Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak ( spr.) Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2009r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpatrzeniu wniosku D. S., działając w oparciu o art. 48 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz.U. z 2006 r., Nr 156. poz. 1118), nie stwierdził istnienia samowoli budowlanej powodującej nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego na działce nr [...] położonej w Ś. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dokumentuje, iż Starosta [...] wydał dnia [...] r. decyzję Nr [...] którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi [...] Sp. z o.o. w Ś. pozwolenia polegającego na rozbiórce zespołu budynków (nr 1 - 5b - według projektu rozbiórki) oraz budowie pawilonu handlowo - usługowego etap I i II wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanego u zbiegu ulic: [...] i [...] z planowaną lokalizacją na działce nr 233/16, 233/20, 233/21, 233/22. 233/25, 233/10 oraz 693/6 w obrębie ewidencyjnym[...], jednostce ewidencyjnej [...], gm. [...]". W wymienionej decyzji określono, że "obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane obejmuje nieruchomości o numerach 233/10, 233/15, 233/16, 233/17, 233/20, 233/21, 233/22, 233/23, 233/24, 233/25, 693/6 (obręb ewidencyjny - [...], jednostka ewidencyjna: [...]". Na wniosek inwestora [...] Sp. z o.o. w Ś. z dnia [...] r. w/w decyzja została zmieniona decyzją Nr [...] z dnia [...]r. "w zakresie zmian II etapu budowy pawilonu handlowo - usługowego, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku administracyjno - biurowego na budynek handlowo - usługowy". W wyniku decyzji Wojewody [...] znak [...] z dnia [...] r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności w/w decyzji ostatecznych, pozostały one w obrocie prawnym, a budowa obiektu objętego w/w decyzjami została zakończona, czego dowodzą decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie pozwolenia na użytkowanie: znak [...] z dnia [...] r. (I etap budowy) oraz znak [...] z dnia [...] r. (II etap budowy). W ocenie organu powyższe dokumenty jednoznacznie dokumentują, że obiekt budowlany na działce nr [...] w [...] został wybudowany na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę - są to więc dowody, na których oparto rozstrzygnięcie niniejszej decyzji. Ponadto organ stwierdził, że wznowienie granic działki nr [...] przeprowadzone 10.06.2008 r., w terminie, gdy obie w/w decyzje Starostwa Powiatowego Nr [...] i [...] były już w obrocie prawnym, świadczy bądź o zmianach wprowadzonych w stanie prawnym nieruchomości sąsiedniej w okresie po wydaniu w/w decyzji Starostwa Powiatowego, bądź na prawdopodobieństwo, że projekty budowlane zatwierdzone w/w decyzjami nie odzwierciedlały rzeczywistego przebiegu granic nieruchomości, a zatem wadliwość dotyczy samego projektu i opartego na nim pozwolenia na budowę (i jego zmiany), a nie faktycznego wykonania inwestycji. Organ wskazał również na fakt, że działka nr [...] nie występuje w pozwoleniach na budowę budynku handlowo - usługowego na działce między innymi nr [...], zarówno w obszarze zajętym pod inwestycję ani w obszarze oddziaływania, nie występuje również w inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej załączonej do pozwolenia na użytkowanie pierwszego etapu budowy obiektu. Pojawia się dopiero na inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 17.07.2008 r. i załączonej do pozwolenia na użytkowanie drugiego etapu budowy. Ostatecznie organ uznał, iż obiekt budowlany stanowiący pawilon handlowo – usługowy, zlokalizowany na działce nr [...] w[...], graniczącej z działką nr [...] stanowiącą własność p. D. S, został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę określonego w decyzji Starostwa Powiatowego w [...] Nr [...] z dnia [...] r., zmienionej decyzją Nr [...] z dnia [...] r., które mocą decyzji Wojewody [...] znak [...] z dnia [...] r., pozostały w obrocie prawnym. Powyższe w ocenie organu jednoznacznie dokumentuje, że budynek pawilonu handlowo - usługowego na działce nr [...] nie został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę, zatem nie można stwierdzić istnienia na działce nr [...] samowoli budowlanej, obarczonej wadą określoną w art. 48 ust. 1 cyt. ustawy tzn. dokonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tym samym nie zachodzą przesłanki skutkujące zastosowaniem restrykcji określonych w przywołanym artykule tzn. wydania decyzji nakazującej jego rozbiórkę.

