Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewoda jest głównym organem nadzoru nad działalnością uchwałodawczą jednostek samorządu terytorialnego. Nadzór ten obejmuje wszystkie akty, także te o charakterze wewnętrznym.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 października 2004 r. IV SA/Wr 505/04 w sprawie ze skargi Prezydenta W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z dnia 7 czerwca 2004 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności par. 1, par. 2 i par. 3 ust. 1 pkt g zarządzenia Prezydenta Miasta W. (...) z dnia 26 marca 2004 r. w sprawie instrukcji udostępniania informacji publicznych nie umieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej oraz wysokości opłat pobieranych za udostępnienie informacji publicznej. - oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 października 2004 r., IV SA/Wr 505/04 oddalił skargę Prezydenta Miasta W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z dnia 7 czerwca 2004 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności par. 1, par. 2 i par. 3 ust. 1 pkt "g" zarządzenia Prezydenta Miasta W. (...) z dnia 26 marca 2004 r. w sprawie instrukcji udostępniania informacji publicznej nieumieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej oraz wysokości opłat pobieranych za udostępnienie informacji publicznej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda Dolnośląski w swym rozstrzygnięciu nadzorczym uznał, że powołane zarządzenie w par. 1 podjęte zostało z istotnym naruszeniem art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 10, art. 13, art. 12 ust. 2 i art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198 ze zm./ w zw. z par. 137 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" /Dz.U. nr 100 poz. 908/, w par. 2 podjęte zostało z istotnym naruszeniem art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, a w par. 3 ust. 1 lit. "g" podjęte zostało z istotnym naruszeniem art. 11 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W par. 1 zarządzenia ustalono brzmienie załącznika nr 1, a załącznik ten w ust. 2, 6, 7 i 8 ustalił zasady udostępniania informacji publicznej nieumieszczonej w Biuletynie Informacji Publicznej, a w ust. 1, 3, 4 i 5 powtarza postanowienia art. 10, art. 13, art. 12 ust. 2 i art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W par. 3 ust. 1 lit. "g" zarządzenia ustalono opłatę w wysokości 25 zł za godzinę pracy pracownika wykonującego prace dodatkowa związaną z przygotowaniem informacji. Jako podstawa prawna zarządzenia został powołany art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pierwszy z tych przepisów wskazuje, że wójt jest kierownikiem urzędu gminy, natomiast drugi, umożliwia podmiotowi zobowiązanemu do udostępniania informacji pobieranie od wnioskodawcy opłat, o ile w związku ze sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością jej przekształcenia w formę wskazaną we wniosku poniósł dodatkowe koszty. Wojewoda uznał, że przepis art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym może stanowić podstawę do wydania zarządzenia o charakterze wewnętrznym przez prezydenta, ale nie można wydać takiego zarządzenia w sprawie, w której zgodnie z art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy posiada upoważnienie do ustalenia w statucie zasad dostępu i korzystania z dokumentów. Prezydent w swoim zarządzeniu - par. 2 oraz ust. 2, 6, 7 i 8 załącznika nr 1 do tego zarządzenia określił zasady udostępniania każdej informacji publicznej, które obejmują również sprawy udostępniania treści i postaci dokumentów, naruszył więc w ten sposób wyłączne kompetencje Rady Miejskiej W. w tym zakresie. Zdaniem Wojewody akt normatywny wewnętrzny może regulować wyłącznie obowiązki pracowników organu, a nie prawa i obowiązki obywateli, a zarządzenie to czyni - ust. 2 zał. nr 1 - obowiązek złożenia wniosku w formie określonej załącznikiem nr 2; oraz w ust. 6 - obowiązek uiszczenia opłaty. Zarządzenie powtarza w zał. nr 1 regulacje art. 10, art. 13, art. 12 ust. 2 i art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W par. 3 ust. 2 zarządzenia wprowadzono opłatę w wysokości 25 zł za godzinę pracy pracownika wykonującego pracę dodatkową związaną z przygotowaniem informacji, co było niezgodne z art. 15 ust. 1 ustawy, który umożliwia pobranie wyłącznie opłaty w wysokości odpowiadającej poniesionym kosztom.

Gmina W. zaskarżyła to rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając mu naruszenie:

- art. 87 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 8 europejskiej Kart Samorządu terytorialnego /Dz.U. 1994 nr 124 poz. 607/,

- błędne zastosowanie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym,

- błędną wykładnię załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej",

- błędną wykładnię art. 11b ustawy o samorządzie gminnym,

-błędna wykładnię art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnianiu skargi stwierdzono m. in., że Wojewoda przekroczył swoje kompetencje nadzorcze określone w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż wydane zarządzenie nie jest "zarządzeniem materialnym", a do takiego zarządzenia nie ma zastosowania nadzór wojewody, a akty takie nie mają charakteru normatywnego i nie podlegają publikacji. Niedopuszczalne jest odnoszenia Zasad techniki prawodawczej do przedmiotowego zarządzenia, które jest aktem wewnętrznym o charakterze nienormatywnym. Podniesiono także, że bez powtórzenia niektórych regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej instrukcja byłaby niespójna i nieczytelna dla pracowników. Zarzut błędnej wykładni art. 11b ustawy o samorządzie gminnym uzasadniono tym, że w zarządzeniu ustalono jedynie zasady organizacyjne dotyczące udostępniania informacji w Urzędzie Miejskim we Wrocławiu, podczas, gdy w statucie winny być ustalone zasady dostępu do dokumentów w Gminie Wrocław, co zresztą jeszcze nie nastąpiło. Wprowadzenie opłat za dodatkową pracę związaną z udostępnianiem informacji publicznej nie stanowi naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pobieranie opłat jest uzasadnione, gdy organ otrzyma wyjątkowo pracochłonne żądanie, które musi być wykonane przy uwzględnieniu dodatkowego czasu pracy w godzinach nadliczbowych. Wojewoda w odpowiedzi na skargę podtrzymał argumenty zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku oddalającego skargę, uznał tą skargę za niezasadną. Sąd uznał, że każda działalność organów samorządu terytorialnego podlega nadzorowi ze strony organów administracji rządowej, a więc takiemu nadzorowi podlega także działalność polegająca na wydawaniu zarządzeń bez względu na ich charakter i przedmiot. Nie można wywodzić, że zarządzenia wójta czy burmistrza nie podlegają nadzorowi. Zdaniem Sądu, zgodnie z utrwaloną linia orzecznictwa sądowego nie jest dopuszczalne powtarzanie w jakimkolwiek akcie organu samorządu terytorialnego regulacji ustawowych. Ich powtarzanie powoduje bowiem ponowne nadanie aktowi ustawowemu klauzuli obowiązywania w sytuacji, gdy on już i tak obowiązuje na innej podstawie prawnej, dlatego takie powtarzanie treści ustawy stanowi istotne naruszenie prawa. Prawidłowe jest też stanowisko Wojewody w zakresie stwierdzenia nieważności załącznika nr 2 do zarządzenia, który narusza art. 11b ustawy o samorządzie gminnym, bowiem narusza ustawowo przyznaną radzie gminy kompetencję w zakresie stanowienia zasad dostępu i korzystania z dokumentów. Z zarządzenia nie wynika, że dotyczy ono dostępu do takich informacji, które nie są objęte treścią art. 11b ust. 3 powołanej ustawy. Trafne jest także stanowisko Wojewody w zakresie par. 3 ust. 1 pkt "g" zarządzenia. W art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej chodzi wyłącznie o rzeczywiste koszty ponoszone przez organ w związku z określonym sposobem udostępniania informacji. Niezgodne z prawem jest ustalenie ryczałtowej stawki za dodatkową pracę związaną z udostępnieniem informacji. Ze wskazanego paragrafu zarządzenia wcale zresztą a nie wynika, że chodzi w nim o pracę dodatkową wykonywaną przez pracownika.

W skardze kasacyjnej Gmina W. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. błędną wykładnie art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego i art. 87 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że każda działalność prezydenta miasta polegająca na wydawaniu zarządzeń bez względu na ich charakter i przedmiot podlega nadzorowi wojewody,

2. błędne zastosowanie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i uznanie, że stanowi on podstawę do stwierdzenia nieważności zarządzeń kierownika urzędu gminy,

3. błędną wykładnię par. 133-141 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez przyjęcie, że dla oceny sprzeczności z prawem zarządzenia nie ma znaczenia czy stanowi ono akt normatywny czy nienormatywny,

4. błędną wykładnię art. 11b ustawy o samorządzie gminnym i przyjęcie, że wyklucza on uregulowanie technicznych aspektów udostępniania informacji publicznych w zarządzeniu kierownika urzędu gminy,

5. błędna wykładnię art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W związku z tymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ewentualnie zaś o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; i zasądzenie kosztów. Zarówno zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, jak i ich uzasadnienie w znacznym stopniu pokrywają się z zarzutami i uzasadnieniem skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Pierwszy z podniesionych zarzutów uzasadniono faktem, iż Sąd I instancji naruszył zasadę ochrony samodzielności gminy i usankcjonował bezprawną ingerencję wojewody w kompetencje kierownika Urzędu Miejskiego W.

Zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uzasadniono faktem, iż przedmiotowe zarządzenie jest jedynie oświadczeniem woli kierownika urzędu miejskiego niemającym nic wspólnego z zarządzeniem organu gminy. Nadzór ze strony Wojewody obejmuje zaś jedynie akty stanowione przez organy gminy.

Błędną wykładnię par. 133-141 załącznika do rozporządzenia Prezesa RM w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez podzielenie stanowiska Wojewody, iż powtarzanie przepisów ustawowych stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniono tym, że powołane przepisy maja zastosowanie wyłącznie do aktów o charakterze normatywnym, a w odniesieniu do aktów nienormatywnych ich naruszenie nie może być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa. O tym, że zarządzenie miało charakter nienormatywny świadczy fakt, iż nie podlegało ono publikacji.

Błędna wykładnia art. 11b ustawy o samorządzie gminnym polegała zdaniem składającej skargę kasacyjną na tym, iż Sąd I instancji uznał, że uregulowanie w statucie gminy zasad dostępu do dokumentów w Gminie W., stoi na przeszkodzie ustaleniu zasad organizacyjnych dotyczących udostępniania informacji w Urzędzie Miejskim W. Zdaniem składającej skargę kasacyjną, powołującej się na orzeczenie TK z dnia 16 września 2002 r., K 38/01, w Gminie W. funkcjonuje wiele jednostek organizacyjnych, regulacja zawarta w statucie gminy może więc dotyczyć spraw o charakterze ogólnym.

Kwestie szczegółowe winny być regulowane w aktach wewnętrznych, wiążących jedynie pracowników poszczególnych jednostek organizacyjnych.

Ostatni z zarzutów przytoczonych w podstawach skargi kasacyjnej odnosi się do błędnej wykładni art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pobieranie opłaty za dodatkowa pracę pracownika jest ograniczone do przypadków otrzymania przez organ wyjątkowo pracochłonnego żądania, którego wykonanie będzie możliwe jedynie po godzinach pracy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Co do większości zarzutów ustosunkowani się już w odpowiedzi na skargę. Wojewoda dodał, iż zarzut naruszenia art. 8 Europejskiej kart Samorządu Terytorialnego i art. 87 ustawy o samorządzie gminnym nie wskazuje, na czym miałaby polegać rozszerzająca wykładnia zakresu nadzoru Wojewody nad działalnością gminy. Zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest chybiony, bowiem twierdzenie, że nadzorowi podlegają wyłącznie uchwały i zarządzenia w znaczeniu materialnym nie ma oparcia w przepisach prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie w całym zakresie odpowiada przedstawionym wyżej wymogom, bowiem pierwszy z podniesionych zarzutów nie został w ogóle uzasadniony.

Całkowicie chybiony i pozbawiony jakiegokolwiek uzasadnienia jest zarzut błędnej wykładni art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego i art. 87 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ulega żadnej wątpliwości, iż nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest pod względem oceny legalności tej działalności. Zasady tego nadzoru określone są w rozdz. 10 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwala lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o tej nieważności orzeka organ nadzoru m.in. wojewoda - w terminie 30 dni od doręczenia uchwały lub zarządzenia. Wojewoda stwierdził nieważność wymienionych wcześniej paragrafów tej uchwały. Ze względu na brak w praktyce jakiegokolwiek uzasadnienia tego zarzutu nie można się do niego ustosunkować.

