Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki jawnej z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 887/15 w sprawie ze skargi [...] Spółki jawnej z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 887/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] sp.j. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Prezydent Miasta Poznania, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." odmówił [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji w postaci budowy parkingu dla klientów na terenie działek nr [...], położonych przy ul. [...] w P.

W uzasadnieniu organ wskazał, że obowiązek usunięcia nieprawidłowości nałożony postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nie został przez inwestora w pełni wykonany. Projekt budowlany złożony w dniu 2 czerwca 2015 r. nie jest w całości zgodny z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2006 r. Zgodnie z tym rozstrzygnięciem, na terenie inwestycji powinny znajdować się docelowo ok. 22 miejsca postojowe o powierzchni ok. 1.800 m², z przeznaczeniem dla samochodów osobowych, przy czym usytuowanie wspomnianych miejsc postojowych powinno spełniać wymogi rozdziału 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zdaniem organu złożony w dniu 2 czerwca 2015 r. projekt nie spełnia ustaleń ww. decyzji, ponieważ zaprojektowane miejsca postojowe nie są przeznaczone dla samochodów osobowych. Z pierwotnie poprawionego projektu budowlanego, złożonego w dniu 12 marca 2015 r. wynikało, że wszystkie 23 projektowane miejsca postojowe były przeznaczone dla samochodów ciężarowych, a ich wymiary miały wynosić 3,16 m x 11,15 m. Miały być one zlokalizowane wzdłuż północnej i wschodniej części terenu inwestycji. W kolejnym poprawionym projekcie budowlanym złożonym dnia 2 czerwca 2015 r. zmniejszono liczbę projektowanych miejsc postojowych do 13 oraz nieznacznie skorygowano ich wymiary na 3,12 m x 11,00 m. Wykreślono jednocześnie zapis o ich przeznaczeniu, wskazując jedynie, że są to projektowane miejsca postojowe. Tylko przy istniejących miejscach postojowych, zrealizowanych na podstawie zgłoszenia z 2006 r., zaznaczono, że są one przeznaczone dla samochodów osobowych. W ocenie organu pierwszej instancji niewielka zmiana wymiarów miejsc postojowych oraz wykreślenie z ich opisu zwrotu "miejsca postojowe dla samochodów ciężarowych" nie pozwala uznać, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Wymiar projektowanych miejsc postojowych nie wskazuje, by były one przeznaczone wyłącznie dla samochodów osobowych.

Nadto zaznaczono, że projekt budowlany nie jest również zgodny z pkt III powyższej decyzji o warunkach zabudowy. Obsługa komunikacyjna omawianej inwestycji miała się bowiem odbywać przez działki nr [...] za zgodą ich właścicieli. Projekt zagospodarowania terenu złożony dnia 2 maja 2015 r. nie zawiera natomiast szczegółowego opisu obsługi komunikacyjnej. Z części opisowej tego projektu wynika z kolei, że dojazd do terenu inwestycji będzie odbywał się przez działki nr [...], a więc niezgodnie z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor, kwestionując rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda Wielkopolski uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Dalej podniósł, że inwestor wniósł o wydanie pozwolenia na budowę parkingu dla swoich klientów. W przedłożonej dokumentacji budowlanej prace, które mają być wykonane, określono jako wyznaczenie i oznaczenie miejsc postojowych poprzez malowanie farbą. Projekt nie przewiduje zmiany zakresu terenu utwardzonego i terenu zieleni. Wytyczenie farbą miejsc postojowych na już istniejącym, utwardzonym placu nie jest wykonywaniem robót budowlanych. W rozpatrywanym przypadku, w ocenie Wojewody, możliwe było jedyne rozważanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił zatem w porozumieniu z inwestorem tej kwestii, przesądzając tym samym przedwcześnie o charakterze zamierzenia budowlanego i ostatecznej ocenie przedmiotu sprawy. W ocenie Wojewody zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r. została zatem wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co z kolei uzasadniało jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Pismem z dnia 4 września 2015 r. [...] sp.j. z siedzibą w P. wniosła skargę na ww. decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r., zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 77 i 80 k.p.a. poprzez nierozważenie wszelkich okoliczności sprawy, tj. prowadzenia przez inwestora prac mających niewątpliwie charakter robót budowlanych.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że w sprawie wystąpiły wątpliwości co do tego, czy prace objęte wnioskiem z dnia 4 lutego 2015 r. stanowią roboty budowlany, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego należy uznać za trafne. Wskazując na normy art. 3 pkt 7 i pkt 8 ustawy Prawo budowlane zawierające definicję "robót budowlanych" i "remontu", Sąd uznał, że trafnie dostrzegł Wojewoda, iż prace objęte wnioskiem inwestora z dnia 4 lutego 2015 r. nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ww. ustawy. Z projektu budowlanego z maja 2015 r. wynika bowiem, że inwestor nie przewiduje budowy obiektów kubaturowych, zmiany zakresu terenu utwardzonego i zieleni oraz zmiany w uzbrojeniu terenu, a planuje: (1) wyznaczenie nowych miejsc parkingowych zgodnie z rysunkiem planu zagospodarowania terenu oraz (2) oznaczenie miejsc parkingowych poprzez malowanie farbą. Takie same rozwiązania zostały również przyjęte w poprzedniej wersji projektu budowlanego ze stycznia 2015 r. Zdaniem Sądu, nie ulega wobec tego wątpliwości w świetle przytoczonych wcześniej definicji legalnych, że wyznaczenie miejsc postojowych

i oznaczenie ich za pomocą farby nie stanowi budowy, ani tym bardziej przebudowy, montażu, remontu albo rozbiórki. W konsekwencji prace zamierzone przez inwestora nie są objęte art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, wobec czego na ich wykonanie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę.

Nadto Sąd zaznaczył, że trafnie przy tym organ odwoławczy zauważył, że przedmiotowa inwestycja może ewentualnie wyczerpywać opis zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Kwestia ta nie podlega jednak badaniu w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca spółka - [...] sp.j. z siedzibą w P., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa, tj. art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że prace budowlane objęte wnioskiem inwestora z dnia 4 lutego 2015 r. nie stanowiły robót budowlanych, co miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. Zdaniem Spółki inwestor wykonywał prace budowlane, m.in. rozebrał kostkę brukową, a nie tylko zamalował farbą miejsca parkingowe. W ocenie Spółki inwestor wykonywał prace polegające na przebudowie bądź remoncie, co w świetle ustawy Prawo budowlane stanowiło roboty budowlane i wymagało pozwolenia na budowę.

Pismem z dnia 10 marca 2016 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, ewentualnie o umorzenie postępowania w całości oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do normy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 ww. artykułu, a zatem przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Jednakże skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Naruszenie tego przepisu autor skargi kasacyjnej powiązał z niewłaściwym jego zastosowaniem i przyjęciem, że prace budowlane objęte wnioskiem inwestora z dnia 4 lutego 2015 r. nie stanowiły robót budowlanych.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu właściwym na datę wszczęcia postępowania – art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2015 r., poz. 443) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Definicję "robót budowlanych" zawiera norma art. 3 pkt 7 ww. ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu ilekroć w ustawie jest mowa o: robotach budowlanych – należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Pod pojęciem "budowy" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (pkt 6 art. 3), a pod pojęciem "przebudowy" należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (pkt 7a art. 3), zaś pojęcie "remontu" oznacza wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (pkt 8 art. 3).

W sprawie niesporne jest, że inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę parkingu dla klientów firmy. W projekcie wskazano, że nie przewiduje się zmiany zakresu terenu utwardzonego, założono zmianę układu komunikacyjnego na terenie oraz przewidziano do wydzielenia 13 nowych miejsc parkingowych (układ tych miejsc zgodnie z rysunkiem) oraz nie przewidziano zmian w uzbrojeniu terenu. Zaś prace budowlane przy obiekcie mają polegać na wyznaczeniu nowych miejsc parkingowych zgodnie z rysunkiem planu zagospodarowania terenu. Oznaczenie miejsc parkingowych ma nastąpić poprzez malowanie farbą. Mając na uwadze powyższe za trafne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, który podzielił ocenę organu odwoławczego, że wyznaczenie nowych miejsc postojowych i oznaczenie ich (malowanie) za pomocy farby nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, wobec czego na ich wykonanie nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Wbrew twierdzeniom Spółki planowane roboty nie wyczerpują w szczególności zacytowanej wyżej definicji "remontu", czy "przebudowy". Natomiast kwestia wykonywania przez inwestora wskazanych w skardze kasacyjnej robót (rozebranie kostki brukowej) nie ma znaczenia z punktu widzenia oceny załączonego do wniosku projektu budowlanego, który swym zakresem obejmuje – jak już wyżej wskazano – tylko wydzielenie nowych miejsc postojowych i oznaczenie ich farbą.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że zarzut naruszenia art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane nie mógł zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny podzielony. Stąd też uznano, iż wniesiony środek odwoławczy nie mógł skutecznie doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia, które w pełni odpowiada prawu.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut jako nieusprawiedliwiony nie mógł odnieść oczekiwanego przez stronę skutku. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.