Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 129/15 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ś. z dnia [...] września 2014r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz [...] Spółki z o.o. z siedzibą w S. kwotę 1100 (jeden tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 17 września 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 129/15 oddalił skargę [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Szczecinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wójt Gminy Ś. decyzją z [...] września 2014 r. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej "upzp") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej "Kpa"), po rozpatrzeniu wniosku skarżącej spółki odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na montażu instalacji fotowoltaicznej o mocy 1,0 MW na części dz. nr [...] w obrębie P. w gminie Ś.. Zdaniem organu pierwszej instancji wnioskowana zabudowa stanowi zabudowę przemysłową z elementami infrastruktury technicznej, co wymaga stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp. Z przeprowadzonej analizy wynika, że teren zamierzonej inwestycji znajduje się w obszarze ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej i w szeroko pojętym sąsiedztwie nie ma ani jednej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej (zagospodarowanej) w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących budowy elektrowni solarnej. Ponieważ warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp nie został spełniony, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie było możliwe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołania skarżącej spółki, decyzją z [...] listopada 2014 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję. W ocenie organu odwoławczego z analizy akt sprawy wynika jednoznacznie, że budowa instalacji fotowoltaicznej (nazwanej elektrownią solarną) nie stanowi kontynuacji funkcji w analizowanym obszarze. Skoro inwestycja nie spełniała łącznie wszystkich wymagań określonych w art. 61 ust. 1 upzp, to organ pierwszej instancji zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy. Kolegium nie podzieliło przy tym stanowiska skarżącej spółki, że dla przedmiotowej inwestycji zasada dobrego sąsiedztwa nie znajduje zastosowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wnioskowana inwestycja musi spełniać warunek określony w tym przepisie oraz naruszenie art. 61 ust. 3 upzp poprzez jego niezastosowanie. Zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, podzielając stanowisko organów, że inwestycji polegającej na instalacji naziemnego systemu fotowoltaicznego służącego do komercyjnego wytwarzania energii elektrycznej, nie można zaliczyć do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 upzp. Na poparcie swojego stanowiska Sąd przywołał poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego wyrażone m.in. w wyrokach WSA we Wrocławiu z 8 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 411/14, czy WSA w Białymstoku z 5 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1097/14. Sąd nie zgodził się jednocześnie z twierdzeniem skarżącej spółki, że za przyjęciem, że urządzenie takie to urządzenie infrastruktury technicznej przemawia podobieństwo do siłowni wiatrowych. Istotą urządzenia infrastruktury technicznej jest bowiem to, że nie może istnieć samo dla siebie, lecz powstaje zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych.

Zdaniem Sądu, brak zdefiniowania pojęcia infrastruktury technicznej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzasadnia odwołanie się w tym zakresie do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.; dalej "ugn") oraz ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.). I tak zgodnie z art. 143 ust. 2 ugn do urządzeń infrastruktury technicznej zalicza się: budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Obiekty wymienione w art. 143 ust. 2 ugn są przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 13 utożsamiane z uzbrojeniem terenu. Z całą pewnością instalacja fotowoltaiczna nie stanowi uzbrojenia terenu. Z kolei ustawa - Prawo energetyczne nie posługuje się pojęciem urządzenie infrastruktury technicznej. Nie jest zatem uprawnione traktowanie pojęć "urządzenie" w rozumieniu ustawy - Prawo energetyczne i pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej" w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako pojęć tożsamych. W ocenie Sądu, istotne znaczenie dla poparcia powyższej interpretacji ma podniesiony w zaskarżonej decyzji argument odnoszący się do aktualnej w dacie orzekania przez organ odwoławczy treści § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Przepis ten zalicza wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej. W tej sytuacji rację ma organ pierwszej instancji wskazując na możliwość posłużenia się tym przepisem dla zdefiniowania pojęć na użytek wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Z powyższych względów Sąd nie podzielił poglądu skarżącej spółki, że planowana inwestycja może mieć charakter inwestycji o charakterze przemysłowym (produkcja energii elektrycznej z energii promieniowania słonecznego) i może też należeć do przedsięwzięć zaliczanych do urządzeń infrastruktury technicznej.

Zdaniem Sądu nie może być żadnej wątpliwości, że systemy fotowoltaiczne nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 upzp. Nie bez znaczenia jest również argument, że w przeciwieństwie do elektrowni wiatrowych, budowa elektrowni fotowoltaicznej do 5000 paneli, o mocy do 200W każdy wraz z siecią kablową, na powierzchni działki wynoszącej do 1 ha, nawet przy założeniu, że same panele nie zajmą całej powierzchni działki (1,5 ha), prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia jednostki urbanistycznej z przeważającej funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową, za taką bowiem uznać należy produkcję (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej. Niewątpliwie bowiem, w sposób dalej idący niż to ma miejsce w przypadku elektrowni wiatrowych, realizacja zespołu paneli fotowoltaicznych na powierzchni 1 ha, spowoduje zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania tego terenu z rolnego niezabudowanego na teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej. Systemy fotowoltaiczne, kwalifikowane jako instalacje produkcyjne, nie są więc zwolnione z obowiązku spełnienia warunków, o których jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp. Powstanie takiej instalacji może bowiem naruszyć zasady ładu przestrzennego na danym terenie i kolidować z sąsiadującą zabudową. Wobec powyższego Sąd w niniejszej sprawie odstąpił od poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Szczecinie z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 905/14, na który między innymi skarżąca powołała się w skardze.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 ust. 3 upzp poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w bezpodstawnym przyjęciu, że instalacja fotowoltaniczna nie stanowi urządzeń infrastruktury technicznej, o której mowa w powołanym przepisie, co w konsekwencji doprowadziło do jego niezastosowania;

b) art. 61 ust. 1 upzp poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że skarżąca spółka w toku postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, winna spełniać wszystkie warunki określone w ww. przepisie, podczas gdy przepisu tego nie stosuje się do urządzeń infrastruktury technicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 upzp.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, względnie w przypadku uchylenia zaskarżonego wyroku, o przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej "Ppsa") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, określonych w art. 183 § 2 Ppsa, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty te za zasadne.

Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma treść art. 61 ust. 3 upzp oraz normatywne rozumienie pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej". Brak jego definicji w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powoduje konieczność odwołania się do przepisów innych ustaw i dokonania stosownej wykładni. W procesie tej wykładni konieczne jest z kolei zwrócenie uwagi na historyczny kontekst kształtowania się omawianej instytucji, bez którego nie można zrozumieć jej sensu.

Normatywne określenie "urządzenie infrastruktury technicznej" zawarte w art. 143 ust. 2 ugn, definiującym budowę urządzeń infrastruktury technicznej, jako "budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych", kształtowało się w ramach rozwoju instytucji opłat adiacenckich.

Z powyższej przyczyny zauważyć należy, że historycznie źródłem tej definicji było pojęcie "urządzenia komunalnego" przyjęte w ustawie z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159). Wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lipca 1962 r. o pokrywaniu kosztów pierwszego urządzenia ulic i placów komunikacyjnych oraz innych urządzeń komunalnych (Dz.U. z 1969 r. Nr 5, poz. 41) wskazywało w § 1, że pojęciem tym objęte są urządzenia kanalizacyjne, wodociągowe, gazowe, elektryczne i ciepłownicze. W kolejnej ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) (obowiązującej do 31 grudnia 1997 r.) posługiwano się pojęciem "urządzenia energetycznego". Konsekwentnie jednak w latach 1961-1997 powyższe określenie miało znaczenie wyłącznie dla instytucji opłat adiacenckich.

W ustawie o gospodarce nieruchomościami pojęcie "urządzenia komunalnego" zastąpiono "urządzeniem infrastruktury technicznej", a ustawodawca w jego ramach posłużył się określeniem "urządzenie elektryczne". Niemniej jednak na gruncie tej ustawy zakres stosowania definicji zawartej w art. 143 ust. 2 ugn, nie ogranicza się wyłącznie do instytucji opłat adiacenckich i został oderwany od kwestii uzbrojenia terenu. W szczególności wskazać należy na art. 22 ugn, dający gminie możliwość nabywania w drodze darowizny nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych pod urządzenia infrastruktury technicznej oraz art. 37 ust. 3 ugn przewidujący możliwość zbycia nieruchomości publicznej w drodze bezprzetargowej na realizację urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli cele te będą realizowane przez podmiot, dla którego są to cele statutowe i którego dochody przeznacza się w całości na działalność statutową.

Na dalszym etapie, kolejne akty prawne zaczęły odwoływać się do pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej", jednakże bez jakiegokolwiek związku z pierwotnym celem tej definicji, tj. opłatami adiacenckimi. Przykładowo w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w 1997 r. w art. 13 ust. 1 pkt 3 wprowadzono zapis, że plan miejscowy sporządza się dla obszaru, na którym przewiduje się zadania dla realizacji lokalnych celów publicznych, z wyjątkiem zadań związanych z budową urządzeń infrastruktury technicznej w granicach pasa drogowego. Od tego momentu konieczne stało się definiowanie tego pojęcia również w kontekście planistycznym.

Ten kontekst planistyczny analizowanej definicji zyskał jeszcze większy wymiar na gruncie stanowiącej podstawę wydania zaskarżonej decyzji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednym z istotnych elementów tego kontekstu jest zawarte w art. 61 ust. 3 upzp wyłączenie spełnienia dla urządzeń infrastruktury technicznej, czyli m.in. urządzeń elektrycznych, przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa. Jest logiczne, że budowa określonych urządzeń elektrycznych ze swej istoty nie może nawiązywać do analogicznej zabudowy w sąsiedztwie.

Powyższe ukazuje, jak na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat modyfikacji uległy cele, jakim ma służyć omawiana definicja i zawarte w niej sformułowanie "urządzenie elektryczne". Jednocześnie we wskazanym okresie rozpoczęto w energetyce wykorzystywać odnawialne źródła energii.

Dlatego też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy dokonywaniu wykładni pojęcia "urządzenie elektryczne" na podstawie art. 61 ust. 3 upz, konieczne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej i dynamicznej, uwzględniającej po pierwsze cel, jakiemu ma służyć odwołanie się w tym przepisie do ww. pojęcia, a po drugie uwzględniającej okoliczność, że następuje ewolucja techniczna i technologiczna urządzeń elektrycznych i coraz większy procent energii jest wytwarzany ze źródeł odnawialnych.

W tym miejscu wskazać należy, że w odniesieniu do energii wiatrowej aktualna linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiada się właśnie za stanowiskiem, że elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu ww. przepisu. Jak wskazuje się w orzecznictwie, urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, czyli m.in. siłownie wiatrowe z generatorem energii elektrycznej. Ponadto pojęcie infrastruktury nie ogranicza się jedynie do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale także obejmuje urządzenia, które służą do jej wytwarzania. Zgodnie z definicją encyklopedyczną, infrastruktura techniczna to urządzenia przesyłowe i związane z nimi obiekty w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, itp. Tym samym i wykładnia językowa (gramatyczna), której zasady nakazują, w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu, pozwala na uznanie, iż elektrownie wiatrowe mieszczą się w językowej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna" (por. przykładowo wyroki NSA: z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2637/15, z 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 798/15, z 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1070/14; z 4 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2129/12; z 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 762/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten jest już zatem ugruntowany w orzecznictwie, w związku z tym odwoływanie się do poglądów przeciwnych w tym zakresie ma jedynie znaczenie historyczne.

Skoro elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 upzp, to Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi jakichkolwiek podstaw do odmiennego traktowania instalacji fotowoltaicznej. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji w pełni zasługuje zatem na uwzględnienie. Nie można znaleźć jakiejkolwiek racjonalnej przesłanki do różnicowania tych dwóch typów urządzeń.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie ma żadnego znaczenia dla wykładni analizowanego pojęcia, czy taka instalacja stanowi uzbrojenie terenu, czy też nie. Również argument, że instalacja paneli zawsze prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia jednostki urbanistycznej z przeważającej funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłowa, nie może być stawiany jako argument przeciwko dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy, której dopuszczalnym celem jest zmiana funkcji, czy przeznaczenia danego terenu. Nieskorzystanie przez organy gminy z władztwa planistycznego i rezygnacja z uchwalenia planu miejscowego dla określonego terenu, oznacza podporządkowanie określonego terenu reżimowi ustawowemu, tj. dopuszczalność zmiany jego zagospodarowania właśnie w oparciu o indywidualną decyzję o warunkach zabudowy. Taka decyzja, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 61 upzp, może doprowadzić do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, ale nigdy do zmiany przeznaczenia, bo takie przeznaczenie w sensie normatywnym nie istnieje.

Na marginesie tylko można zasygnalizować, że w ramach takich inwestycji grunt pod panelami może być użytkowany rolniczo, np. na cele pastwisk owiec, czy hodowli drobiu, co jest praktyką spotykaną m.in. w Wielkiej Brytanii.

Całkowicie błędną była również próba definiowania pojęcia ustawowego, poprzez odwoływanie się do zapisu zawartego w akcie wykonawczym wydanym dla całkiem innych celów, tj. § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Okoliczność zaliczenia systemów fotowoltaicznych do zabudowy przemysłowej dla potrzeb decyzji środowiskowej nie ma jakiegokolwiek znaczenia i związku z art. 61 ust. 3 upzp.

Skoro Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 61 ust. 3 upzp poprzez bezpodstawne przyjęcie, że instalacja fotowoltaiczna nie stanowi urządzeń infrastruktury technicznej, o której mowa w powołanym przepisie, to tym samym również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej jest całkowicie uzasadniony. Rację ma więc skarżąca spółka, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dokonał błędnej wykładni art. 61 ust. 1 upzp podzielając stanowisko organów, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione warunki konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Ppsa rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 tej ustawy uchylił decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto stosownie do przepisów art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa.