Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. Sp. k. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 871/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 871/18, oddalił skargę A. sp. z o.o. sp. k. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] o nałożeniu na przewoźnika - A. sp. z o.o. sp. k. kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł za wykonywanie przewozu regularnego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego tj. brak realizacji kursów wynikających z zatwierdzonych przez organ rozkładów jazdy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej w imieniu A. Sp. z o.o. Sp. k., na podstawie art. 173 w zw. z art. 174 i w zw. z art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) zaskarżono wyrok w całości zarzucając, na podstawie art. 174 p.p.s.a.:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm., dalej: u.t.d.) poprzez brak uznania przez organy postępowania administracyjnego, jak też Sąd, iż w sprawie wystąpiły niezależne od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu harmonogramem trasy przewozów tj. wydarzeń losowych, opóźnień wynikających ze znacznego natężenia ruchu podczas kursów, powstawanie zatorów drogowych związanych z przebudową drogi "S19";

2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d., poprzez wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że A. Sp. z o.o. Sp. k. nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenia dot. zezwolenia nr [...] w ogóle nic miały miejsca;

3. naruszenie prawa materialnego tj. art. 18b ust. 1 pkt 7 i art. 18 b ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 20 u st. 1 i 1 a u.t.d. poprzez błędne przyjęcie, iż A. Sp. z o.o. Sp. k. dopuszcza się naruszeń warunków określonych w zezwoleniu, a w konsekwencji wszczęcie postępowania przez organy administracyjne, co zaowocowało wydaniem błędnej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na A. Sp. z o.o. Sp. k., podczas gdy w rzeczywistości skarżący nie dopuścił się naruszeń warunków określonych w zezwoleniu, a nawet jeżeliby przyjąć, iż część z zarzucanych niedopatrzeń ma charakter takich naruszeń, to są to naruszenia nieistotne, incydentalne, a z pewnością niezależne od A. Sp. z o.o. Sp. k.;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 w zw. z 75 § 1 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji skargi, choć decyzje wydane w niniejszej sprawie nie budzą zaufania do organów władzy publicznej, a w roku postępowania nie były podejmowane wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy tj. nie dokonano analizy zapisów tachografów w pojazdach skarżącego, nie przesłuchano kierowców realizujących kursy, które według kontrolujących się nie odbyły, całkowicie pominięto argumenty zgłaszane przez stronę;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 73 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji skargi, podczas gdy w toku postępowania przed organami postępowania administracyjnego, odmówiono w dniu 3 stycznia 2018 r. uprawnionemu pracownikowi Kancelarii, reprezentującemu A. Sp. z o.o. Sp. k., prawa wglądu w akta przedmiotowej sprawy oraz zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami i materiałami, co uniemożliwiło zgłoszenie kolejnych wniosków dowodowych, jak też pozbawiło A. Sp. z o.o. Sp. k. prawa wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji skargi, podczas gdy w rzeczywistości organy nie wyjaśniły w sposób jasny i zrozumiały wszystkich przesłanek, jakimi kierowały się przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie, a w szczególności nie wyjaśniono stronie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy, a także pominięto niektóre istotne aspekty sprawy, chociażby fakt, iż A. Sp. z o.o. Sp. k. zrzekł się zezwolenia nr [...], oraz tego, że kursy z godziny 9:00 oraz 9:40, które są realizowane na podstawie zezwolenia nr [...] w rzeczywistości się odbyły;

7. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. poprzez oparcie się na stanie faktycznymi, który nie został wyjaśniony w sposób pełny, co w efekcie doprowadziło do błędnego oddalenia skargi zamiast uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości, a w szczególności uznanie, iż:

a) A. Sp. z o.o. Sp. k. naruszyła warunki zezwolenia polegające na braku realizacji kursów z R. do S. z godziny 9:00 oraz 9:40 w ramach zezwolenia nr [...], podczas gdy w rzeczywistości kursy te miały miejsce, co zostałoby potwierdzone, gdyby organ I lub II instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w pełnym zakresie;

b) A. Sp. z o.o. Sp. k. nie poczynił żadnych kroków prawnych co do zmiany przedmiotowego zezwolenia w zakresie dostosowania go do obowiązujących realiów rynku przewozowego, podczas gdy w rzeczywistości skarżący w wielokrotnie zgłaszał zmiany przedmiotowego zezwolenia po otrzymaniu wystąpień pokontrolnych, a zgodnie z udzielonymi informacjami przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego, poinstruowano go, aby wystąpił o nowe zezwolenie na tej samej trasie, a następnie zrzekł się zezwolenia nr [...]. Skarżący uzyskał zezwolenie nr [...] na podobnej trasie, dostosowane do warunków drogowych obecnie panujących, które jest realizowane w sposób prawidłowy, a nie może zrzec się zezwolenia nr [...] z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie jego cofnięcia, gdzie w przypadku orzeczenia o jego cofnięciu nie będzie mógł uzyskać przez okres kilku lat kolejnego zezwolenia na tożsamej trasie;

c) skarżący dokonał samowolnie zmiany godzin odjazdu z wyznaczonych przystanków, nie realizował niektórych kursów w sposób zawiniony, podczas gdy w rzeczywistości takie samowolne zmiany nie miały miejsca, a przyczyną niezrealizowania sporadycznych kursów były utrudnienia na trasie, tj. przyczyny niezależne od A. Sp. z o.o. Sp. k., a ich realizacja, która nastąpiła z opóźnieniem, doprowadziłaby do sytuacji, iż z jednego przystanku w tym samym czasie odjeżdżałyby dwa busy w tym samym kierunku docelowym;

d) A. Sp. z o.o. Sp. k. nie realizował części kursów ujętych w rozkładzie jazdy, podczas gdy w rzeczywistości kursy te były realizowane, ponieważ nawet w przypadku, gdy kurs poprzedni był na tyle opóźniony, iż nie przyjechał na czas na przystanek, to z przystanku na którym odbyły się kontrole pracowników organu I instancji, odjeżdżał już kurs następny, pasażerowie dysponowali pewnością, że dany kurs się odbędzie, a co za tym idzie należy przyjąć, iż kursy te były realizowane w sposób prawidłowy.

W skardze kasacyjnej na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego do ponownego rozpoznania oraz na podstawie art. art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie do rozważań mających znaczenie dla oceny zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Istota podniesionych w niej zarzutów, wymagających łącznego odniesienia się do nich, sprowadza się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który zaaprobował stanowisko orzekających w sprawie organów, że wykonywanie przez skarżącego kasacyjnie przewoźnika przewozu regularnego nastąpiło z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków, co skutkowało nałożeniem kary w wysokości 3000 zł na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z załącznikiem nr 3 Lp. 2.2.3. Naruszenie polegało na braku realizacji w dniu przeprowadzonej kontroli - [...] listopada 2017 r., kursów: z R. do S. z godziny 9:00 i 9:40 w ramach zezwolenia nr [...] oraz z R. do S. z godziny: 08:30 i 09:00 w ramach zezwolenia nr [...].

Podkreślić trzeba, że skarżący kasacyjnie przewoźnik nie podważył w toku postępowania tych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń poczynionych w toku kontroli, zaaprobowanych następnie przez Sąd I instancji. W stanowiącym odpowiedź na wystąpienie pokontrolne piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r., przewoźnik podał, że na dzień prowadzonej kontroli nie było wykonywane zezwolenie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. ponieważ realizowane już było nowe zezwolenie nr [...] z dnia [...] września 2017 r. Tak więc przewoźnik przyznał brak realizacji kursów w ramach zezwolenia [...], natomiast twierdzeń o realizacji z opóźnieniem kursów zgodnie z zezwoleniem nr [...], jak trafnie zauważył Sąd I instancji, przewoźnik w żaden sposób nie wykazał, nie przedstawiając dowodów na tę okoliczność np. w postaci biletów. W tej sytuacji prawidłowo Sąd przyjął, że zebrany i oceniony przez organy materiał dowodowy, stanowiący podstawę przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, był wystarczający, co czyni niezasadnymi zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Nie był zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego. art. 20a ust. 1 u.t.d. Stosownie do tego przepisu, warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych lub blokad drogowych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, z literalnego brzmienia przepisu art. 20a ust. 1 u.t.d. wynika, że odstąpienie od zastosowania warunków określonych w zezwoleniu możliwe jest wyłącznie w przypadku wystąpienia okoliczności niezależnych od przedsiębiorcy i uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów. Okoliczności nawet znacznie utrudniających określone wykonywanie przewozu nie można utożsamiać z okolicznościami uniemożliwiającymi jego wykonywanie (por. np. wyroki NSA z 16 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1526/14, z 6 września 2016 r. sygn. akt II GSK 438/15, z 4 marca 2020 r. sygn. akt II GSK 4013/17). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy z całą pewnością nie stanowiło okoliczności uniemożliwiającej wykonywanie przewozów zgodnie z zezwoleniem, zaniechanie przez przewoźnika wykonywania kursów w ramach obowiązującego zezwolenia nr [...] w związku z uzyskaniem zezwolenia nr [...]. Nie było zatem podstaw do przyjęcia, że zaszły okoliczności, które uniemożliwiałyby przedsiębiorcy wykonanie przewozu zgodnie z wydanym mu zezwoleniem, tj. by została wyczerpana norma art. 20a ust.1 u.t.d.

W opisanych okolicznościach sprawy nie doszło też do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., zgodnie z którym przedsiębiorca może uwolnić się od odpowiedzialności jedynie w wyniku wskazania, że okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie powstało wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Podkreślić należy, że przepis ten odnosi się do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie mógł przewidzieć. Nie stanowiła z pewnością takiej wyjątkowej sytuacji, na którą przewoźnik nie miał wpływu okoliczność, że skarżący kasacyjnie przewoźnik, po uzyskaniu zezwolenia nr [...], zaprzestał realizacji zezwolenia nr [...], pomimo jego obowiązywania.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.