Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

1. Artykuł 11b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ powierzył radzie gminy uprawnienia do stanowienia zasad dostępu i korzystania ze szczególnego rodzaju informacji publicznej, tj. dokumentów. Żaden inny organ nie może wydawać aktów dotyczących tej kwestii.

2. Ustalenie stawki opłaty za godzinę pracy pracownika, który w imieniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej wykonuje pracę dodatkową związaną z przygotowaniem informacji publicznej, jest niezgodne z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198 ze zm./.

IV SA/Wr 505/04 Wyrok W Imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Dnia 20 października 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w następującym składzie: Przewodniczący: S. NSA Bogumiła Skrzypczak (sprawozdawca) Sędziowie: S. NSA Jolanta Sikorska S. NSA Tadeusz Kuczyński Protokolant: Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2004 roku sprawy ze skargi Prezydenta Wrocławia na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 7 czerwca 2004 roku Nr PN.II0911-10/14/04 w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 1, § 2 i § 3 ust. 1 pkt. g zarządzenia Prezydenta Miasta Wrocławia Nr 11/04 z dnia 26 marca 2004 roku w sprawie instrukcji udostępniania informacji publicznych nie umieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej oraz wysokości opłat pobieranych za udostępnienie informacji publicznej; - o d d a l a skargę.

Uzasadnienie.

Wojewoda Dolnośląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 czerwca 2004 roku (Nr PN.II.0911-10/14/04) – wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) stwierdził nieważność § 1 wprowadzającego załącznik Nr l, § 2 wprowadzającego załącznik Nr 2 oraz § 3 ust. 1 pkt g zarządzenia Prezydenta Wrocławia Nr 11/04 z dnia 26 marca 2004 r. w sprawie instrukcji udostępniania informacji publicznych nie umieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej oraz wysokości opłat pobieranych za udostępnienie informacji publicznej.

Organ nadzoru stwierdził, że zarządzenie w § 1 podjęte zostało z istotnym naruszeniem art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 10, 13, 12 ust. 2 i 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), w zw. z § 137 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w § 2 podjęte zostało z istotnym naruszeniem 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, w § 3 ust. 1 lit. g podjęte zostało z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.).

W § 1 zarządzenia ustalono brzmienie załącznika Nr l. Załącznik ten w ust. 2, 6, 7 i 8 ustalił zasady udostępniania informacji publicznej nie umieszczonej w Biuletynie Informacji Publicznej. Załącznik Nr 1 w ust. 1, 3, 4 i 5 powtarza postanowienia art. 10, 13, 12 ust. 2 i 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.).

Prezydent ustalił również wzór wniosku o udostępnienie informacji publicznej, stanowiący załącznik Nr 2 do zarządzenia.

W§ 3 ust. 1 lit. g zarządzenia Prezydent ustalił opłatę w wysokości 25 zł za 1 godzinę pracy pracownika, który w imieniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej wykonuje pracę dodatkową związaną z przygotowaniem informacji.

W podstawie prawnej zrządzenia powołany został art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 15 ust. 1 z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Przepisy te stanowią, że kierownikiem urzędu jest wójt (art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (art. 15 ust. 1 ustawy cyt. ustawy.

Podstawą wydania aktu normatywnego wewnętrznego (zarządzenia) może być przepis art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wyznacza on kompetencje prezydenta i jako taki może być podstawą do wydania zarządzeń. Jednakże przy wydawaniu na tej podstawie zarządzeń, organ wykonawczy gminy musi uwzględnić treść przepisów całego systemu prawa, w szczególności delegacji ustawowych dla rady gminy do wydawania aktów prawa miejscowego. Kompetencje organów gminy mają bowiem charakter rozłączny. Organ wykonawczy gminy nie może wydać zarządzenia wewnętrznego w sprawie, która z mocy ustawy podlega regulacji w uchwale wydanej przez radę gminy, będącej aktem prawa miejscowego. Rada gminy została upoważniona do określenia w statucie gminy zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich, na podstawie art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W tym zakresie wójt, prezydent miasta nie mogą wydawać zarządzeń objętych kompetencją rady gminy. Przepis ten dotyczy udostępniania szczególnego rodzaju informacji publicznej, tj. treści dokumentów. Przez pojęcie zasad należy rozumieć takie dyrektywy proceduralne, które mają wyłącznie charakter techniczno-organizacyjny, a zarazem wskazują na sposób urzeczywistniania materialnej treści prawa do informacji. Prezydent Wrocławia w ocenianym zarządzeniu w § 2 oraz ust. 2,6, 7 i 8 załącznika do zarządzenia określił zasady dostępu do każdej informacji publicznej. Zasady te obejmują również sprawy udostępniania treści i postaci dokumentów. Jak wyżej ustalono zasady udostępnienia dokumentów określa rada gminy w statucie gminy. Prezydent wydając w tym zakresie zarządzenie naruszył wyłączne kompetencje Rady Miejskiej Wrocławia do określenia zasad dostępu do dokumentów i ich udostępniania.