Gdy chodzi o zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. jest on całkowicie nietrafny z wielu powodów. Po pierwsze w samym zarządzeniu nie zaznaczono, iż wydał je Prezydent Miasta W., jako kierownik Urzędu Miejskiego, lecz jest to po prostu zarządzenie Prezydenta Miasta. Po drugie z powołanego art. 91 ust. 1 nie sposób wyprowadzić wniosku, iż jakieś akty organów gminy są wyłączone spod nadzoru wojewody. Nadzór ten obejmuje bowiem zarówno akty normatywne o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym, jak i akty nienormatywne. Nie istnieje żaden powód, aby rozróżniać zarządzenia w znaczeniu materialny oraz takie, które, jak przedmiotowe zarządzenie - zdaniem składającej skargę kasacyjną - takiego charakteru prawnego nie posiadają. Okoliczność, że zarządzenie to, zdaniem skarżącej, ma charakter aktu wewnętrznego, nie odbiera organom nadzoru prawa do orzekania o nieważności takiego aktu. Po trzecie, nawet, gdyby zarządzenie wydane zostało przez Prezydenta, jako kierownika urzędu, nie zmienia to faktu, iż ów kierownik zgodnie z art. 11a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest organem gminy, którego akty podlegają nadzorowi wojewody.

Nie jest trafny również zarzut błędnej wykładni par. 133-141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów "w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Rację ma bowiem Sąd I instancji, iż powtarzanie przepisów ustawowych w aktach organów samorządu terytorialnego nie powinno mieć miejsca. Przepis par. 137 tego załącznika dotyczący aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym wyraźnie stanowi, iż nie zamieszcza się w nich przepisów powtarzających przepisy ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Można się ewentualnie zastanawiać, czy każdy przypadek takiego powtórzenia winien być kwalifikowany jako naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności powtórzonego przepisu, ale w rozpatrywanej sprawie prawie cały załącznik nr 1 do zarządzenia Prezydenta Miasta W. z 26 marca 2004 r. stanowi powtórzenie przepisów art. 10, art. 12 ust. 2, art. 13 i art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji nie powinno być wątpliwości, co do trafności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody w tym zakresie. Na marginesie można dodać, że jeżeli zdaniem Prezydenta, znajomość tych przepisów jest konieczna dla sprawnego udzielania przedmiotowych informacji, to należało sporządzić wyciąg z ustawy i doręczyć go pracownikom Urzędu Miasta W. Dodać należy, iż określanie zarządzenia Prezydenta Miasta W. jako aktu o charakterze nienormatywnym jest całkowicie nieuprawnione.

W doktrynie przyjmuje się, iż kryterium do ustalenia czy dany akt ma charakter normatywny jest to, czy zawiera on nowe normy prawne. Jeżeli akt generalny zawiera, chociaż jeden przepis o charakterze normatywnym, to podstawa takiego aktu musi być konstruowana tak, jakby cały akt miał charakter normatywny. Zawarcie więc w akcie chociażby jednej nowej normy prawnej przesądza o jego normatywnym charakterze. Nie może ulegać wątpliwości, iż np. par. 3 zarządzenia (...) Prezydenta Miasta W. zawiera nowe normy prawne - wprowadzające opłaty za udostępnianie informacji publicznej. Przesądza to o normatywnym charakterze tego zarządzenia. Okoliczność zaś publikacji, względnie braku publikacji aktu nie ma żadnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie bowiem akty normatywne o charakterze wewnętrznym nie wymagają opublikowania w Dzienniku Urzędowym.

Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten w sposób wyraźny przewiduje regulację zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich przez statut gminy. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie statutu gminy. W tej sytuacji oczywisty jest fakt, iż ustanawiając instrukcję udostępnienia informacji publicznej nieumieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej Prezydent Miasta W. wkroczył w materię statutową, zastrzeżoną do wyłącznej właściwości Rady Miasta W.

Także nie można uznać zasadności ostatniego ze sformułowanych w podstawach skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z przepisu tego wynika, iż można pobierać taką opłatę wyłącznie w wysokości odpowiadającej dodatkowym kosztom związanym ze wskazanym we wniosku o udostępnienie informacji lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. W żadnym przypadku nie można uznać, że stawka określona w par. 3 ust 1 lit. "g" zarządzenia mieści się w tej kategorii dodatkowych kosztów. Trafnie określono tą stawkę w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji jako stawkę ryczałtową, która nie dotyczy pracy w godzinach nadliczbowych "nadgodzinach", jak określono ją w skardze kasacyjnej.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.