W odwołaniu od powyższej decyzji D. S. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając jej wydanie z naruszeniem przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Odwołująca się wskazała, że obiekt usługowo -handlowy na działce nr [...] położonej w Ś. wybudowano w odległości mniejszej niż 3 metry od granicy z bezpośrednią działką oznaczoną nr [...], co zostało stwierdzone przez geodetę w dniu 10 czerwca 2008 r. w trakcie przeprowadzanych czynności wznowienia znaków granicznych. Powyższa okoliczność w ocenie odwołującej się oznacza, iż budynek o którym mowa powyżej został wybudowany z naruszeniem przepisu art. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca podniosła, że zgodnie z prawidłowymi, funkcjonującymi w obrocie prawnym decyzjami o pozwoleniu na budowę, obiekt na działce nr [...] powinien być wybudowany w odległości minimum 3 m od działki nr[...], a prawidłowość tych decyzji potwierdził Wojewoda [...] i GINB. Zdaniem strony z całokształtu powyżej przytoczonych okoliczności wynika jednoznacznie, że kontroli wymaga faktyczne wykonanie inwestycji, co powinien przeprowadzić PINB, dlatego też mając na względzie faktyczne wybudowanie budynku w odległości mniejszej niż 3 m. tj. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaistniała przesłanka do stwierdzenia samowoli budowlanej w myśl przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest zasadne, ponieważ przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 48 prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, tub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, podczas gdy w przedmiotowej sprawie obiekt został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. Zarzut skarżącej, w którym twierdzi, że przedmiotowy budynek pobudowano bez pozwolenia na budowę jest niezasadny, gdyż w aktach sprawy znajduje się pozwolenie na budowę, na podstawie którego wybudowano przedmiotowy budynek, a ewentualne odstępstwo od pozwolenia na budowę nie mieści się w przepisach art. 48 ustawy - Prawo budowlane, bowiem regulują to przepisy art. 50 i 51 tej ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy D. S. wniosła uchylenie decyzji organu odwoławczego, zarzucając jej wydanie z naruszeniem przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności przepisu art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 107 z późn. zm., dalej zwana: "kpa"), art. 8 kpa, art. 12 § 1 kpa oraz art. 77 § 1 kpa. Motywując swoje stanowisko skarżąca przytoczyła całość swojej argumentacji zawartej w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dodając, że organ nadzoru nie przeprowadził jakichkolwiek oględzin obiektu wybudowanego na działce nr [...] w Ś., nie dokonał więc kontroli stanu faktycznego, a w ocenie skarżącej podjęcie interwencji, choćby w postaci oględzin obiektu, wykonanie obmiarów odległości pomiędzy przedmiotowym obiektem, a granicą jej działki, było konieczne dla oceny stawianych zarzutów i podjęcia przez organ właściwych kroków, do czego jest on zobligowany przez prawo. Zdaniem skarżącej, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z ewidentnym naruszeniem przez organ administracji obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący pełnego materiału dowodowego koniecznego dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 Kpa), bowiem pomimo wniesienia odwołania od decyzji PINB, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję z naruszeniem obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a w szczególności nie przeprowadziwszy postępowania wyjaśniającego w terenie, bez dokonania jakichkolwiek obmiarów odległości budynku na działce nr [...] od granicy działki nr [...], bez weryfikacji poprawności czynności obmiarowych dokonanych przez geodetę dnia 10 czerwca 2008 r., co w ocenie skarżącej ma zasadniczy wpływ na możliwość oceny podnoszonych przez nią zarzutów, a w konsekwencji na wydanie właściwego rozstrzygnięcia. Skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sytuacji mamy do czynienia z wybudowaniem obiektu bez pozwolenia na budowę, ponieważ zgodnie z prawem pozwolenie na budowę nakładało na inwestora wymóg posadowienia obiektu na działce nr [...] w Ś. w odległości minimum 3 m od działki skarżącej, gdy tymczasem przedsięwzięcie zrealizowano z naruszeniem powyższego wymogu, co jednocześnie stanowi naruszenie przepisów techniczno - budowlanych dotyczących usytuowania obiektów względem działek sąsiednich tj. w warunkach samowoli budowlanej. Skarżąca wskazała, powołując się na orzecznictwo sądowe, że zmiana położenia nieruchomości na działce, a przez to