Wojewoda stwierdził ponadto, że akt normatywny wewnętrzny nie może regulować praw i obowiązków obywateli. Tymczasem zarządzenie nakłada takie obowiązki w załączniku nr 1 w ust. 2 (obowiązek złożenia wniosku w formie określonej załącznikiem nr 2) oraz w ust. 6 (obowiązek wniesienia opłaty). Przepis kompetencyjny nie pozwala nakładać na obywateli obowiązków związanych z udostępnieniem informacji. Zarządzenie wewnętrzne może regulować jedynie obowiązki pracowników organu.

Zgodnie z § 137 cyt. rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100 poz. 908) w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Zarządzenie powtarza w załączniku nr 1 regulacje ustawowe z art. 10, 13, 12 ust. 2 i 15 wskazanej wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie organu nadzoru stanowi to istotne naruszenie prawa.

W § 3 ust. 2 zarządzenie wprowadza opłatę w wysokości 25 zł za 1 godzinę pracy dodatkowej pracownika zatrudnionego przy udostępnianiu informacji publicznej.

Stosownie jednak do art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art.15. Zgodnie z art. 10 ust. 1 tej ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Stosownie natomiast do art. 15 ust. 1 ustawy, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (ust. 1).

W związku powyższym organ nadzoru stwierdził, że udostępnienie informacji publicznej jest nowym zadaniem organów władzy publicznej. Udostępnienie informacji na wniosek jest czynnością materialno techniczną, zaś odmowa udostępnienia oraz umorzenie postępowania następuje w formie decyzji administracyjnej. Za czynności te nie pobiera się jednak żadnych opłat.. Organ jest zobowiązany zapewnić środki organizacyjno - techniczne, dające możliwość kopiowania informacji publicznej, jej wydruk lub przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji. Jedynie w przypadku informacji udostępnianej na wniosek pobiera się opłatę. Stanowi o tym art. 15 ust. 1 cyt. ustawy, który jako wyjątek od zasady nie podlega wykładni rozszerzającej. Wyjątek ten obejmuje wyłącznie koszty dodatkowe związane z wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Koszty te nie obejmują wszelkich kosztów jakie ponosi organ władzy publicznej, związanych z udostępnieniem informacji, ale tylko dodatkowe i to w zakresie wskazanym w ustawie. Wojewoda uznał, że za dodatkowy koszt nie można uznać dodatkowego czasu, jaki pracownik organu musi poświęcić na udostępnienie informacji. Praca pracownika związana z przygotowaniem informacji stanowi podstawowy wyraz funkcjonowania organu, który ponosi koszty wykonując swoje ustawowe zadania. Kosztami tymi nie może zostać obciążony podmiot żądający udostępnienia informacji. Nie może więc być pobierana opłata za dodatkową pracę wykonywaną przez pracownika urzędu związaną z przygotowanie informacji. Prawodawca pozwala pobrać opłatę z tytułu kosztów, czyli kosztów faktycznych. Opłata ta nie może być traktowana jako forma uzyskiwania dodatkowych środków finansowych.

Gmina Wrocław wniosła na to rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W skardze zarzucono, że rozstrzygnięcie nadzorcze narusza:

I. art. 87 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 8 Europejskiej karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. nr 124, poz. 607);

II. prawo materialne, przez błędne zastosowanie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 2004 r. o samorządzie gminnym,

III. prawo materialne, przez błędną wykładnię załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908);

IV. prawo materialne, przez błędną wykładnię art. 11 b ustawy o samorządzie gminnym;

V. prawo materialne, przez błędną wykładnię art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi organ w odniesieniu do pkt. I i II zarzutów stwierdził, że zgodnie z art. 87 ustawy o samorządzie gminnym i art. 8 Karty Samorządu Terytorialnego kontrola działania gminy opierać się winna jedynie na przepisie ustawy i kontrola ta może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych w Konstytucji lub w ustawie, a powinna mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola administracyjna może jednakże obejmować kontrolę celowości realizowaną przez organ wyższego szczebla w odniesieniu do zadań, których wykonanie zostało społecznościom lokalnym delegowane. Przepisy te ustanawiają zasadę samodzielności organów samorządu terytorialnego, z której doktryna i orzecznictwo (np. wyrok z NSA z dnia I 1 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97) wyprowadzają regułę, zgodnie z którą granice kompetencji nadzorczych podlegają wykładni ścisłej, a nie rozszerzającej. W tej sprawie Wojewoda przekroczył swoje kompetencje nadzorcze, których granice określa art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - przez co naruszył zasadę ochrony samodzielności gminy i ścisłego rozumienia granic ingerencji nadzorczych.

Skarżący bowiem zarzucił, że to zarządzenie Prezydenta Miasta Wrocławia nie mogło być objęte nadzorem Wojewody, gdyż nie jest to zarządzenie wydane na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i nie jest zarządzeniem "materialnym". Zarządzenie to ma na celu jedynie usprawnienie pracy biura organu gminy. Do tego rodzaju zarządzeń nie ma zastosowania kontrola nadzorcza, o której mowa w cyt. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dodatkowo skarżący powołał się na fakt, że tego rodzaju zarządzenia nie podlegają publikacji w żadnym dzienniku urzędowym, gdyż nie są to akty uznawane przez ustawodawcę za akty normatywne.

W związku z z punktem III skargi, tj. zarzutem dotyczącym błędnej wykładni załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" skarżący stwierdził, że niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności § 1 zarządzenia Prezydenta Wrocławia na podstawie jego niezgodności z załącznikiem do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Załącznik do cyt. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w dziale VI reguluje zasady techniki prawodawczej w odniesieniu do projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń). Zarządzenie Prezydenta Wrocławia, wydane na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi akt o charakterze wewnętrznym, jednakże nie jest to akt normatywny. Zdaniem skarżącego niedopuszczalne jest stwierdzenie naruszenia prawa, przez niezastosowanie w zarządzeniu Zasad Techniki Prawodawczej, który nie ma charakteru normatywnego. Niezależnie od tego skarżący zwrócił uwagę na to, że przy redagowaniu instrukcji postępowania w celu udostępnienia informacji publicznych nie umieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej niezbędne było powtórzenie niektórych regulacji z ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż w przeciwnym razie niemożliwe byłoby opisanie procedury postępowania dotyczącej wniosku o udzielenie informacji publicznej, a instrukcja ta byłaby niespójna w sensie logicznym i niezrozumiała dla pracowników Urzędu Miejskiego Wrocławia.

