Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 307/16 w sprawie ze skargi H. P. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie umorzenia postępowania o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz H. P. kwotę 540 zł (pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 28 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 307/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę H. P. na postanowienie Wojewody Ś. z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Wojewoda Ś. postanowieniem z [...] lutego 2016 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania złożonego przez H. P. od decyzji Starosty T. z [...] września 2015 r., nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną powiatową, stanowiącą działkę nr [...] o pow. 0,0283 ha, położoną w P.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda stwierdził, że od decyzji wydanej w I instancji H. P. złożył odwołanie za pomocą poczty e-mail, wysłanej [...] września 2015 r. na adres: [...], w którym zwrócił się o uchylenie decyzji Starosty T. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 129 k.p.a. odwołanie wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie 14 dni od dnia doręczenia albo ogłoszenia decyzji stronie. Jeżeli w postępowaniu ustalony był pełnomocnik i decyzja była mu prawidłowo doręczona, to od daty doręczenia pełnomocnikowi decyzji rozpoczyna bieg termin do wniesienia odwołania. Wniesienie odwołania po upływie terminu jest bezskuteczne.

W przedmiotowej sprawie wnioskodawca ustanowił pełnomocnika ds. doręczeń, gdyż zgodnie z obowiązującym do [...] października 2015 r. art. 40 § 4 k.p.a. strona zamieszkała za granicą lub mająca siedzibę za granicą, jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w kraju, była obowiązana wskazać w kraju pełnomocnika do doręczeń, chyba że doręczenie następowało za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W piśmie z [...] marca 2014 r. wnioskodawca wskazał pełnomocnika do doręczeń na terenie Polski. Decyzja organu I instancji została doręczona pełnomocnikowi H. P. [...] września 2015 r., zatem ostatni dzień czternastodniowego terminu uprawniającego do wniesienia odwołania upłynął [...] października 2015 r. Odwołanie od decyzji H. P. złożył za pomocą wiadomości e-mail [...] września 2015 r. Dodatkowo przesłał odwołanie w wersji papierowej, które zostało dostarczone do organu I instancji [...] października 2015 r.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało wysłane do organu administracji publicznej w formie dokumentu elektronicznego, za pomocą profilu zaufanego, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru. Nie miało to jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie, gdyż odwołanie H. P. złożył za pomocą wiadomości e-mail, a zatem nie w formie przewidzianej w art. 57 § 5 k.p.a. Nadto, art. 57 § 5 k.p.a. nie wiąże skutku zachowania terminu z nadaniem pisma w urzędzie pocztowym za granicą. Za datę wniesienia pisma nadanego w zagranicznym urzędzie pocztowym uważa się datę przekazania przesyłki przez ten urząd polskiemu urzędowi pocztowemu. Stąd też, przewidziana w art. 40 § 4 k.p.a. rola pełnomocnika do doręczeń w kraju służy usprawnieniu udziału w postępowaniu strony zamieszkałej za granicą. Instytucja ta pozwala na skrócenie drogi doręczenia korespondencji stronie zamieszkałej za granicą i daje pewność stronie, że zostanie niezwłocznie poinformowana o otrzymaniu przesyłki, tak by strona mogła w odpowiednim czasie podjąć stosowne – ze względu na tok postępowania – czynności.

Odwołanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a.). Organ administracji weryfikuje bowiem, kierowaną do niego korespondencję między innymi na podstawie podpisu wnioskodawcy. Jego brak uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania. W razie wniesienia podania przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu, podanie opatrzone musi być bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, przy zachowaniu zasad przewidzianych w przepisach o podpisie elektronicznym lub profilu zaufania ePUAP. W powyższej sprawie odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione drogą elektroniczną w formie wiadomości e-mail, która nie spełnia tych wymogów. Wnioskodawca nie opatrzył bowiem odwołania bezpiecznym podpisem elektronicznym i nie skorzystał z profilu zaufanego elektronicznej platformy usług administracji publicznej, dlatego też, w ocenie Wojewody, odwołanie wniesione w ten sposób nie wywołuje skutków pranych. Natomiast odwołanie, przesłane w wersji papierowej, jak wynika z informacji przekazanych w piśmie z [...] stycznia 2016 r., wpłynęło do polskiej placówki pocztowej w dniu [...] października 2015 r., a więc z uchybieniem terminu.

W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie Wojewody Ś. z [...] lutego 2016 r. H. P. wniósł o jego uchylenie i "przekazanie sprawy do dalszego procesowania". Zarzucił, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 57 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż uchybił terminowi do złożenia odwołania. Odwołanie zostało bowiem wysłane pocztą elektroniczną [...] września 2015 r., a nadto [...] października 2015 r. zostało nadane w placówce pocztowej w N. Termin został zatem zachowany. Podniósł, że przy doręczeniu mu na adres pełnomocnika do doręczeń decyzji organu pierwszej instancji, nie został pouczony o sposobie wniesienia odwołania, w sytuacji gdy Starosta T. wiedział, iż zamieszkuje on poza granicami P. Nie został też pouczony, że w przypadku wniesienia odwołania drogą elektroniczną powinno ono zostać opatrzone kwalifikowanym podpisem. W sytuacji wniesienia odwołania poprzez e-mail powinien zostać wezwany do uzupełnienia braków odwołania przez jego podpisanie, czego organ nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 28 września 2016 r., II SA/Gl 307/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. stwierdził, że skarżący nie kwestionuje, że decyzja organu pierwszej instancji została mu doręczona do rąk ustanowionego przez niego pełnomocnika do doręczeń [...] września 2015 r. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia od niej odwołania upływał zatem [...] października 2015 r. Zachowanie terminu reguluje art. 57 § 1 k.p.a. W stanie faktycznym niniejszej sprawy do rozstrzygnięcia pozostaje zatem kwestia, czy doszło i kiedy do wniesienia odwołania w sposób określony w pkt 1 lub 2 tego przepisu, tj. czy odwołanie zostało wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie jego odbioru, względnie czy i kiedy zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego.

Skarżący złożył odwołanie w dwojaki sposób. Dnia [...] września 2015 r. przesłał je za pomocą wiadomości e-mail, a więc w sposób nie wymieniony w art. 57 § 1 [powinno być § 5] k.p.a. Wiadomość e-mail nie jest bowiem wysyłana w formie dokumentu elektronicznego, o jakim mowa w art. 57 § 1 [powinno być § 5] pkt 1 k.p.a. Wiadomość wysłana w ten sposób nie jest opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym i nie jest przesyłana przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 63 § 1 k.p.a. Z tego też powodu nie może ona być też uwierzytelniona bezpiecznym podpisem elektronicznym (w związku z art. 63 § 3 pkt 1 k.p.a.). W takim też przypadku w ogóle nie wchodzi w rachubę możliwość uzupełnienia tak wniesionego odwołania takim podpisem w następstwie wezwania, o jakim mowa w art. 64 § 2 k.p.a., co bezpodstawnie zarzuca skarżący. Oznacza to, że tak wniesione odwołanie nie mogło w ogóle zostać potraktowane jako środek odwoławczy, o jakim mowa w art. 127 i następne k.p.a. Wyklucza to też przyjęcie, że zostało ono wniesione w terminie.