niezachowanie wymaganej przez przepisy prawa odległości od granicy z działką sąsiednią, uważane jest za istotne odstępstwo od projektu budowlanego. Jeżeli zatem w toku realizacji inwestycji zmianie uległo położenie wznoszonego budynku poprzez przybliżenie go do sąsiedniej działki, powinno dojść do uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w trybie przepisu art. 36a Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, wbrew stanowisku WINB, nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Po pierwsze dlatego, że w ocenie skarżącej spełniona jest dyspozycja przepisu art. 48 Prawa budowlanego, a w konsekwencji istnieją podstawy do nakazania rozbiórki obiektu w zakresie, w jakim został on wzniesiony bez pozwolenia na budowę, z uwagi na wystąpienie samowoli budowlanej i jednoczesny brak przesłanek do jej legalizacji. W żadnym razie, zdaniem skarżącej nie ma zastosowania przepis art. 50 i 51 Prawa budowlanego, bowiem nawet przy założeniu, że mamy do czynienia z przypadkiem istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, przy czym roboty te bezsprzecznie zostały już zakończone, to w takiej sytuacji, przepis art. 51 w zw. z art. 50 Prawa budowlanego nie ma zastosowania, ponieważ zgodnie z przepisem art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie ma zastosowania w razie zakończenia robót.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ogranicza się do badania zgodności orzeczenia z prawem.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Skargę uznać należało za nieuzasadnioną, nie zachodzą bowiem podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego lub z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na gruncie niniejszej sprawy należy wskazać, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z art. 48 ust. 1 cyt. ustawy właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki w obecnym stanie prawnym jest zatem orzekany bezwzględnie w każdej sytuacji, gdy inwestor wybudował obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę i nie ma możliwości jego legalizacji.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się jednak do rozstrzygnięcia czy w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, do której zastosowanie będzie miał przywołany wyżej przepis art. 48 Prawa budowlanego, czy też zachodzi ewentualność odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego - a zatem możliwość zastosowania art. 51 Prawa budowlanego.

Mając na względzie okoliczności sprawy niniejszej należy podzielić stanowisko orzekających w sprawie organów nadzoru budowlanego, wskazujących, iż zarzut skarżącej, w którym twierdzi, że przedmiotowy budynek pobudowano bez pozwolenia na budowę - jest niezasadny, gdyż w aktach sprawy znajduje się pozwolenie na budowę, na podstawie którego wybudowano przedmiotowy budynek, a ewentualne odstępstwo od pozwolenia na budowę nie mieści się w przepisach art. 48 ustawy - Prawo budowlane, bowiem regulują to przepisy art. 50 i 51 tej ustawy. Wobec sformułowanego we wniosku skarżącej żądania nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu rzeczą organów nadzoru budowlanego było dokonanie oceny, czy inwestor w niniejszej sprawie działał w warunkach samowoli budowlanej - prowadził roboty budowlane, nie legitymując się wymaganym pozwoleniem na budowę, czy też dokument taki posiadał. Zgromadzony w aktach materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że obiekt budowlany stanowiący pawilon handlowo – usługowy, zlokalizowany na działce nr [...] w Ś., graniczącej z działką nr [...] stanowiącą własność p. D. S., został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę określonego w decyzji Starostwa Powiatowego w [...] Nr [...] z dnia [...] r., zmienionej decyzją Nr [...] z dnia [...] r., które mocą decyzji Wojewody [...] znak [...] z dnia [...] r., pozostały w obrocie prawnym.

Należy bowiem zwrócić uwagę, iż oba w/w przepisy tj. art. 48 oraz art. 50 i 51 Prawa budowlanego dotyczą wprawdzie samowoli budowlanych, jednakże zróżnicowanych w sensie faktycznym. W przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora uprawnień organów budowlanych w zakresie oceny zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego, oraz formalnej zgody na jego realizację. W przypadkach natomiast określonych w art. 50 (a także w art. 51) tej ustawy chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwolenie na budowę. W takiej sytuacji obowiązkiem organów budowlanych jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2005 r. wydany w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 608/05 - LEX nr. 19062). