Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Roman Hauser, Sędzia NSA Jerzy Siegień, Sędzia WSA (del.) Marcin Kamiński (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w K. skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 223/17 w sprawie ze skargi E. W. oraz L. W. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 22 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 223/17, po rozpoznaniu skargi E.W. i L.W. (skarżący), na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (organ odwoławczy) z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], organ odwoławczy, w związku z odwołaniem skarżących od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (organ I instancji) z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...]umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie urządzeń fotowoltaicznych znajdujących się na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] obr. Ch., gm. R., działając na podstawie m in. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że ww. odwołanie pochodzi od osób nie posiadających przymiotu strony w sprawie. Organ wyjaśnił, że stroną postępowania prowadzonego z urzędu przez organ I instancji w niniejszej sprawie był wyłącznie inwestor ww. urządzeń - W.D. (inwestor), a ich realizacja na przedmiotowej nieruchomości nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Organ wskazał, że w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. posiada inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego oraz właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, na której usytuowany jest obiekt budowlany, o ile obiekt ten usytuowany jest w takiej odległości od granicy, że ma to wpływ na zabudowę nieruchomości sąsiedniej. Organ stwierdził, że na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...], obręb Ch., gm. R., stanowiących jeden ogrodzony teren znajdują się zrealizowane przez inwestora w 2016 r. dwie mikroinstalacje fotowoltaiczne, podłączone do złączy kablowych oznaczonych [...] i [...]. W skład każdej z tych instalacji wchodzą konstrukcje wsporcze, na których zamontowano panele fotowoltaiczne REC o wym. 1,68 x 1,0 m połączone szeregowo, oraz po 2 inwertery o mocy 20 kW każdy, o czym świadczą ich tabliczki znamionowe i charakterystyka ujęta w specyfikacji producenta. Z załącznika graficznego do protokołu kontroli wynika, że odległość przedmiotowych urządzeń od nieruchomości stanowiącej własność skarżących nr ew. [...], wynosi ok. 10,2 m. Przywołując treść art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowlane (u.p.b.) organ odwoławczy stwierdził, że do czasu, gdy parametr 40 kW określony w ww. przepisie nie zostanie przekroczony, inwestor może instalować bez pozwolenia i zgłoszenia kolejne urządzenia fotowoltaiczne pod warunkiem, że nie nastąpi ich połączenie w jedną funkcjonalną całość, a tym samym nie dojdzie do przekroczenia ww. parametru. Ponadto instalowanie urządzeń fotowoltaicznych bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia nie zostało przez ustawodawcę uzależnione od wielkości i charakteru działki. Organ odwoławczy powołał się na znajdującą się w aktach sprawy opinię M.P. - biegłego sądowego powołanego przez Prokuraturę Rejonową K. - Wschód w K., sporządzoną w dniu [...] stycznia 2017 r., której przedmiotem jest możliwość posadowienia farm fotowoltaicznych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...] w Ch., gm. R., oznaczonej w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R., uchwalonym uchwałą Rady Gminy R. Nr [...]. z dnia [...] lipca 2015 r. (MPZP), symbolem UT1- tereny usług turystycznych, sportu i rekreacji. W ocenie biegłego sądowego MPZP nie zabrania w ww. obszarze budowy farm fotowoltaicznych, a wszystkie instalacje zlokalizowane na ww. działkach nie przekraczają mocy maksymalnej 40 kW, co jest zgodne z przepisami u.p.b. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wyjaśnił, że wykonanie przedmiotowych instalacji fotowoltaicznych o mocy do 40 kW każda, nie wymagało ani dokonania zgłoszenia, ani uzyskania pozwolenia na budowę, toteż należy przyjąć, że usytuowanie ich w odległości ponad 10 m od granicy z działką skarżących nie ma wpływu na zabudowę tej nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarżący zarzucili powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. art. 28 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania bez udziału stron – E. i L. W., którzy to jako właściciele działek sąsiednich mieli prawo wziąć udział w postępowaniu, bowiem działki ich znajdują się w obszarze oddziaływania ocenianej inwestycji, która to ogranicza korzystanie z sąsiednich działek już choćby w sposób wynikający z § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne (u.p.w.);

2. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego;

3. art. 7, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co w szczególności odnieść należy do braku wyjaśnienia rzeczywistego charakteru urządzeń zamontowanych przez inwestora, w tym dokładnego zbadania, jaką w rzeczywistości energię elektryczną (moc) wytwarzają;

