gminę, zmierzającym do osiągnięcia celów ustawowych. Nie może ona zostać uznana za akt powszechnie obowiązujący, ponieważ zawiera normy czysto techniczne i jest w istocie aktem o charakterze wewnętrznym, skierowanym do organu wykonawczego gminy. Nie istnieje również przepis szczególny nakazujący publikację tego typu uchwał w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej jest błędne.

Pod pojęciem aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej (por. W. Chróścielewski, Akty administracyjne generalne, Łódź 1994, s.144; M. Stahl, Prawo administracyjne – pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s.157-158).

Akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 94 Konstytucji RP).

Zatem cechą aktów normatywnych organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej jest określenie ich adresatów w sposób ogólny, ustalenie ciążących na nich obowiązków oraz służących im uprawnień oraz wydawanie ich na podstawie i w granicach wyraźnej delegacji ustawowej. Przepisy prawa miejscowego, podobnie jak przepisy stanowione przez organy centralne, wymagają dla ich obowiązywania stosownego ogłoszenia w odpowiednim czasie, w sposób prawem przewidziany.

Wobec powyższych ustaleń, uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania dotacji dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych przez organy inne niż Gmina Miejska [...] funkcjonujących na terenie miasta - należy zaliczyć do kategorii aktów prawa miejscowego, a więc aktów normatywnych obowiązujących na określonej części terytorium państwa, wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego. Zawiera ona przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, jest skierowana do ogółu, bowiem stanowi o prawach i obowiązkach obywateli i innych podmiotów.

Zgodnie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W ujęciu funkcjonalnym moc uchwały organów samorządu terytorialnego o charakterze prawa miejscowego jest zrównana z rozporządzeniem wykonawczym (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r., sygn. akt SA/Wr 2729/00).

Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały, o czym stanowi art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, natomiast zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 42 ustawy o samorządzie gminnym). W świetle art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy.

W tym miejscu należy dodać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, iż uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty stanowi akt prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1026/11; z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1479/11).

Tożsame stanowisko zajęła Regionalna Izba Obrachunkowa w Rzeszowie w uchwale XX/4374/12 z dnia 24 września 2012 r., zgodnie z którą: "Uchwała w sprawie ustalenia zakresu i trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych szkół działających na terenie gminy, prowadzonych przez inne podmioty niż jednostka samorządu terytorialnego, oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania ma charakter przepisu prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego, skierowanego do ogółu podmiotów, dlatego jej regulacje w myśl art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie mogą wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego".

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.