Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi K., S. i G. R. Spółki jawnej z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr. bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówił B.T. Sp. z o.o. w P. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2015 r. B. T. Sp. z o.o. złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę parkingu dla klientów na terenie działek nr [...], [...] i [...], położonych przy ul. J.H. D. [...] w P. Z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania wynikało jednak, że na terenie planowanego przedsięwzięcia parking już istnieje. Wobec tego organ I instancji wystąpił do organu nadzoru budowlanego o zbadanie tego zagadnienia. Jednocześnie w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. inwestor wskazał, że teren inwestycji został przez niego utwardzony i użytkowany jako parking dla samochodów osobowych na podstawie zgłoszenia z dnia [...] września 2006 r. Obecnym zamiarem B. T. Sp. z o.o jest natomiast budowa na omawianej nieruchomości parkingu dla samochodów ciężarowych. Zdaniem inwestora decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak [...] o warunkach zabudowy nie odnosiła się wyłącznie do budowy parkingu dla samochodów osobowych. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. organ nadzoru budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie budowy parkingu na terenie przedmiotowej inwestycji. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że inwestor zlikwidował z terenu inwestycji m.in. linie koloru białego, wydzielające miejsca postojowe. Tym samym działki nr [...], [...] i [...] zostały doprowadzone do stanu zgodnego ze zgłoszeniem z 2006 r. (wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu oraz wykonaniu 10 miejsc postojowych dla samochodów osobowych). Następnie organ I instancji przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, oraz wskazał, że obowiązek poprawienia projektu budowlanego, nałożony postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nie został w pełni wykonany przez inwestora w zakreślonym terminie. Projekt budowlany z dnia [...] czerwca 2015 r. nie jest bowiem w całości zgodny z decyzją o warunkach a zabudowy z dnia [...] sierpnia 2006 r. Zgodnie z tym rozstrzygnięciem, na terenie inwestycji powinny znajdować się docelowo ok. 22 miejsca postojowe o powierzchni ok. 1.800 m2, z przeznaczeniem dla samochodów osobowych, przy czym usytuowanie wspomnianych miejsc postojowych powinno spełniać wymogi rozdziału 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Organ I instancji uznał, że wskazane wymogi techniczne nie zostały zachowane w przypadku rozważanej inwestycji. Z pierwotnie poprawionego projektu budowlanego, złożonego w dniu [...] marca 2015 r. wynikało, że wszystkie 23 projektowane miejsca postojowe były przeznaczone dla samochodów ciężarowych, a ich wymiary miały wynosić 3,16 m x 11,15 m. Miały być one zlokalizowane wzdłuż północnej i wschodniej części terenu inwestycji. W kolejnym poprawionym projekcie budowlanym z dnia [...] czerwca 2015 r. zmniejszono liczbę projektowanych miejsc postojowych do 13 oraz nieznacznie skorygowano ich wymiary na 3,12 m x 11, 00 m. Wykreślono jednocześnie zapis o ich przeznaczeniu, wskazując jedynie są to projektowane miejsca postojowe. Tylko przy istniejących miejscach postojowych, zrealizowanych na podstawie zgłoszenia z 2006 r., zaznaczono, że są one przeznaczone dla samochodów osobowych. W ocenie organu I instancji niewielka zmiana wymiarów miejsc postojowych oraz wykreślenie z ich opisu zwrotu "miejsca postojowe dla samochodów ciężarowych" nie pozwala uznać, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Wymiar projektowanych miejsc postojowych nie wskazują, by były one przeznaczone wyłącznie dla samochodów osobowych. Długość tych miejsc jest bowiem ponad dwukrotnie większa od minimalnej długości, przewidzianej w § 21 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. inwestor wskazał, że zajmuje się przede wszystkim sprzedażą i serwisem samochodów ciężarowych, wobec czego nie jest zainteresowany parkingiem dla samochodów osobowych. Organ I instancji nie podzielił również poglądu inwestora, że wymieniona decyzja o warunkach zabudowy nie dotyczyła wyłącznie parkingu samochodów osobowych. Co więcej, projekt budowlany nie jest również zgodny z pkt III powyższej decyzji o warunkach zabudowy. Obsługa komunikacyjna omawianej inwestycji miała się bowiem odbywać przez działki nr [...], [...] i [...] za zgodą ich właścicieli. Projekt zagospodarowania terenu z [...] czerwca 2015 r. nie zawiera natomiast szczegółowego opisu obsługi komunikacyjnej. Z części opisowej tego projektu wynika z kolei, że dojazd do terenu inwestycji będzie odbywał się przez działki nr [...], [...] i [...], a więc niezgodnie z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor wywiązał się natomiast z obowiązku poprawienia projektu budowlanego w zakresie powierzchni parkingów, przebiegu dróg pożarowych, sieci i instalacji uzbrojenia terenu, sposobu odprowadzania wód opadowych i zmiany konstrukcyjno-materiałowych projektowanego parkingu oraz legitymowania się odpowiednimi uprawnieniami przez osoby sporządzające wspomniany projekt budowlany.

Pismem z dnia B. T. Sp. z o.o. w P. odwołała się od powyższej decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie: (1) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postepowania oraz uniemożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, (2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego oraz rozpatrzenie wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść wnioskodawcy, (3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, że organ I instancji nie zastosował art. 35 ust. 3 pr. bud., co w konsekwencji wyłączyło możliwość poprawienia projektu budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r., uzupełnionego o wyjaśnienia z dnia [...] czerwca 2015 r. Co więcej, z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, by niemożliwe było zlokalizowanie na omawianym terenie parkingu dla samochodów ciężarowych. We wspomnianej decyzji nie zawężono przy tym parkingu jedynie do samochodów osobowych. Jednocześnie, ze względu na prowadzenie działalności w zakresie samochodów ciężarowych to właśnie ten typ pojazdu będzie na ogół korzystał z projektowanych miejsc postojowych dla klientów. Za taką konkluzją przemawia dodatkowo fakt, że wielkość powierzchni utwardzenia dotyczy samochodów o zdecydowanie większych gabarytach niż osobowe, skoro miejsca postojowe dla tych ostatnich wymagałyby powierzchni 253 m2 (22 x 5 m x 2,3 m). Organ I instancji określił przy tym nietrafnie obsługę komunikacyjną, pomijając fakt, że działki nr [...], [...] i [...] są własnością inwestora. Jednocześnie wykorzystanie w powyższym celu działki nr [...] nie narusza projektu zagospodarowania terenu. Odwołujący się podkreślił również, że § 21 ust. 1 powołanego rozporządzenia nie określa maksymalnych wartości, a zatem wymóg tam zawarty jest spełniony w kontekście poruszanej inwestycji. Podobnie jak pozostałe wymogi z rozdziału III tego rozporządzenia.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, oraz wyjaśnił, że inwestor wniósł o wydanie pozwolenia na budowę parkingu dla swoich klientów. W przedłożonej dokumentacji budowlanej prace, które mają być wykonane, określono jako wyznaczenie i oznaczenie miejsc postojowych poprzez malowanie farbą. Projekt nie przewiduje zmiany zakresu terenu utwardzonego i terenu zieleni. Wytyczenie farbą miejsc postojowych na już istniejącym, utwardzonym placu nie jest wykonywaniem robót budowlanych. W rozpatrywanym przypadku możliwe było jedyne rozważanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Organ I instancji nie wyjaśnił zatem w porozumieniu z inwestorem tej kwestii, przesądzając tym samym przedwcześnie o charakterze zamierzenia budowlanego i ostatecznej ocenie przedmiotu sprawy. Zaskarżona decyzja z dnia 19 czerwca 2015 r. została zatem wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co z kolei uzasadniało jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Pismem z dnia [...] września 2015 r. K., S. i G. RR Sp. j. w P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu powyższą decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r., zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozważenie wszelkich okoliczności sprawy, tj. prowadzenia przez inwestora prac mających niewątpliwie charakter robót budowlanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie zgadza się z kwalifikacją przedmiotowych prac budowlanych, dokonaną przez Wojewodę Wielkopolskiego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. Skarżący zaznaczył przy tym, że inwestor nie ograniczył się tylko do malowania farbą miejsc postojowych, lecz mimo zawieszenia postępowania, prowadził w kwietniu 2015 r. prace polegające m.in. na rozebraniu kostki brukowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak wynika zarazem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołana podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Na wstępie trzeba zauważyć, że pismem z dnia [...] lutego 2015 r. B. T. Sp. z o.o. złożyła do Prezydenta Miasta Po. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie parkingu dla klientów skarżącego (k. 3-8 akt adm. organu I instancji). Okoliczność tę należy uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr. bud."). Zgodnie z art. 28 ust. 1 pr. bud., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 pr. bud. Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle powołanego przepisu, dotyczą pytania, czy prace objęte wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. stanowią roboty budowlany, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 pr. bud. Wojewoda Wielkopolski udzielił w tej mierze odpowiedzi negatywnej. Skarżąca spółka K., S. i G. RR Sp. j. w P. zajmowała natomiast stanowisko przeciwne. Trafny zdaniem Sądu okazał się jednak pogląd prezentowany przez organ II instancji.