4. art. 29 ust. 2 pkt 16 u.p.b. poprzez przyjęcie, że inwestycja obejmuje instalację urządzeń fotowoltaicznych o mocy do 40kW i nie wymaga pozwolenia na budowę, podczas gdy zamontowane urządzenia wytwarzają moc 41 kW, a ponadto organ winien zsumować ich łączną moc jako jednej całości gospodarczej, co w efekcie prowadziłoby do przyjęcia, iż inwestycja wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;

5. art. 84 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia mocy jaką wytwarzają zamontowane urządzenia fotowoltaiczne oraz na okoliczność ustalenia, czy zamontowane urządzenia stanowią jedną inwestycję i całość gospodarczą, czy też każde z nich stanowi odrębną inwestycję, a przy tym oparcie się na opinii biegłego przeprowadzonej w innym postępowaniu, którą to w efekcie można uznać jedynie za opinię prywatną;

6. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

7. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania uczestnika do władzy publicznej;

8. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego;

9. art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w zw. z §34 MPZP poprzez uznanie, iż inwestycja jest zgodna z ustaleniami MPZP;

10. art. 29 ust. 3 u.p.b. w zw. z art. 59 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez uznanie, iż inwestycja nie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie było koniecznym wystąpienie o udzielenie pozwolenia na budowę.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 22 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 223/17 Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że jej przedmiotem jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji organu I instancji, umarzającej postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych polegających na wybudowaniu na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] fermy instalacji fotowoltaicznych. Kluczową zatem dla oceny podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia jest ocena, czy skarżącym przysługiwała legitymacja procesowa do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji (wydanej w przedmiocie umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość o charakterze przedmiotowym). Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, tak jak każde inne postępowanie administracyjne, powinno się toczyć z udziałem właściwie określonego kręgu stron. Wyznaczenie kręgu stron postępowania w sprawach samowoli budowlanej następuje na zasadach ogólnych tj. przy zastosowaniu art. 28 k.p.a. Przepis art. 28 u.p.b., zawężający krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie ma zastosowania w prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego postępowaniach w sprawach samowoli budowlanej. Stroną postępowania w takich sprawach powinien być zatem - z mocy art. 28 k.p.a. - ten podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo ten podmiot, który ze względu na swój interes prawny lub obowiązek żąda czynności organu. Postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej niewątpliwie dotyczy obowiązku prawnego podmiotów, wobec których organ nadzoru budowlanego może orzec nakaz likwidacji samowoli budowlanej czy to w postępowaniu legalizacyjnym, czy w postępowaniu naprawczym. Krąg tych podmiotów wymienia art. 52 u.p.b., zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, 49b, art. 50a oraz art. 51. Treść art. 52 u.p.b. wskazuje, że każdy z wymienionych podmiotów jako potencjalny adresat nakazu likwidacji samowoli budowlanej, powinien mieć zapewniony udział w postępowaniu dotyczącym likwidacji skutków samowoli budowlanej (inwestor, właściciel lub zarządca spornego obiektu budowlanego). Materialnoprawny udział w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej mają też co do zasady właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji jako osoby trzecie, których interesy są chronione u.p.b. w procesie budowlanym z mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, głównym powodem umorzenia przez organ odwoławczy postępowania odwoławczego było uznanie, że skarżącym dlatego nie przysługuje status strony, gdyż inwestycja nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 16 u.p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na montażu pomp ciepła, urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW oraz wolno stojących kolektorów słonecznych. Jednak zgodnie z ust. 3 tego artykułu, pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar NATURA 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Stosownie zaś do § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5,8,9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a

- przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 formami ochrony przyrody są obszary chronionego krajobrazu. Następnie Sąd I instancji wskazał, że Uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z [...] września 2013 r. wyznaczony został Ch.-Sz. Obszar Chronionego Krajobrazu, obejmujący między innymi tereny Ch., w której to miejscowości znajdują się działki o nr [...], [...], [...], [...] i [...], na których zbudowane zostały metalowe stelaże z zamontowanymi urządzeniami fotowoltaicznymi. Sąd zauważył, że organy w niniejszej sprawie nie wyjaśniły ani też nie ustaliły, czy działka ta leży na terenie Ch.-Sz. Obszaru Chronionego Krajobrazu, a jeśli tak, to jaką powierzchnię zajmują urządzenia fotowoltaiczne wraz z pozostałą powierzchnią przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzono jedynie, że obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku przedmiotowych mikroinstalacji nie powstał także z przepisu art. 29 ust. 3 u.p.b., bowiem nie są one zlokalizowane na obszarze Natura 2000 ani w sąsiedztwie tego obszaru, jak również nie zaliczają się do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko. Sąd wskazał, że po drugiej stronie nieruchomości skarżących ten sam inwestor zainstalował na działce nr [...] kolejne dwie instalacje fotowoltaiczne (łącznie 320 paneli). Znajdująca się w aktach sprawy decyzja Wójta Gminy R., umarzająca postępowanie w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. Budowa instalacji fotowoltaicznych składającej się z 4-ch niezależnych mikroinstalacji o mocy 40 kw każda - sumarycznie moc 160 kw, dotyczyła innej działki należącej do inwestorów, prowadzących działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Usługowo - Handlowe "C.", a mianowicie oznaczonej w ewidencji numerem [...]. Tak więc decyzja ta nie może przesądzać o charakterze inwestycji zrealizowanej na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Następnie Sąd I instancji zauważył, że co prawda biegła w opinii sporządzonej na zlecenie prokuratury, na którą powołuje się organ, wskazała że "wszystkie instalacje położone na w/w działkach nie przekraczają mocy maksymalnej 40 kW (włącznie) co jest zgodne z art. 29 punkt 2 Prawa budowlanego", jednakże z tej samej opinii zdaje się wynikać, że jeśli chodzi o działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] i znajdujące się na nich instalacje (8 konstrukcji metalowych - stołów, przy czym na jedną mikroinstalację składają się cztery takie konstrukcje po 160 sztuk paneli) – nie stanowią niezależnych, odrębnych instalacji jak to ustaliły organy. Biegła stwierdziła bowiem, że "taki układ stanowi mikroinstalację fotowoltaiczną połączoną do rozdzielni elektrycznej kablem biegnącym w gruncie". Potwierdza to także dołączony do opinii szkic. W tej sytuacji poważne wątpliwości budzi prawidłowość ustaleń organu, że instalacje znajdujące się na przedmiotowych działkach nie są połączone w jedną funkcjonalną całość, w związku z czym nie wymagają pozwolenia na budowę, co skutkuje uznaniem, że skarżący według organu nie mają interesu prawnego do występowania w tej sprawie. W tym miejscu Sąd I instancji podkreślił, że - jak już podniesiono - a co wynika zarówno z akt administracyjnych niniejszej sprawy jak i akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach o sygnaturze II SA/Ke 224/17, również z drugiej strony nieruchomości skarżących ten sam inwestor na działce graniczącej bezpośrednio z nieruchomością skarżących zbudował dwie kolejne instalacje fotowoltaiczne, składające się łącznie z 320 paneli. Tak więc nieruchomość skarżących z dwóch stron otoczona jest instalacjami, składającymi się łącznie z 20 stołów, na których łącznie umieszczonych jest około 800 paneli fotowoltaicznych, przy czym instalacje te znajdują się na całej długości nieruchomości skarżących albo z jednej albo z drugiej strony (z wyjątkiem odcinka, na którym znajduje się z kolei należąca do inwestorów oczyszczalnia ścieków). W związku z tym Sąd I instancji stwierdził, że nie można zgodzić się z organem, że skarżący nie są stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., które to postępowanie ma na celu ustalenie, czy konstrukcje stalowe o długości kilkunastu metrów i zamontowane na nich panele fotowoltaiczne wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Sąd I instancji stwierdził również, że za uznaniem, że skarżącym przysługuje status strony przemawia treść art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł o mocy przekraczającej 100 kW, a także stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. Niewątpliwie energia wytwarzana przez instalacje fotowoltaiczne jest energią z odnawialnych źródeł. Skoro sam ustawodawca przewiduje konieczność ustanawiania stref ochronnych przy urządzeniach wytwarzających taką energię, uzasadnione mogą okazać się zarzuty skarżących co do negatywnego wpływu inwestycji na ich nieruchomość. Sąd I instancji zauważył, że na działkach położonych po obu stronach nieruchomości skarżących inwestor zamierza wytwarzać energię elektryczną o łącznej mocy 200 kW (w tym 80 kW na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...]). Nie bez znaczenia jest zaś to, że zgodnie z MPZP nieruchomość skarżących (podobnie jak nieruchomość inwestora) położona jest na terenie przeznaczonym pod indywidualną zabudowę rekreacyjną i letniskową z dopuszczeniem usług turystycznych. Funkcjonowanie tuż obok fermy instalacji fotowoltaicznych może mieć negatywny wpływ na możliwość zagospodarowania przez skarżących ich nieruchomości w sposób przewidziany miejscowym planem zagospodarowania. Wszystkie wskazane wyżej okoliczności w ocenie Sądu przemawiają za uznaniem, że skarżącym przysługuje status strony. Dlatego też decyzja organu odwoławczego, jako wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. podlegała uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (p.p.s.a.). W związku z powyższym organ winien rozpoznać wniesione od decyzji organu I instancji odwołanie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących kwotę 500 zł, odpowiadającą uiszczonemu przez nich wpisowi od skargi.