Jeżeli chodzi o IV zarzut skarżący stwierdził, że nie ma podstaw do uznania, że § 1 i 2 zarządzenia Prezydenta Nr 11/04 narusza art. 11b ustawy o samorządzie gminnym. Uregulowanie w statucie gminy zasad dostępu do dokumentów w Gminie Wrocław (co jeszcze nie nastąpiło w chwili wydawania zarządzenia Prezydenta) nie stoi na przeszkodzie ustaleniu zasad organizacyjnych dotyczących udostępniania informacji w Urzędzie Miejskim Wrocławia. Skarżący przytoczył w tej części fragmenty uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 roku K 38/01 i wskazał, że Trybunał Konstytucyjny zdefiniował jaki zakres upoważnienia rady gminy jest zawarty w art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że upoważnienie rady gminy dotyczy wyłącznie dyrektyw proceduralnych, mających wyłaczenie charakter techniczno organizacyjny spraw dotyczących dostępu do treści dokumentów, a więc upoważnienie zawarte w art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie mogą dotyczyć materialnej treści prawa do informacji, jego zakresu i granic wyznaczonych Konstytucją i ustawą. Z treści tego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego strona skarżąca wywiodła wniosek, że w każdym przypadku, gdy zarządzenie Prezydenta Nr 11/04 nie narusza Konstytucji, ustawy o dostępie do informacji publicznej i innych ustaw, a także postanowień statutu Gminy Wrocław - jest ono zgodne z obowiązującym prawem. W Gminie Wrocław funkcjonuje wiele jednostek organizacyjnych będących w posiadaniu informacji publicznych i wiele podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji (np. Prezydent Wrocławia, Rada Miejska Wrocławia, Dyrektorzy Jednostek Budżetowych i Zakładów Budżetowych Gminy Wrocław, gminne spółki kapitałowe, i.t.d.). Uregulowanie w statucie gminy zasad dostępu do wszystkich dokumentów gminnych może dotyczyć jedynie spraw ogólnych, wspólnych dla tych podmiotów, a także rozdziału kompetencji w zakresie udostępniania informacji (np. uregulowanie, że za udostępnienie informacji, znajdujących się w posiadaniu jednostki organizacyjnej gminy odpowiada kierownik tej jednostki, a nie Prezydent Wrocławia, i.t.p.). Jednakże wewnętrzna organizacja urzędów i jednostek powinna być uszczegółowiona w aktach wewnętrznych - wiążących jedynie pracowników tych urzędów i jednostek, nie wpływających na zakres prawa do informacji - regulowanie w statucie zasad postępowania dla każdej z jednostek z osobna (np. określanie w statucie gminy, do jakiego wydziału powinny trafiać wnioski o udzielenie informacji) byłoby zbędne i niecelowe. Zastosowany w zarządzeniu Prezydenta Wrocławia wzór wniosku jest podobny lub identyczny do wniosków stosowanych w całej Polsce, w tym w naczelnych i centralnych urzędach państwowych. Dane wpisane na wniosku o udostępnienie informacji publicznej służą tylko i wyłącznie usprawnieniu procesu udostępniania informacji, a niewypełnienie którejkolwiek z rubryk nie rodzi ujemnych konsekwencji dla wnioskodawcy. Na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej (w tym w województwie dolnośląskim) obowiązuje wiele zarządzeń lub innych aktów wydanych przez wójtów (burmistrzów, prezydentów), które odpowiadają zakresowi przedmiotowemu uchylonego zarządzenia Prezydenta, a które nie zostały uchylone przez wojewodów trybie nadzoru, ani też nie zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podobne przypadki dotyczą powiatów i województw, pomimo że w stosunku do powiatów i województw ustawy samorządowe nakazują regulowanie tych zagadnień również w statutach (np. w Bydgoszczy -zarządzenie Nr 254/03 Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 30 czerwca 2003 r. w sprawie udostępniania informacji publicznej w Urzędzie Miasta Bydgoszczy, w Tychach - Zarządzenie Nr 0152/60/2003 Prezydenta Miasta Tychy z dnia 11 kwietnia 2003 r. w sprawie zasad udostępniania informacji publicznej i inne.

W związku z V zarzutem, dotyczącym błędnej wykładni art. 15 ust. 1 cyt. wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżący zarzucił, że wprowadzenie opłaty za dodatkową pracę pracownika przy udostępnianiu informacji publicznych nie stanowi naruszenia tego przepisu. Powstanie po stronie podmiotów wymienionych w art. 4 ustawy obowiązku jej bezpłatnego udostępniania, pociąga za sobą obowiązek stworzenia odpowiednich warunków organizacyjno-personalnych do udostępniania informacji. Organ tworzy te warunki na podstawie realnego zapotrzebowania z zewnątrz na informacje publiczne. Praca osób, w których zakresie obowiązków leży udostępnianie informacji, wykonywana w godzinach pracy Urzędu nie jest objęta zarządzeniem. Zarządzenie Prezydenta Wrocławia reguluje jedynie kwestię dodatkowego kosztu udostępnienia informacji. W niektórych przypadkach może zdarzyć się, że dany pracownik wykonuje część pracy związanej z udostępnieniem informacji publicznej w godzinach nadliczbowych. Zarządzenie dotyczy tylko takich przypadków. Zdaniem skarżącego nie można żądać od organu, aby zatrudniał on "na wszelki wypadek" większą ilość pracowników, niż wynosi średnie zapotrzebowanie na informacje publiczne w danej jednostce, gdyż stanowiłoby to niewątpliwie trwonienie pieniędzy publicznych. Pobieranie opłaty za dodatkową pracę pracownika jest uzasadnione w tych przypadkach, gdy organ otrzyma wyjątkowo pracochłonne żądanie, które nie będzie możliwe do wykonania w terminie ustawowym przez przeznaczonych do tego celu pracowników w ich godzinach pracy i konieczne będzie ich zaangażowanie w pracę w godzinach nadliczbowych. W związku z powyższym nie zapis § 3 ust. 1 lit. g zarządzenia powinien być oceniany, co do zgodności z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale konkretne przypadki obciążania dodatkowymi opłatami za pracę pracowników. Kontrola ta winna być sprawowana przez sądy administracyjne w konkretnych sprawach.

Niezależnie od tego skarżący wskazał, że gdyby nawet w badanym zarządzeniu Prezydenta Miasta Wrocławia istniały pewne niezgodności z prawem, to nie miały one charakteru istotnego naruszenia prawa. W związku z tym nie było dopuszczalne stwierdzenie nieważności zarządzenia.

Wojewoda Dolnośląski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym i dodatkowo wskazał, że z literalnego brzmienia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały i zarządzenia, czyli każdego aktu mającego wskazaną formę (z wyłączeniami wynikającymi z ustawy - art. 102), a nie tylko zarządzenia i uchwały o normatywnym charakterze lub wymienione wprost w ustawie. Zakres przedmiotowy kompetencji nadzorczej z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyznacza art. 87 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten pozwala organowi nadzoru wkraczanie w działalność gminną rozumianą jako wszelką działalność gmin. W związku z tym w ocenie Wojewody zasadna jest teza, że normatywny lub nienormatywny charakter zarządzenia organu wykonawczego gminy, nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia dopuszczalności stosowania art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przywołany przez stronę wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy oceny zgodności z art. 61 ust. 4 Konstytucji art. l lb ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 15a ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 oraz z 2002 r. Nr 23, poz. 220 i Nr 62, poz. 558), art. 8a ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 oraz z 2002 r. Nr 23, poz. 220, Nr 62, poz. 558 i Nr 113, poz. 984), czyli przepisów, które upoważniały organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do uregulowania zasad dostępu do dokumentów. W niniejszej sprawie organ nadzoru nie zarzucał naruszenia przez zarządzenie art. 61 ust. 4 Konstytucji. Wyrok T.K. dotyczył zupełnie innej sprawy. Naruszenie prawa dokonane w zarządzeniu polegało na tym, że organ wykonawczy wydał akt prawny również w sprawie należącej do kompetencji organu stanowiącego gminy. Organ nadzoru nie twierdził też, że rada gminy musi regulować zasady udostępniania dokumentów w stosunku do każdej jednostek organizacyjnych gminy z osobna. Zgodnie z zarządzeniem opłata ma być pobierana za pracę dodatkową związaną z przygotowaniem informacji, w brzmieniu tego aktu nie ma podstaw do wnioskowania, że chodzi o wynagrodzenie za pracę w godzinach nadliczbowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sądy administracyjne powołane zostały do kontroli aktów nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować rozstrzygnięcie nadzorcze tylko wtedy, gdy jest ono niezgodne z prawem.

W niniejszej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia takiego wniosku.

Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego są określone w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym).

Samorząd terytorialny to część składowa władzy wykonawczej w państwie. Przedmiotem jego działań są sprawy stanowiące część zadań należących do zakresu tej władzy (art. 163 Konstytucji RP). Wprawdzie Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, która to samodzielność podlega z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej, to jednak w art. 171 poddaje działalność nadzorowi wskazanych w nim organów z punktu widzenia legalności, co potwierdza także ustawa o samorządzie gminnym w art. 85. Z powyższego wynika, że działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego nie jest niczym skrępowana. Opiera się bowiem na ustawach i odbywa się w granicach przez nie ustanowionych, a kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Dodać należy, że Konstytucja nie ustala żadnych ograniczeń zakresu tego nadzoru. Z powyższego wynika, że każda działalność, w tym także polegająca na wydawaniu zarządzeń, bez względu na ich charakter i przedmiot podlega nadzorowi.

Wbrew zarzutowi skargi nie można przyjąć, że rozstrzygnięcie nadzorcze wydane w tej sprawie narusza art. 8 Europejskiej Karty samorządu Terytorialnego (Dz.U. z 1994 roku r. Nr 124 poz. 607), gdyż przewidziany w tym postanowieniu zakres niezależności i swobody działania samorządu terytorialnego jest zbieżny w przytoczonymi regulacjami zawartymi w Konstytucji RP.

Według art. 91 ust. 1 ustawy: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Ten przepis określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutek prawny stwierdzenia nieważności uchwały czy zarządzenia.

Organ nadzoru ma obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, które w sposób istotny naruszają prawo. Z powyższego wynika, że każde zarządzenie wójta dotknięte wadami prawnymi jest nieważne od dnia jego wydania. Ustawa o samorządzie gminnym nie rozróżnia zarządzeń porządkowych od innych zarządzeń podejmowanych przez burmistrza.

Z treści art. 90 i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie można wywieść, że zarządzenia wójta (burmistrza) nie podlegają nadzorowi (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2003 II SA/Wr 854/03 - OSS 2004/2/43)

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że pojęcie działalności gminnej należy rozumieć szeroko. W uchwale z dnia 27 września 1994 r., W. 10/93, OTK ZU 1994, Nr 2, poz. 46) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "Działalnością komunalną w rozumieniu art. 85 i art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym jest wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w tej ustawie jednostek samorządu terytorialnego". W uchwale tej Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach i na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. W związku z tym nie istnieją przesłanki prawne do takiego zawężania zakresu tego nadzoru, jak to sugerował w skardze Prezydent Wrocławia.

Przedstawione wyżej wywody dowodzą tego, że nie są zasadne te zarzuty skargi, w których twierdzono, że Wojewoda przekroczył swoje kompetencje wydając zaskarżony akt nadzoru, że naruszono konstytucyjną zasadę swobód samorządowych, jak też te zarzuty, które rozróżniają charakter zarządzenia podlegający nadzorowi Wojewody.

Nie można także zgodzić się z wywodami skargi dotyczącymi twierdzeń, że powtórzenie w załączniku Nr 1 do zarządzenia Prezydenta Wrocławia treści aktu ustawowego, tj. art. 10, 12 ust. 3, 13 i 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) było konieczne dla prawidłowego rozumienia zarządzenia, a także, iż nie narusza to rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 1992 r. II SA 99/92 – ONSA z 1993 r. Nr 2 poz. 44, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1993 r. SA/Wr 1793/93 – OSS z 1995 r. Nr 4 poz. 142, wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. II SA/Wr 1179/98 – OSS z 2000 r. Nr 1 poz. 17, wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003 roku I SA/Lu 882/02 – Fin. Kom z 2003 roku Nr 4 poz. 53, wyrok NSA z dnia 14 listopada 2003 r. II SA/Wr 1389/03 – OSS z 2004 r. Nr 1 poz. 14 i inne) nie jest dopuszczalne powtarzanie w jakimkolwiek akcie wydawanym przez organy samorządowe regulacji ustawowym. Powtórzenie bowiem regulacji ustawowych powoduje ponowne nadanie aktowi ustawowemu klauzuli obowiązywania w sytuacji, gdy ustawowy akt obowiązuje już na innej podstawie prawnej, zaś organ samorządowy nie posiada uprawnień do stanowienia aktów rangi ustawy. Dlatego też powtórzenie treści ustawy w akcie wydawanym przez organ samorządowy stanowi istotne naruszenie prawa.

Wniosku tego nie może zmienić zarzut skargi, że wprowadzona zarządzeniem instrukcja nie byłaby zrozumiała dla pracowników biurowych. Okoliczność ta jest obojętna dla oceny zgodności z prawem zarządzenia Prezydenta Wrocławia. Wprowadzając określony akt organ ten winien tak go sformułować, aby był aktem zgodnym z prawem, a ponadto jasnym i zrozumiałym dla osób stosujących ten akt.

Prezydent Wrocławia wprowadzając § 1 instrukcję udostępniania informacji publicznych nie umieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej – stanowiącej załącznik Nr 1 do analizowanego zarządzenia, powtórzył sformułowania wyżej wskazanych przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Stanowi to naruszenie § 137 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Naruszył w ten sposób prawo, a naruszenie to ma charakter istotny. Zasadnie zatem organ nadzoru stwierdził nieważność tej części zarządzenia.

Prawidłowe jest też stanowisko Wojewody Dolnośląskiego w części stwierdzającej nieważność § 2 zarządzenia, wprowadzającego wzór wniosku o udostępnianie informacji publicznej, stanowiącego załącznik Nr 2 do zarządzenia.

Słusznie bowiem organ nadzoru stwierdził, że ta część zarządzenia narusza art. 11b ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.). Przepis ten uprawnienia do stanowienia zasad dostępu i korzystania z dokumentów powierzył radzie gminy. Żaden inny organ nie może wydawać aktów dotyczących tej kwestii. Wydanie aktu tej treści przez inny organ narusza ustawowo przyznaną kompetencję i wydany akt z naruszeniem tej kompetencji czyni nieważnym. W związku z tym Prezydent Wrocławia mógł wydać zarządzenie określające wzór wniosku o udzieleniu dostępu tylko do takich informacji, które nie są objęte treścią cyt. art. 11b. Z badanego zarządzenia Prezydenta Wrocławia nie wynika takie ograniczenie. Trafnie zatem organ nadzoru stwierdził nieważność zarządzenia w tej części.

W związku z tym nie można podzielić stanowiska wyrażonego w skardze, że zarządzenie nie jest w tej części nielegalne z tego powodu, że reguluje jedynie zasady techniczne składania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Chybione jest też powoływanie się w tej materii na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 roku K 38/01, gdyż wyrok ten dotyczy kompetencji rady gminy, nie zawiera natomiast żadnych rozstrzygnięć, które upoważniałyby wójta, prezydenta miasta do zastępowania rady gminy w realizowaniu jej uprawnień.

Nie mają też istotnego znaczenia te zarzuty skargi, w których Prezydent Wrocławia wskazywał na fakt podjęcia podobnych aktów, jak analizowane zarządzenie, przez organy innych gmin. Przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest konkretny akt, tj. zarządzenie Prezydenta Wrocławia z dnia 26 marca 2004 r. Sąd nie jest upoważniony w tym postępowaniu do badania innych aktów, wydawanych przez inne organy. Właściwość sądu administracyjnego do badania zgodności z prawem danego aktu prawnego powstaje bowiem dopiero w dniu wniesienia skargi związanej z danym aktem prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela także w całości stanowisko Wojewody Dolnośląskiego wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym, iż § 3 ust. 1 pkt. g zarządzenia Prezydenta Wrocławia jest niezgodny z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.).

Słusznie wskazał Wojewoda, że przepis ten w sytuacjach wyjątkowych upoważnia organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do pobrania opłaty, jeżeli sposób udostępnienia informacji wskazany we wniosku osoby żądającej dostępu do takiej informacji powoduje powstanie dodatkowych kosztów. Taka regulacja ustawowa oznacza, że pobierania opłaty przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji stanowi wyjątek od zasadny bezpłatności dostępu do informacji publicznej (art. 7 ust. 2 cyt. ustawy), musi więc być tłumaczony według wykładni zwężającej treść przepisu. Prawo do pobierania opłaty może więc dotyczyć tylko dodatkowych kosztów związanych z żądanym sposobem udostępnienia informacji.

Regulacja zawarta w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dotyczy zatem rzeczywistych kosztów ponoszonych przez organ w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji. Koszty te z natury rzeczy mogą być różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Niezgodnie więc z ustawą Prezydent Wrocławia określił ryczałtową stawkę za dodatkową pracę pracownika wykonującego dodatkowe czynności przy udostępniania informacji publicznej.

Trafnie ponadto organ nadzoru zauważył, że wbrew twierdzeniom skargi z § 3 ust. 1 pkt. g zarządzenia wcale nie wynika, że uregulowano w nim wynagrodzenie za pracę pracownika w godzinach nadliczbowych. Regulacja ta bowiem dotyczy jedynie "pracy dodatkowej" wykonywanej przez pracownika. Niezależnie jednak od powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że nawet wskazanie, iż tą regulacją wprowadzono stawkę za pracę w godzinach nadliczbowych, zarządzenie i tak przekraczałoby treść normy ustawowej zawartej w art. 15 ust. 1, która zezwala na pobieranie rzeczywistych kosztów powstałych w wyniku szczególnego sposobu udostępniania informacji publicznej.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ nadzoru wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie naruszył prawa. Nie powstały zatem przesłanki do uchylenia tego aktu, określone w art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270)

W związku z tym, stosownie do art. 151 tej ustawy skarga podlegała oddaleniu.

Z tych powodów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.