Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.

Wójt Gminy decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu wniosku Spółki A. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na montażu instalacji fotowoltaicznej o mocy 1,0 MW na części działki nr [...] w obrębie w gminie, odmówił ustalenia warunków zabudowy.

Decyzja wydana została na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60

ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że rozpoznawał sprawę ponownie na skutek uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jego poprzedniej decyzji z dnia [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji uznał ją za błędną i uznał, że wniosek Spółki dotyczy infrastruktury technicznej.

W ponownym postępowaniu (po zmianie obrębu na prawidłowy)

i przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego co do kwestii zaliczenia instalacji fotowoltaicznej do urządzeń infrastruktury technicznej, wobec braku definicji infrastruktury technicznej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ I instancji uznał, że stanowisko SKO oparte na treści art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest błędne, gdyż stosowanie tego przepisu zostało w samej ustawie o gospodarce nieruchomościami ograniczone do spraw związanych z opłatą adiacencką (rozdział 7).

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha, zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Argumentacja zmierzająca do pominięcia przy ustalaniu warunków zabudowy wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oznaczałaby wprowadzenie specjalnych ułatwień lokalizacyjnych dla zabudowy przemysłowej, co zagrażałoby ładowi przestrzennemu i naruszałoby zasadę zrównoważonego rozwoju. Wnioskowana zabudowa stanowi zabudowę przemysłową z elementami infrastruktury technicznej, co wymaga stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ww. ustawy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 10 ust. 2a określa przedmiot niniejszego postępowania jako urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Zmiana przeznaczenia terenu rolnego na określony we wniosku o wydanie warunków zabudowy wymaga, wobec braku odpowiedniego sąsiedztwa, sporządzenia planu miejscowego. Wniosek dotyczy budowy instalacji fotowoltaicznej o mocy do 1,0 MW wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną stanowiącą wyprowadzenie przyłączy do odbioru produkowanej energii. Zamierzenie dotyczy więc obiektu do produkcji energii elektrycznej. Budowle należy traktować podobnie jak budynki, jako zabudowę gruntu. Z wniosku wynika, że w skład planowanej budowli wejdą panele fotowoltaiczne o mocy 200 W każdy (maksymalna ilość łączna paneli 5000 sztuk), montowane na konstrukcjach stalowych kotwiczonych nietrwale, metodą wbijania w grunt, inwertery, wolnostojące stacje transformatorowo-rozdzielcze, instalacje kablowe wraz z infrastrukturą niezbędną do włączenia się do sieci operatora, ogrodzenie z siatki i drogi dojazdowe serwisowe.

Z przeprowadzonej analizy wynika, że teren zamierzonej inwestycji znajduje się w obszarze ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej, w szeroko pojętym sąsiedztwie nie ma ani jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej (zagospodarowanej) w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących budowy elektrowni solarnej. Ponieważ warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został spełniony, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie było możliwe.