Inwestor wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości oraz zarzucając mu:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, iż skarżący mają interes prawny w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej toczącym się uprzednio przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. oraz Świętokrzyskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, co w konsekwencji przyczyniło się do przyjęcia, że wyżej wymienionym osobom przysługiwać winien status strony, w sytuacji gdy brak jest ku temu obiektywnych przesłanek wynikających z jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego czy też stanu faktycznego sprawy;

2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że z treści powołanych powyżej przepisów można wywieść interes prawny skarżących, a także wyprowadzić wniosek o bezpośrednim oddziaływaniu urządzeń fotowoltaicznych na sąsiednią działkę, podczas gdy przepis odnosi się do urządzeń wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, zaś twierdzenie dotyczące negatywnego wpływu urządzeń na nieruchomości sąsiednie stanowi niedopuszczalną w tym zakresie nadinterpretację;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób dowolny oraz sprzeczny z zasadami prawidłowego rozumowania polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że inwestycja poczyniona przez inwestora może mieć jakikolwiek wpływ na sąsiadującą działkę, stanowiącą własność skarżących, w sytuacji gdy brak jest dowodów potwierdzających podobną okoliczność, zaś ocena Sądu w tym względzie opiera się jedynie na hipotezach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przyczyniło się do uznania, że wyżej wymienieni posiadają interes prawny w toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Wskazując na powyższe inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz inwestora kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono stosowną argumentację wspierającą zajęte stanowisko.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie.

Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. udział w postępowaniu kasacyjnym zgłosił prokurator Prokuratury Regionalnej w K., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, uznając, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Po pierwsze, stwierdzono, że zarzut naruszenia art. 77 i art. 80 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Jakkolwiek zarzut ten został sformułowany w sposób wadliwy konstrukcyjnie, gdyż Sąd Wojewódzki nie mógł bezpośrednio naruszyć przepisów postępowania administracyjnego przez "dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób dowolny oraz sprzeczny z zasadami prawidłowego rozumowania polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że inwestycja poczyniona przez inwestora może mieć jakikolwiek wpływ na sąsiadującą działkę, stanowiącą własność skarżących", to jednak uznając, że autor skargi kasacyjnej zmierzał w istocie do zakwestionowania oceny legalnościowej Sądu pierwszej instancji w zakresie przestrzegania przez skarżony organ reguł i zasad postępowania dowodowego, Naczelny Sąd Administracyjny poddał powyższy zarzut ocenie merytorycznej, stwierdzając jego bezzasadność. Strona skarżąca kasacyjnie nie uwzględniła, że przedmiotem kontroli i wzruszenia w zaskarżonym wyroku była decyzja organu drugiej instancji w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego ze względu na brak legitymacji podmiotów wnoszących odwołanie. Sąd Wojewódzki poddał negatywnej ocenie legalnościowej wnioski organu odwoławczego w zakresie stwierdzenia nieistnienia powiązania pomiędzy regulacjami prawa materialnego, które mogą stanowić podstawę interesu prawnego stron skarżących w sprawie legalności robót budowlanych związanych z instalacjami fotowoltaicznymi, a indywidualną sytuacją prawną skarżących, której istotnym elementem jest prawo własności do działki nr [...] sąsiadującej bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi nr [...], [...], [...], [...], [...]. Wnioski skarżonego organu w świetle stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy okazały się nie tylko niepełne i powierzchowne, lecz przede wszystkim wadliwe merytorycznie. Sąd pierwszej instancji trafnie wytknął organowi odwoławczemu pominięcie istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, które mają bezpośredni wpływ na ocenę statusu skarżących jako stron postępowania.