Należy bowiem zauważyć, że pojęcie "roboty budowlane" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 7 pr. bud. Zgodnie z tym przepisem, wspomniany zwrot oznacza (1) budowę, a także prace polegające na (2) przebudowie, (3) montażu, (4) remoncie lub (5) rozbiórce obiektu budowlanego. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, wobec czego niedopuszczalne jest poszerzenie katalogu prac objętych zakresem pojęcia "roboty budowlane". Ustawodawca definiuje zarazem niektóre z prac wskazanych w art. 3 pkt 7 pr. bud. Jak wynika bowiem z art. 3 pkt 6 pr. bud., przez "budowę" należy rozumieć (a) wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także (b) odbudowę, (c) rozbudowę oraz (d) nadbudowę obiektu budowlanego. Z kolei pojęcie "przebudowy" w świetle art. 3 pkt 7a pr. bud. odnosi się z kolei do wykonywania robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Natomiast pojęcie "remontu" oznacza w myśl art. 3 pkt 8 pr. bud., wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody Wielkopolskiego, że prace opisane objęte wnioskiem inwestora z dnia [...] lutego 2015 r. nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 pr. bud. Z projektu budowlanego z maja 2015 r. wynika bowiem, że inwestor nie przewiduje budowy obiektów kubaturowych, zmiany zakresu terenu utwardzonego i zieleni oraz zmiany w uzbrojeniu terenu (k. 4 projektu budowlanego z maja 2015 r.). Prace jakie mają być wykonane w ramach omawianej inwestycji, obejmują jedynie: (1) wyznaczenie nowych miejsc parkingowych zgodnie z rysunkiem planu zagospodarowania terenu oraz (2) oznaczenie miejsc parkingowych poprzez malowanie farbą (k. 5 projektu budowlanego z maja 2015 r.). Takie same rozwiązania zostały również przyjęte w poprzedniej wersji projektu budowlanego ze stycznia 2015 r. (k. 4-5 projektu budowlanego ze stycznia 2015 r.). Nie ulega wobec tego wątpliwości w świetle przytoczonych wcześniej definicji legalnych, że wyznaczenie miejsc postojowych i oznaczenie ich za pomocą farby nie stanowi budowy, ani tym bardziej przebudowy, montażu, remontu albo rozbiórki. W konsekwencji prace zamierzone przez inwestora nie są więc objęte art. 3 pkt 7 pr. bud., wobec czego na ich wykonanie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę.

Trafnie przy tym organ II instancji zauważył, że przedmiotowa inwestycja może ewentualnie wyczerpywać opis zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Kwestia ta nie podlega jednak badaniu w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Sąd pragnie zarazem zaznaczyć, że przedmiotem ninejszego postępowania było jedynie rozważenie możliwości wydania pozwolenia na budowę dla poruszanej inwestycji. Zakres takiego postępowania obejmuje w świetle art. 35 ust. 1 pr. bud. przede wszystkim weryfikację poprawności projektu budowlanego poprzez zbadanie jego zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Ponadto organy administracji publicznej badają także kompletność projektu budowlanego oraz sporządzenie tego dokumentu i sprawdzenie go przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami. Z tej perspektywy nietrafne okazały się zatem wywody skarżącej spółki K., S. i G. RR Sp. j. w P. zawarte w skardze z dnia [...] września 2015 r. (k. 3-5 akt sądowych), w świetle których organ II instancji powinien był uwzględnić fakt rozebrania bruku przez inwestora w okresie zawieszenia postępowania. Trzeba bowiem zaznaczyć, że takie działanie podmiotu ubiegającego się o wydanie pozwolenia na budowę może co najwyżej uzasadniać ewentualne wszczęcie postępowania naprawczego przez organ nadzoru budowlanego. Okoliczność wskazana przez skarżącego pozostaje natomiast bez związku z oceną zakresu prac przewidzianych w projekcie budowlanym oraz jego formalnej poprawności, stanowiących sedno omawianego postępowania.

Podsumowując, prace budowlane objęte wnioskiem inwestora z dnia [...] lutego 2015 r. nie stanowiły robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 pr. bud., wobec czego inwestor nie był zobowiązany na mocy art. 28 ust. 1 pr. bud. do uzyskania pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie Wojewody Wielkopolskiego okazało się zatem prawidłowe.

W tej sytuacji Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.