Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Tomasz Zawiślak po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy T. na czynność Prezesa Rady Ministrów polegającą na zatwierdzeniu ostatecznej listy zadań zatwierdzonych do dofinansowania w ramach funduszu dróg samorządowych postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. nakazać Skarbowi Państwa - Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wypłacić na rzecz Gminy T. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi, wpisanego do rejestru opłat sądowych w dniu 10 czerwca 2019 r. pod poz. 15886.

Gmina T. P. (dalej: "skarżąca" lub "gmina") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Prezesa Rady Ministrów polegającą na zatwierdzeniu ostatecznej listy zadań przeznaczonych do dofinansowania w ramach funduszu dróg samorządowych. W ocenie skarżącej czynność ostatecznego zatwierdzenia listy (jej zmiana) miała charakter aktu z zakresu administracji publicznej o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: "ppsa".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

W myśl art. 3 § 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zakres ich właściwości rzeczowej został uregulowany w art. 3 § 2 ppsa Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych zawarty w ww. przepisie obejmuje: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność Prezesa Rady Ministrów polegającą na zatwierdzeniu ostatecznej listy zadań przeznaczonych do dofinansowania w ramach funduszu dróg samorządowych.

Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona czynność nie stanowi decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa), ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, ani postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ppsa), czy też postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 ppsa). Nie jest to również żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 ppsa.

W rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest to, czy zaskarżona czynność mieści się w kategorii "innych aktów i czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stosowanie tego przepisu może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, skierowane do konkretnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny oraz 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29-31).

Analizując powyższe kryteria Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona czynność Prezesa Rady Ministrów nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, zatem nie może być przedmiotem skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ustawy z 23 października 2018 r. o Funduszu Dróg Samorządowych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2161), dalej: "ufds", Fundusz jest państwowym funduszem celowym i gromadzi środki finansowe na zadania polegające na: 1) budowie, przebudowie lub remoncie dróg powiatowych, zwane dalej "zadaniami powiatowymi", lub budowie, przebudowie lub remoncie dróg gminnych, zwane dalej "zadaniami gminnymi"; 2) budowie mostów lokalizowanych w ciągach dróg wojewódzkich, dróg powiatowych lub dróg gminnych, zwane dalej "zadaniami mostowymi"; 3) budowie, przebudowie lub remoncie dróg wojewódzkich, dróg powiatowych lub dróg gminnych o znaczeniu obronnym, zwane dalej "zadaniami obronnymi". Stosownie zaś do art. 7 ust. 1 ufds środki Funduszu przeznaczane są na: 1) dofinansowanie zadań powiatowych oraz zadań gminnych; 2) dofinansowanie zadań mostowych; 3) finansowanie zadań obronnych; 4) wypłatę wynagrodzenia dla Banku Gospodarstwa Krajowego. Jednostka samorządu terytorialnego może otrzymać ze środków Funduszu dofinansowanie zadania powiatowego albo zadania gminnego w wysokości do 80% kosztów realizacji tego zadania (art. 14 ust. 1 ufds). Jednostka samorządu terytorialnego może otrzymać ze środków Funduszu dofinansowanie zadania mostowego w wysokości 80% kosztów realizacji tego zadania (art. 16 ufds). Jednostka samorządu terytorialnego otrzymuje z Funduszu środki na sfinansowanie zadania obronnego obejmujące całość kosztów realizacji tego zadania (art. 18 ufds).

Interpretacja powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził obowiązek sfinansowania ze środków Funduszu jedynie zadania obronnego, czego dowodzi użycie w art. 18 ufds sformułowania "otrzymuje". Przyznanie dofinansowania na zadania gminne, zadania powiatowe oraz zadania mostowe jest fakultatywne, gdyż jednostka "może" otrzymać takie dofinansowanie ze środków Funduszu.

Zgodnie z art. 21 ufds nabór wniosków na dofinansowanie ww. zadań, ogłasza i przeprowadza wojewoda dla jednostek samorządu terytorialnego znajdujących się na terenie danego województwa. Wojewoda przeprowadza nabór przy pomocy komisji, która dokonuje oceny wniosków o dofinansowanie zadań powiatowych oraz zadań gminnych, (art. 22 ust. 1 ufds). Komisja dokonuje oceny wniosków o dofinansowanie i ustala listę zadań rekomendowanych do dofinansowania ze środków Funduszu (art. 24 ust. 1 i 5 ufds). Wymaga zauważenia, że rekomendować oznacza polecać czy też dawać o czymś pozytywną opinię, w tym przypadku o zadaniu zgłoszonym przez jednostkę samorządu terytorialnego. W przepisie art. 24 ust. 5 ufds brak jest sformułowań mogących sugerować, że wpisanie zadania na listę sporządzaną przez komisję implikuje obowiązek udzielenia dofinansowania. Nie można zatem przyjąć, że wpisanie skarżącej gminy na liście uprawnia ją do otrzymania dofinansowania.