W odwołaniu od tej decyzji Spółka A. wniosła o jej uchylenie i ustalenie warunków zabudowy, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, a także naruszenie art. 7, 10 § 1, 77 § 1 i 81 K.p.a. poprzez niedostateczne zbadanie materiału dowodowego sprawy i nie przeanalizowanie wszystkich okoliczności faktycznych, a w konsekwencji przyjęcie, że inwestycja nie dotyczy budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Spółka A. nie kwestionuje, że inwestycja może mieć charakter przemysłowy, ale przedsięwzięcie należało zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej. A skoro panele fotowoltaiczne są urządzeniami infrastruktury technicznej, to stosownie do art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie stosuje się do nich przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 (zasady dobrego sąsiedztwa). Na temat charakteru urządzeń przeznaczonych do produkcji energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii i zaliczeniu ich do grupy urządzeń infrastruktury technicznej istnieje bogate orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 319/10, wyrok NSA z 17 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 373/11, wyrok NSA z 3 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 373/11). Co prawda w większości orzecznictwo to ukształtowało się pod wpływem elektrowni wiatrowych, ale z uwagi na podobieństwo w budowie elektrowni wiatrowych do paneli fotowoltaicznych, powinno mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Skoro są to urządzenia podobne, a elektrownie wiatrowe zostały zakwalifikowane jako urządzenia techniczne, brak logicznego uzasadnienia aby panelom słonecznym odmówić takiego charakteru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 245/13 podzielił pogląd skarżącej w tej kwestii uznając wprost, że w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie paneli fotowoltaicznych nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu (...), ponieważ są to urządzenia infrastruktury technicznej. Stanowisko Sądu zaprezentowane w przytoczonym wyroku przesądza o tym, że wniosek dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej, do których nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy. Tymczasem Wójt Gminy po raz kolejny w sposób bezpodstawny odmówił ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa. Dokonując niewłaściwej kwalifikacji przedsięwzięcia którego wniosek dotyczy organ I instancji naruszył także przepisy K.p.a. przyjmując, że wniosek dotyczy urządzeń produkcyjnych a pomijając okoliczność, że są to także urządzenia infrastruktury technicznej. Nie zastosował się także do wytycznych zawartych w decyzji organu odwoławczego uchylającej poprzednio wydaną decyzję w sprawie, co zdaniem Spółki A. uzasadnia twierdzenie, że uporczywie nie stosuje się do rozstrzygnięć organów wyższego stopnia i świadomie prowadzi postępowanie w kierunku przewlekłości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że przedmiotem wniosku o wydanie warunków zabudowy jest planowana zabudowa terenów rolnych klasy R IVb i RV o powierzchni 1,5 ha instalacją fotowoltaiczną wykorzystującą energię promieni słonecznych do wytwarzania energii elektrycznej o mocy do 1MW, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, a więc budowa urządzeń określanych jako odnawialne źródła energii. Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że ostatnia nowelizacja rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, obowiązująca od dnia 1 sierpnia 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 817), w przepisach § 3 ust. 1 pkt 52 b zakwalifikowała tego rodzaju urządzenia jako zabudowę przemysłową, której stopień uciążliwości dla środowiska jest zależny od powierzchni zabudowy i od miejsca jej usytuowania: a) jako nie mniejsza niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody oraz b) nie mniejsza niż 1ha na obszarach innych niż obszary objęte formami ochrony przyrody.

W ocenie Kolegium, decyzja organu I instancji wydana została w wyniku prawidłowej analizy stanu faktycznego sprawy w tym analizy stanu zagospodarowania terenu i zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. Wyniki tej analizy stanowiły podstawę do sporządzenia przez osobę uprawnioną, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy, wymaganego projektu decyzji.

Wyniki analizy oraz projekt decyzji nie uzasadniały uwzględnienia wniosku. Wynika z nich, że w sąsiedztwie planowanej zabudowy nie występuje ani jedna działka zagospodarowana obiektami o wnioskowanej funkcji. Z treści pkt 3d i 3e analizy wynika jednoznacznie, że budowa instalacji fotowoltaicznej (nazwana elektrownią solarną) nie stanowi kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym. Sporządzony przez osobę uprawnioną projekt decyzji odmawia ustalenia warunków zabudowy. Projekt taki nie podlega uzgodnieniom na podstawie art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy.

Zdaniem organu drugiej instancji, skoro inwestycja nie spełniała wszystkich wymagań określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ I instancji zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy. Kolegium nie podzieliło stanowiska Spółki A., że dla przedmiotowej inwestycji zasada dobrego sąsiedztwa nie znajduje zastosowania. Dla ujednolicenia bowiem kwalifikacji tego typu inwestycji prawodawca zaliczył je do zabudowy przemysłowej, nowelizując stosowne rozporządzenie od dnia 1 sierpnia 2013 r. Zarzuty Spółki A. dotyczące naruszenia procedury administracyjnej także nie były uzasadnione, ponieważ organ I instancji dokonał prawidłowej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję Spółki A. wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji wydanej w I instancji, zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wnioskowana inwestycja musi spełniać warunek określony w tym przepisie, naruszenie art. 61 ust. 3 tej ustawy, poprzez jego niezastosowanie. Zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 , 80 i 138 §1 pkt 1 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, co doprowadziło do uznania, że strona skarżąca wystąpiła o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji nie stanowiącej urządzeń infrastruktury technicznej, w sytuacji, gdy planowana inwestycja dotyczy tego typu urządzeń.