Gdy zaś chodzi o odwołanie przesłane przez skarżącego w wersji papierowej, to zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. określony w art. 129 § 2 k.p.a. termin do jego wniesienia mógł być liczony od dnia jego nadania w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, a nie na terenie N., w placówce pocztowej innego państwa. Chociaż zatem skarżący nadał to odwołanie na terenie N. [...] października 2015 r. (więc w ostatnim dniu terminu do jego wniesienia), to do polskiej placówki pocztowej wpłynęło ono dopiero w dniu [...] października 2015 r., więc po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia. Wobec powyższego Wojewoda Ś. zasadnie uznał, że odwołanie zostało złożone po terminie, co obligowało ten organ do stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 134 k.p.a. Skoro właśnie takie rozstrzygnięcie zawiera zaskarżone postanowienie, to skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W związku z zarzutami skargi Sąd I instancji stwierdził, że w świetle art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 1 i § 2 k.p.a. i w zw. z art. 57 § 5 k.p.a. nie ma znaczenia, czy strona znała przepisy dotyczące dopuszczalnych sposobów wniesienia odwołania i liczenia terminu do wniesienia odwołania oraz czy była w tej kwestii dokładnie przez organ orzekający pouczona. Kwestia ta wymagałaby rozstrzygnięcia ewentualnie w sprawie o przywrócenie terminu, gdyby strona powołując się na te okoliczności wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 28 września 2016 r., II SA/Gl 307/16, wniósł H.P., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni tego przepisu, a co za tym idzie niesłuszne przyjęcie, iż w sytuacji terminowego wniesienia przez skarżącego odwołania drogą mailową, nie opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym, nie zachodziła konieczność zastosowania wspomnianego przepisu i wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez złożenie go w tradycyjnej formie pisemnej, ustnej do protokołu, bądź też opatrzenia go bezpiecznym i weryfikowalnym podpisem elektronicznym.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) i analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwioną podstawę, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie.

Stawiając zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. skarżący kasacyjnie stawia tezę, że odwołanie wniesione za pomocą poczty elektronicznej e-mail jest skuteczne, zawiera jednak brak formalny, który w trybie powołanego przepisu może zostać uzupełniony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z poglądem tym, co do zasady, należy się zgodzić.

Sąd I instancji oddalając skargę stwierdził – powołując się na art. 57 § 5 pkt 1 i art. 63 § 1 k.p.a. – że wiadomość e-mail nie jest dokumentem elektronicznym, o jakim mowa w tych przepisach, a zatem tak wniesione odwołanie nie mogło w ogóle zostać potraktowane jako środek odwoławczy, o jakim mowa w art. 127 i następnych k.p.a., i nie podlegało w związku z tym także uzupełnieniu.

Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a., podania (w tym odwołania) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, wniesione drogą elektroniczną, jest dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Zgodnie z art. 57 § 5 pkt 1 k.p.a., termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru.

Jest niewątpliwe, że wiadomość e-mail nie uwierzytelniona przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a. w brzmieniu z chwili wydawania postanowienia; w obecnym brzmieniu nie opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP) nie jest środkiem komunikacji elektronicznej (dokumentem elektronicznym), w rozumieniu art. 63 § 1 i art. 57 § 5 pkt 1 k.p.a. Nie wyklucza to jednak uznania, że taka forma komunikowania się podmiotu z organem administracji publicznej, na gruncie art. 63 § 1 k.p.a., może być dopuszczalna. Procedura administracyjna dopuszcza bowiem możliwość posługiwania się analogią.

Na gruncie p.p.s.a. przyjmuje się bowiem, że w obecnym stanie prawnym (przed 15 maja 2018 r.), w postępowaniu sądowoadministracyjnym – z uwagi na treść art. 46 p.p.s.a. – nie jest dopuszczalne wniesienie do sądu pisma opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z 18 września 2002 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. z 2013 r., poz. 262) – zob. uchwałę NSA z 12 maja 2014 r., I OPS 10/13. Mimo to, w powołanej uchwale potwierdzono faktyczną dopuszczalność wniesienia pisma do sądu administracyjnego drogą elektroniczną, uznając tym samym, że pismo procesowe przesłane do sądu za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej pozostaje nadal "pismem w postępowaniu sądowym", o którym mowa w art. 45 i nast. p.p.s.a. Pogląd ten jest uzasadniony, gdyż powszechna akceptacja dla telefaksu jako środka komunikowania się między stroną a sądem wskazuje na brak podstaw do negowania podobnego wykorzystania poczty elektronicznej i innych analogicznych narzędzi techniki informatycznej. Nie ma prawnie relewantnej różnicy między wniesieniem pisma procesowego faksem, a wniesieniem go w formie elektronicznej. W jednym i drugim przypadku środki techniczne służące transmisji treści dokumentu są, przynajmniej z czysto prawnego punktu widzenia, podobne (por. M. Pilich, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2008 r., sygn. akt I OZ 673/08, Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa, 2009 r., nr 4, str. 51). W przedmiotowej uchwale z [...] maja 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że pismo wniesione przez stronę do sądu drogą elektroniczną ocenić należy jako obarczone brakiem formalnym określonym w art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Pogląd ten znalazł odzwierciedlenie w doktrynie, gdzie wskazuje się, że mimo, iż ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stanowi wprost o możliwości wnoszenia pism w drodze elektronicznej, de lege lata nie można przyjąć, że pismo wniesione do sądu za pośrednictwem telefaksu lub poczty elektronicznej nie wywołuje żadnych skutków. Należy opowiedzieć się za stanowiskiem, że mimo braku stosownej regulacji pismo takie wywołuje skutki zarówno co do treści w nim zawartej, jak i daty doręczenia, jeżeli wynika to z potwierdzenia transmisji danych. Pismo takie zawierać będzie jednak istotny brak formalny, jakim jest brak podpisu, nawet gdyby nadawca pisma posługiwał się podpisem elektronicznym (por. B. Dauter (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016 r., str. 244).