Następnie, wojewoda przedstawia listę zadań ministrowi właściwemu do spraw transportu (art. 25 ust. 1 ufds), który przekazuję ją Prezesowi Rady Ministrów. Stosownie do art. 26 ust. 1 ufds po otrzymaniu list, o których mowa w art. 24 ust. 5, Prezes Rady Ministrów może: 1) dokonać zmian na listach, 2) wskazać do dofinansowania dodatkowe zadania powiatowe lub zadania gminne. Następnie Prezes Rady Ministrów zatwierdza ostateczną listę zadań powiatowych oraz zadań gminnych przeznaczonych do dofinansowania w danym województwie w podziale na listę podstawową i listę rezerwową, z uwzględnieniem zmian dokonanych zgodnie z ust. 1 oraz zatwierdza wysokość dofinansowania zadań powiatowych oraz zadań gminnych w danym województwie (art. 26 ust. 3 ufds). Stosownie do treści art. 26 ust. 4 ufds wnioskodawcy otrzymują dofinansowanie zadań powiatowych oraz zadań gminnych na podstawie ostatecznej listy, o której mowa w ust. 3 pkt 1, do ostatecznej wysokości dofinansowania, o której mowa w ust. 3 pkt 2. Tym samym to od wpisania zadania na ostateczną listę zatwierdzoną przez Prezesa Rada Ministrów ustawodawca uzależnił uprawnienie do otrzymania dofinasowania.

Ustawodawca przyznał Prezesowi Rady Ministrów pewną uznaniowość w ostatecznym wyborze zadań, które otrzymają dofinansowanie z Funduszu, lecz nie jest to taka sama uznaniowość jak przyznana niektórym organom administracji publicznej rozstrzygającym niektóre indywidualne sprawy administracyjnoprawne.

Zgodnie z art. 5 pkt 22 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2019 r. poz. 945 ze zm.) jednym z działów administracji rządowej, który kieruje minister, jest transport. W myśl art. 27 ust. 1-3 ww. ustawy dział transport obejmuje sprawy: 1) funkcjonowania oraz rozwoju infrastruktury transportu, w szczególności budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg publicznych, w tym autostrad, oraz kolei, lotnisk i portów lotniczych; 2) ruchu drogowego, kolejowego oraz lotniczego; 3) przewozu osób i rzeczy środkami transportu samochodowego, kolejowego i lotniczego; 4) komunikacji publicznej. Minister właściwy do spraw transportu sprawuje nadzór nad Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad oraz Głównym Inspektorem Transportu Drogowego. Ministrowi właściwemu do spraw transportu podlegają Transportowy Dozór Techniczny oraz Polska Agencja Żeglugi Powietrznej.

Przepis art. 24 ust. 1 ufds stanowi, że komisja powołana przez wojewodę dokonuje oceny wniosków o dofinansowanie ze środków Funduszu zadań gminnych oraz zadań powiatowych mając na celu wyrównywanie potencjału społeczno-gospodarczego, poprawę jakości życia mieszkańców i zapewnienie spójności terytorialnej na obszarze województwa i biorąc pod uwagę: 1) poprawę stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego; 2) zapewnienie spójności sieci dróg publicznych; 3) podnoszenie standardów technicznych dróg powiatowych i dróg gminnych oraz zachowanie jednorodności sieci dróg powiatowych i dróg gminnych pod względem spełniania tych standardów; 4) zwiększenie dostępności transportowej jednostek administracyjnych; 5) poprawę dostępności terenów inwestycyjnych. Z kolei Prezes Rady Ministrów może dokonać zmian na listach oraz wskazać do dofinansowania dodatkowe zadania powiatowe lub zadania gminne mając na względzie poprawę dostępności komunikacyjnej obszarów o niższej zamożności, wyrównywanie szans rozwojowych regionów i budowanie spójności terytorialnej kraju lub zgodność z programami realizowanymi przez Radę Ministrów (art. 26 ust. 1 ufds).

W ocenie Sądu biorąc pod uwagę kryteria, jakimi powinna kierować się komisja przy wyborze zadań rekomendowanych do dofinansowania z Funduszu oraz Prezes Rady Ministrów dokonując ewentualnych zmian przedstawionych mu list, to realizowanie zadań określonych w ustawie o Funduszu Dróg Samorządowych, w tym zatwierdzanie przez Prezesa Rady Ministrów ostatecznej listy zadań przeznaczonych do dofinansowania w ramach Funduszu, stanowi prowadzenie polityki wewnętrznej Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie transportu, która jest konstytucyjnym zadaniem Rady Ministrów w myśl art. 146 Konstytucji RP.

Sąd administracyjny nie jest uprawniony do kontrolowania aktów ani czynności Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów ani ministrów, które stanowią prowadzenie polityki wewnętrznej państwa. Niniejsza sprawa nie należy zatem do kognicji sądu administracyjnego.

W świetle art. 58 § 1 pkt 1 ppsa sąd odrzuca skargę, jeżeli zainicjowana nią sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem, które może być wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 ppsa).

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego Sąd orzekł na postawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.