W uzasadnieniu skargi Spółka A. podniosła, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, ponieważ organ oparł swoje rozstrzygnięcie na błędnym stanie faktycznym sprawy. W sposób zbędny skoncentrował się na analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenów położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji, tym samym analizował, czy spełniona została przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa. Spółka A. kwestionuje, że spełnienie tej przesłanki jest konieczne dla uzyskania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Spółka A. powtórzyła pogląd zaprezentowany w odwołaniu, że planowana inwestycja może mieć charakter inwestycji o charakterze przemysłowym (produkcja energii elektrycznej z energii promieniowania słonecznego), ale należy także do przedsięwzięć zaliczanych do urządzeń infrastruktury technicznej. Do urządzeń infrastruktury technicznej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma zastosowania (art. 61 ust. 3). Potwierdza to bogate orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące elektrowni wiatrowych zaprezentowane w uzasadnieniu skargi. Praca elektrowni wiatrowych również polega na wytwarzaniu energii elektrycznej, wobec tego należy uznać, że również pełnią one funkcję przemysłową, co nie ma wpływu na uznanie ich za urządzenia infrastruktury technicznej. Także panele fotowoltaiczne, choć mają charakter zabudowy przemysłowej, są urządzeniami infrastruktury technicznej, do których wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie ma zastosowania. Organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej kwalifikacji inwestycji Spółki A. przyjmując, że jest to inwestycja w urządzenia produkcyjne, pomijając okoliczność, że są to przede wszystkim urządzenia techniczne. Niezasadnie pominął art. 61 ust. 3 ustawy, który powinien być podstawą prawną rozstrzygnięcia. Organ błędnie powołał się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dotyczących zabudowy przemysłowej, w tym systemami fotowoltaicznymi wraz z towarzyszącą infrastrukturą o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1ha, ponieważ przepisy te znajdują zastosowanie w postępowaniu środowiskowym, które w niniejszej sprawie zostało przecież przeprowadzone. Organ, po zasięgnięciu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska Wydział Spraw Terenowych i Państwowego Inspektora Sanitarnego, wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach bez przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Z uzasadnienia skargi wynika, że w ocenie skarżącej Spółki A. brak jest podstaw do zaakceptowania stanowiska, według którego elektrownie wiatrowe, pełniące taką samą funkcję i mające także charakter budowli o charakterze przemysłowym, należy traktować jako urządzenia infrastruktury technicznej, dla których wymóg dobrego sąsiedztwa nie znajduje zastosowania, a instalacje fotowoltaiczne jako zabudowę przemysłową, do której wymóg ten znajduje zastosowanie. Organ I instancji zakwalifikował panele fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej, nie wskazując definicji takiej zabudowy, nie dokonał analizy funkcji jaką spełniają. Bezkrytycznie przyjął, że instalacje fotowoltaiczne jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zaliczane są do zabudowy przemysłowej, co dyskwalifikuje je do uznania za urządzenia infrastruktury technicznej. Zdaniem Spółki A. wniosek dotyczył urządzeń infrastruktury technicznej i spełniał warunki konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie narusza prawa w sposób zarzucany skargą ani w żaden inny sposób uzasadniający uwzględnienie skargi.

Przedmiotem sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją był wniosek skarżącej Spółki A. o ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na montażu instalacji fotowoltaicznej o mocy 1,0 MW na części działki nr w obrębie w gminie .