Pogląd przedstawiony w powyższym akapicie wypowiedziany został w postanowieniu NSA z 14 marca 2017 r., II OZ 143/17, i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie może być zastosowany analogicznie, na gruncie art. 63 § 1 k.p.a. W takim wypadku podanie (odwołanie) przesłane drogą e-mail należy traktować jako wniesione na piśmie do organu, które zawiera jednak brak formalny, bowiem nie jest opatrzone podpisem wnoszącego (art. 63 § 3 k.p.a.). Brak ten podlegał więc uzupełnieniu na wezwanie organu, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten w chwili wydawania postanowienia przez Wojewodę Ś. stanowił, że "Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania."

Również Sąd Najwyższy w uchwale z 23 maja 2012 r., III CZP 9/12, uznał, że wniesienie środka odwoławczego drogą elektroniczną jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi (art. 125 § 1; obecnie art. 125 § 21 k.p.c.). Wydruk niedopuszczalnego środka odwoławczego wniesionego drogą elektroniczną może być potraktowany jako środek odwoławczy niewniesiony tą drogą, jeżeli usunięty zostanie brak podpisu (art. 130 § 1 w zw. z art. 126 § 1 pkt 4 k.p.c.). Taki punkt widzenia ma swoje historyczne uzasadnienie, gdyż już w uchwale z 29 kwietnia 1977 r., III CZP 23/77, Sąd Najwyższy stwierdził, że "Wśród warunków, jakim powinno odpowiadać pismo procesowe, kodeks postępowania cywilnego nie określa sposobu jego sporządzenia, a w dotychczasowej praktyce utrwaliła się forma odręczna lub maszynowa. Praktyka ta dostosowana do zwyczajów i możliwości technicznych pewnego okresu nie może wyłączać innych form sporządzania pism procesowych, jakie z biegiem czasu powstają dzięki postępowi wiedzy i techniki, jeżeli okażą się one przydatne z punktu widzenia celu instytucji procesu cywilnego i pisemności" ([...]). Dlatego też w tezie tej uchwały SN przyjął, że "Środek odwoławczy może być wniesiony w telegramie nadanym przez telefon".

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istniały rozbieżności, co do daty wniesienia pisma w postaci wiadomości e-mail. W powołanym postanowieniu z 14 marca 2017 r., II OZ 143/17, NSA przyjął jednak, że skutek prawny następuje w dniu, w którym wiadomość elektroniczna została wprowadzona do systemu teleinformatycznego sądu (w tym wypadku organu), co na gruncie k.p.a. znajduje uzasadnienie w art. 61 § 3a. Stwierdzić należy więc, że w niniejszej sprawie skutek prawny wniesienia odwołania z brakiem podpisu nastąpił w dniu [...] września 2015 r., a zatem dzień przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Ponieważ strona skarżąca sama następnie usunęła brak podpisu na odwołaniu, przesyłając również odwołanie z podpisem, to należy uznać, że skutecznie uzupełniła brak odwołania, nawet bez wezwania organu.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.