Organ odwoławczy pominął okoliczności związane z potencjalną możliwością zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów § 3 pkt. 52 lit. a) lub b) rozporządzania Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (na tle granic Ch.-Sz. Obszaru Chronionego Krajobrazu lub w związku z możliwością uznania, że łączna powierzchnia zabudowy systemem fotowoltaicznym obejmuje nie tylko działki nr [...], [...], [...], [...], [...] o powierzchni 0,3 ha, lecz także działkę nr [...] o powierzchni 0,71 ha). Organ ten pominął także zawarte w opinii z dnia [...] stycznia 2017 r., sporządzonej przez biegłego sądowego na zlecenie Prokuratury Rejonowej K. – Wschód w K., ustalenia, z których wynika, że należąca do skarżących działka nr [...] z jednej strony (działka nr [...]) sąsiaduje z instalacją fotowoltaiczną o łącznej mocy 40 kW (4 konstrukcje stalowe zawierające po 40 sztuk paneli fotowoltaicznych o maksymalnej mocy znamionowej 250 W), z drugiej zaś strony (działki nr [...], [...], [...], [...], [...]) – z instalacjami fotowoltaicznymi o łącznej mocy 81,6 kW (8 konstrukcji stalowych zawierających po 40 paneli fotowoltaicznych o maksymalnej mocy znamionowej 255 W) oraz 163,2 kW (4 konstrukcje stalowe zawierające po 160 paneli fotowoltaicznych o maksymalnej mocy znamionowej 255 W). Wartość mocy pola elektromagnetycznego generowanego przez urządzenia fotowoltaiczne zlokalizowane na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] (160 paneli fotowoltaicznych o łącznej mocy 81,6 kW oraz 640 paneli fotowoltaicznych o łącznej mocy 163,2 kW) przekracza progi graniczne określone w art. 29 ust. 2 pkt 16 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] lipca 2018 r. (40 kW), co oczywiście rzutuje na konsekwencje prawnobudowlane wykonanych robót. Ponadto nieodzowne jest uwzględnienie możliwej kumulacji oddziaływania pól elektromagnetycznych generowanych przez wszystkie sporne instalacje otaczające działkę nr [...].

Wyraźnie trzeba jednak zastrzec, że powyższe okoliczności nie dotyczą tego, czy i w jakim zakresie sporne instalacje fotowoltaiczne realnie wywierają – w sposób dopuszczalny albo niedopuszczalny prawnie – wpływ na działkę skarżących. W tym kontekście należy przypomnieć, że do stwierdzenia legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym wystarczające jest ustalenie istnienia interesu prawnego, a nie jego naruszenia. Zagadnienia naruszenia interesu prawnego skarżących oraz weryfikacja legalności zrealizowanej inwestycji staną się bowiem przedmiotem szczegółowych ustaleń i ocen w toku ponownie przeprowadzonego postępowania odwoławczego.

Po drugie, oddaleniu podlegał zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. Zarzut ten został błędnie uznany przez autora skargi kasacyjnej za zarzut naruszenia prawa materialnego, podczas gdy sam przepis art. 28 k.p.a. ustanawiający podstawy legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym ma charakter procesowy, natomiast przesłanka w nim zawarta (pojęcie interesu prawnego) ma charakter materialnoprawny, odsyłając do odpowiednich regulacji prawa materialnego (lub także procesowego). Strona skarżąca kasacyjnie, która zmierza w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego do zakwestionowania oceny legitymacji administracyjnoprocesowej dokonanej przez Sąd Wojewódzki, powinna zatem powiązać przepis art. 28 k.p.a. z przepisami prawa materialnego, które jej zdaniem zostały naruszone. W tym sensie powyższy zarzut jako niepełny jest wadliwy konstrukcyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny – niezależnie jednak od wadliwej konstrukcji powyższego zarzutu – uznał za stosowne, aby poddać końcowej kwalifikacji ocenę Sądu Wojewódzkiego w zakresie, w jakim Sąd ten stwierdził, że skarżącym przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie legalności robót budowlanych związanych z inwestycją fotowoltaiczną. Przede wszystkim, co nie zostało dostrzeżone przez Sąd Wojewódzki, w przedmiotowej sprawie źródłem interesu prawnego skarżących są nie tylko potencjalnie stosowalne przepisy § 3 pkt. 52 rozporządzania Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (także w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody) oraz w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz w zw. z art. 29 ust. 3 i art. 5 ust. 1 pkt 9) u.p.b., lecz także – a nawet szczególnie – przepisy § 2 w zw. z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów w zw. z art. 121-122 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska oraz – co bardzo istotne – w zw. z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ten ostatni przepis wyraźnie stanowi, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych.

Mając na uwadze powyższe regulacje oraz uwzględniając potencjalność kumulacji odziaływań elektromagnetycznych pochodzących z urządzeń fotowoltaicznych, które ze względu na bliską odległość, powiązania techniczne lub użytkowe tworzą określony zespół instalacji zlokalizowanych na sąsiadujących lub niesąsiadujących bezpośrednio nieruchomościach, przy ocenie możliwości powstania, poziomu oraz potencjalnego wpływu na środowisko lub nieruchomości sąsiednie oddziaływań elektromagnetycznych tego rodzaju zespołu, należy uwzględnić konieczność zsumowania parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie (moc pola elektromagnetycznego, zakres częstotliwości pola elektromagnetycznego, wartość składowych elektrycznych i magnetycznych pola) z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju (zespoły urządzeń fotowoltaicznych).

W przedmiotowej sprawie konieczne jest zatem zbadanie możliwości kumulatywnego odziaływania elektromagnetycznego na działkę skarżących (działka nr [...]) urządzeń fotowoltaicznych zlokalizowanych nie tylko na spornych działkach [...], [...], [...], [...], [...], lecz także na działce nr [...]. Wszystkie powyższe działki inwestycyjne otaczają bowiem działkę nr [...], a zlokalizowane na nich urządzenia tworzą zespoły (systemy) fotowoltaiczne, które z uwagi na wzajemne usytuowanie lub powiązanie techniczno-użytkowe, mogą generować łącznie wyższy poziom promieniowania elektromagnetycznego, ograniczając możliwość zgodnego z przeznaczeniem zagospodarowania działki nr [...] (indywidualna zabudowa rekreacyjna i letniskowa z dopuszczeniem usług turystycznych). Możliwość ta wymaga szczegółowego ustalenia, jeśli zważyć, że inwestor realizuje w istocie przedsięwzięcie w postaci budowy systemu fotowoltaicznego (tzw. fermy fotowoltaicznej), który wymaga całościowej oceny jako złożone przedsięwzięcie w celu uniknięcia fragmentaryzacji oceny odziaływania środowiskowego (w tym elektromagnetycznego). Organy nadzoru budowlanego są więc zobowiązane – niezależnie od zakresu wniosku skarżących – poddać z urzędu ocenie całość przedsięwzięcia, nie tylko ze względu na treść art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 16, art. 29 ust. 3 u.p.b., lecz także ze względu na interes prawny skarżących. Bezpośrednie sąsiedztwo działek nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz działki nr [...], zabudowanych zespołami urządzeń fotowoltaicznych, z działką skarżących (nr [...]), nakazuje więc szczegółowo zbadać i rozważyć problem łącznej (zsumowanej) mocy tych instalacji.

Po trzecie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jest uzasadniony w zakresie, w jakim Sąd Wojewódzki uznał, że przepis określający obowiązki gminy w zakresie kształtowania treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może być źródłem interesu prawnego skarżących. Stanowisko takie jest błędne, gdyż obowiązek wyznaczenia w treści studium lokalizacji obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, może być rozważany jedynie jako pomocniczy argument dla ustalenia, jaka wartość mocy promieniowania elektromagnetycznego uzasadnia w ocenie ustawodawcy wprowadzenie stref ochronnych wokół obszarów, na których są rozmieszczone urządzenia fotowoltaiczne. Powyższy błąd Sądu pierwszej instancji nie miał jednak wpływu na prawidłowość treści kontrolowanego wyroku, a zatem nie mógł doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Mając na względzie wyniki przeprowadzonej weryfikacji kasacyjnej oraz uznając, że stwierdzone błędy w zakresie oceny prawnej nie miały wpływu na prawidłowość zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.