Z zawartego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji opisu przedsięwzięcia objętego wnioskiem wynika, że obejmuje ono panele fotowoltaiczne o mocy 200W każdy (maksymalna ilość łączna paneli 5000 sztuk) montowane na konstrukcjach stalowych kotwiczonych nietrwale, metodą wbijania w grunt, inwertery, wolno stojące stacje transformatorowo-rozdzielcze, instalację kablową wraz z infrastruktura niezbędną do włączenia się do sieci operatora, ogrodzenie z siatki wydzielające teren inwestycji i drogi dojazdowe serwisowe.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 tego przepisu.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku było niespełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ponieważ w oparciu o wykonaną analizę zabudowy i zagospodarowania terenu organ stwierdził, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organy obu instancji orzekające w sprawie nie podzieliły stanowiska strony, że w odniesieniu do planowanej inwestycji, z uwagi na wyłączenie określone w art. 61 ust. 3 u.p.z.p, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, nie ma zastosowania. Przepis art. 61 ust. 3 stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej.

Na tle kwalifikacji wskazanego we wniosku obiektu powstał spór, gdyż strona skarżąca od początku postępowania uważa, że planowana inwestycja należy do przedsięwzięć zaliczanych do urządzeń infrastruktury technicznej, a zatem art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma zastosowania (art. 61 ust. 3).

W zaskarżonej decyzji i w decyzji ją poprzedzającej przyjęto natomiast, że wniosek dotyczy inwestycji, która nie stanowi urządzeń infrastruktury technicznej.

Dokonując oceny tych przeciwstawnych poglądów w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz przepisów mających w niej zastosowanie Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

W ocenie Sądu, instalacja ogniw fotowoltaicznych o mocy 1,0 MW nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej. Tym samym Sąd nie podzielił przeciwnego stanowiska wyrażonego w wyroku WSA z dnia 16.04.2015 r. (sygn. akt II SA/Sz 905/14), na który między innymi powołuje się skarżąca. Sąd nie podzielił również prezentowanego w skardze poglądu, że za przyjęciem, że jest to urządzenie infrastruktury technicznej przemawia podobieństwo do siłowni wiatrowych, które zaliczone zostały w orzecznictwie do urządzeń infrastruktury technicznej.

Należy podkreślić, że orzecznictwo sądów administracyjnych co do kwalifikacji urządzeń służących przetwarzaniu jednej energii (wiatrową, słoneczną) w drugą (energię elektryczną), w kontekście art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie jest jednolite.

Rację ma skarżący podnosząc, że na gruncie spraw dotyczących elektrowni wiatrowych przeważa stanowisko, według którego urządzenia wytwarzające energię

ze źródeł odnawialnych energii stanowią urządzenia infrastruktury technicznej i przy ustalaniu warunków zabudowy dla nich nie jest wymagane spełnienie "zasady dobrego sąsiedztwa" określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tak wyroki: wyrok NSA z dnia 3 marca 2011 r., II OSK 2251/10; NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., II OSK 310/10; WSA z dnia 12 lutego 2012 r., II SA/Ol 5/13; WSA z dnia 6 maja 2009 r., II SA/Po 1003/08; WSA z dnia 14 października 2009 r., II SA/Bd 533/09, WSA z dnia 30 listopada 2010 r., II SA/Łd 650/10; WSA z dnia 10 grudnia 2013, II SA/Bk 636/13; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012, II OSK 762/12).

Istnieje jednak pogląd odmienny, a wyrażony na gruncie kwalifikacji urządzeń służących wytwarzaniu energii ze źródeł odnawialnych według którego, urządzenia służące wytwarzaniu energii elektrycznej nie mogą być zakwalifikowane do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zastosowana bowiem przez sądy wykładnia systemowa i funkcjonalna przepisów ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, odwołująca się do definicji pojęć urządzenia techniczne i urządzenia infrastruktury technicznej określonych w ustawie Prawo budowlane, ustawie o gospodarce nieruchomościami i ustawie Prawo energetyczne, prowadzi do wniosku, że istotą urządzenia infrastruktury technicznej jest to, że nie może istnieć sama dla siebie, lecz powstaje zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno- gospodarczych. Urządzenie infrastruktury technicznej musi więc wiązać się z uzbrojeniem określonego terenu, pełnić funkcję "służebną" wobec innych obiektów zapewniając im dostęp m.in. do energii elektrycznej czy cieplnej, paliwa gazowego, wody, instalacji odprowadzającej ścieki.

Takie stanowisko zostało zaprezentowane również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8.09.2014 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 411/14, w którym wskazano, iż urządzenie infrastruktury technicznej nie może służyć celowi produkcyjnemu, jakim jest wytwarzanie energii elektrycznej z zamiarem jej zbycia osobom trzecim, a więc działalności kwalifikowanej jako przemysłowa. Infrastruktura techniczna wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji lecz sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Działalność produkcyjną prowadzą np. elektrownie wiatrowe, wodne i słoneczne. Natomiast infrastrukturą techniczną są urządzenia do przesyłania i dystrybucji energii. Nie są natomiast infrastrukturą techniczną urządzenia służące do jej wytworzenia (tak w wyrokach: WSA z dnia 11 lutego 2010, II SA/Rz 225/09; WSA z dnia 9 maja 2012 r., II SA/Gd 604/11; WSA z dnia 7 stycznia 2013 r., II SA/Kr 1588/12; WSA z dnia 15 lutego 2013 r. II SA/Łd 1109/12; WSA z dnia 13 marca 2014 r., II SA/Gl 1563/13).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz tożsame poglądy orzecznictwa sądowo-administracyjnego, w tym w szczególności zawarte w wyroku WSA z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 298/14 oraz w wyroku WSA z dnia 8.09.2014 r., sygn. akt II SA/Wr 411/14, a także w wyroku WSA z dnia 5 .02.2015 r., sygn. akt II SA/Bk 1097/14, prowadzące do stwierdzenia, że inwestycji polegającej na instalacji naziemnego systemu fotowoltaicznego nie można zaliczyć do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu, brak zdefiniowania pojęcia infrastruktury technicznej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia pomocnicze odwołanie się w tym zakresie również do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy Prawo energetyczne. Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej jest zdefiniowane w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 518, ze zm.), zwanej dalej u.g.n., zgodnie z którym do urządzeń infrastruktury technicznej zalicza się: budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Obiekty wymienione w art. 143 ust. 2 u.g.n. są przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 13 utożsamiane z uzbrojeniem terenu. Z całą pewnością instalacja fotowoltaiczna nie stanowi uzbrojenia terenu. Jej podstawowym zadaniem jest wytwarzanie energii elektrycznej i nie pełni ona funkcji służebnej względem innych urządzeń czy obiektów.

Zaznaczyć trzeba, że ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.) w art. 3 definiuje i różnicuje pojęcia: procesy energetyczne - (pkt 7), urządzenia - (pkt 9) oraz instalacje - (pkt 10). Z definicji tych wynika, że urządzenia są częścią instalacji, a te z kolei mogą służyć różnym celom w procesach energetycznych - produkcyjnym, magazynowym, przesyłowym. Ustawa ta nie posługuje się pojęciem urządzenie infrastruktury technicznej. Nie jest zatem uprawnione i uzasadnione traktowanie pojęcia urządzenia w rozumieniu ustawy prawo energetyczne i pojęcia urządzenie infrastruktury technicznej, w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako pojęć tożsamych. Istota pojęcia urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest inna. Podstawową jej cechą jest to, że powstaje ona zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno - gospodarczych. Infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji i konsumpcji, sama nie bierze jednak bezpośredniego udziału w produkcji. (podobnie : wyrok NSA z dnia 29 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2657/13).

Zdaniem Sądu, interpretacja pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej winna uwzględniać charakter normy art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i przyczynę dokonania przewidzianego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolnienia. Przepis ten przewiduje zwolnienie z obowiązku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Zwolnienie to wynika z faktu, że spełnienie takich wymogów w przypadku linii kolejowych, dróg i urządzeń infrastruktury jest z punktu zachowania ładu przestrzennego zbędne i racjonalnie nieuzasadnione. Brak jest bowiem podstaw do uzależniania możliwości budowy linii kolejowych, dróg czy sieci infrastruktury – uzbrojenia terenu od tego czy, w sąsiedztwie obiekty takie istnieją oraz od tego, czy będą one posiadały dostęp do drogi publicznej.

Istotne znaczenie dla poparcia powyższej interpretacji ma również, podniesiony w zaskarżonej decyzji, argument odnoszący się do aktualnego, w dacie orzekania Kolegium, brzmienia § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Przepis ten, zalicza wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej. Odnosi się on bowiem do "zabudowy przemysłowej, w tym zabudowy systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowej". Użycie zwrotu "w tym" wskazuje, że zabudowa "systemami fotowoltaicznymi" stanowi podzbiór "zabudowy przemysłowej", a nie zupełnie odrębną od niej kategorię. Odrębnie wymieniono z kolei instalacje wykorzystujące energię wiatru (§ 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia). Rację ma zatem organ I instancji wskazując na możliwość posłużenia się tym przepisem dla zdefiniowania pojęć na użytek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przywołane rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, mimo że stanowi akt wykonawczy do innej ustawy, a mianowicie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235), ma zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy. Ze względu na brzmienie § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów, stanowisko sądownictwa administracyjnego odnośnie farm wiatrowych nie może mieć więc przełożenia na stanowisko odnośnie paneli fotowoltaicznych. Skoro przywołane rozporządzenie wprost wskazuje, że jest to rodzaj zabudowy przemysłowej, zatem przywołane w odwołaniu orzecznictwo dotyczące elektrowni wiatrowych, nie zmienia postaci rzeczy, że prawodawca odrębnie kwalifikuje takiego rodzaju przedsięwzięcia, zaliczając wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej. Z powyższych względów Sąd nie podzielił poglądu strony skarżącej, że planowana inwestycja może mieć charakter inwestycji o charakterze przemysłowym (produkcja energii elektrycznej z energii promieniowania słonecznego), ale należy także do przedsięwzięć zaliczanych do urządzeń infrastruktury technicznej.

W świetle przedstawionej regulacji, przyznać należy rację stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, że instalacja fotowoltaiczna powinna spełniać wymogi zasady dobrego sąsiedztwa. Skoro bowiem, systemy fotowoltaiczne w obecnym stanie prawnym zostały wprost zaliczone do zabudowy przemysłowej, to zdaniem Sądu nie może być żadnej wątpliwości, że nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Nie bez znaczenia jest również argument, że w przeciwieństwie do elektrowni wiatrowych, budowa elektrowni fotowoltaicznej do 5000 paneli, o mocy do 200 W każdy wraz z siecią kablową, na powierzchni działki wynoszącej do 1 ha, nawet przy założeniu, że same panele nie zajmą całej powierzchni działki (1,5 ha), prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia jednostki urbanistycznej z przeważającej funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową, za taką bowiem uznać należy produkcję, (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej. W tym zakresie Skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1563/13. Niewątpliwie bowiem - w sposób dalej idący niż to ma miejsce w przypadku elektrowni wiatrowych - realizacja zespołu 5000 paneli fotowoltaicznych na powierzchni 1 ha, spowoduje zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania tego terenu z rolnego niezabudowanego – na teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej.

Systemy fotowoltaiczne, kwalifikowane jako instalacje produkcyjne stanowiące zabudowę przemysłową, nie są więc zwolnione z obowiązku spełnienia warunków, o których jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Powstanie takiej instalacji może bowiem naruszyć zasady ładu przestrzennego na danym terenie i kolidować z sąsiadującą zabudową. Zespół paneli fotowoltaicznych wraz z układami połączeń pomiędzy nimi, stanowi instalację produkcyjną, w skład której wchodzą urządzenia techniczne przetwarzające energię słoneczną na energię elektryczną.

Zauważyć przy tym należy, iż to prawo determinuje treść decyzji o warunkach zabudowy, która w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. W przypadku stwierdzenia niezgodności - ma obowiązek wydać decyzję odmowną. Taka sytuacja uzasadniająca odmowę ustalenia warunków zabudowy wystąpiła w niniejszej sprawie.

Dlatego, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.