Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1249/19 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Gminy [...] na czynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie polegającą na zatwierdzeniu ostatecznej listy zadań zatwierdzonych do dofinansowania w ramach funduszu dróg samorządowych postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1249/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na czynność Prezesa Rady Ministrów polegającą na zatwierdzeniu ostatecznej listy zadań zatwierdzonych do dofinansowania w ramach funduszu dróg samorządowych odrzuciła skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Cytując treść art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) Sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie zaskarżona czynność Prezesa Rady Ministrów nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zatem nie może być przedmiotem skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Jak zaznaczył, ustawodawca przyznał Prezesowi Rady Ministrów pewną uznaniowość w ostatecznym wyborze zadań, które otrzymają dofinansowanie z Funduszu, lecz nie jest to taka sama uznaniowość jak przyznana niektórym organom administracji publicznej rozstrzygającym niektóre indywidualne sprawy administracyjnoprawne.

Wskazując na treść art. 5 pkt 22 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2019 r. poz. 945 ze zm.), art. 24 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy z 23 października 2018 r. o Funduszu Dróg Samorządowych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2161, dalej: u.f.d.s.), Sąd wskazał, że biorąc pod uwagę kryteria, jakimi powinna kierować się komisja przy wyborze zadań rekomendowanych do dofinansowania z Funduszu oraz Prezes Rady Ministrów dokonując ewentualnych zmian przedstawionych mu list, to realizowanie zadań określonych w ustawie o Funduszu Dróg Samorządowych, w tym zatwierdzanie przez Prezesa Rady Ministrów ostatecznej listy zadań przeznaczonych do dofinansowania w ramach Funduszu, stanowi prowadzenie polityki wewnętrznej Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie transportu, która jest konstytucyjnym zadaniem Rady Ministrów w myśl art. 146 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu I instancji, Sąd administracyjny nie jest uprawniony do kontrolowania aktów ani czynności Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów ani ministrów, które stanowią prowadzenie polityki wewnętrznej państwa. Niniejsza sprawa nie należy zatem do kognicji sądu administracyjnego.

Skargą kasacyjną na powyższe postanowienie Gmina [...] zaskarżyła je w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżony akt nie należy do kategorii innych aktów lub czynności, o których mowa w tym przepisie;

2. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi jako wniesionej na akt, który nie podlega kontroli sądu administracyjnego, podczas gdy Zaskarżony akt należy do kategorii innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i przysługuje od niego skarga;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w wyniku sporządzenia uzasadnienia uniemożliwiającego ocenę prawidłowości toku rozumowania oraz rozstrzygnięcia Sądu I instancji - w szczególności poprzez zaniechanie wyjaśnienia, której z cech charakterystycznych dla innych aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie posiada zaskarżony akt.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych jest natomiast ograniczone określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu równolegle towarzyszy uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w środku prawnym w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Sąd I instancji kontrolowanym postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako nienależącą do właściwości sądów administracyjnych, zaś postawione w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionują wyrażony w nim pogląd, zgodnie z którym zaskarżona w tej sprawie czynność Prezesa Rady Ministrów polegająca na zatwierdzeniu ostatecznej listy zadań zatwierdzonych do dofinansowania w ramach funduszu dróg samorządowych nie jest czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zarzuty te, należało uznać za bezzasadne. Z kolei ich komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie.

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, W-wa 2012, s. 69-70). Tym samym obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z utrwalonego już stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te enumeratywnie w nim wymienione. W tej mierze szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności o których mowa w ww. przepisie podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (v. Z. Kmieciak, glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350-351).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej w żadnym stopniu go nie podważyły.

W zaskarżonej czynności Prezesa Rady Ministrów wskazano listę zadań do dofinansowania w ramach funduszu dróg samorządowych. Lista ta nie stanowi zapewnienia dofinansowania określonego w niej zadania powiatowego albo zadania gminnego. Zapewnienie takie wnioskodawca uzyskuje dopiero po podpisaniu umowy z wojewodą o udzielenie dofinansowania zadania powiatowego albo zadania gminnego (art. 28 ust. 1 u.f.d.s.). Co istotne, wnioski w tym przedmiocie nie są rozpatrywane indywidualnie lecz organy administracji rządowej tworzą listę zadań do dofinansowania, mając na uwadze realizację polityki transportowej państwa w skali poszczególnych województw. Podział środków nie ma też charakteru konkursu, a zatem wnioskodawcy nie mają gwarancji otrzymania środków w przypadku spełnienia określonych kryteriów.

Zaskarżona czynność nie stanowi zatem indywidualnego rozstrzygnięcia, a ponadto ma charakter jedynie informujący o kolejności przysługiwania pomocy. Jej treść nie zawiera konkretyzacji w odniesieniu do strony skarżącej jakiegokolwiek uprawnienia lub obowiązku. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie podważyły skutecznie argumentacji Sądu I instancji zawartej w uzasadnieniu.

Z tych względów Sąd I instancji prawidłowo uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.

W oparciu o powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.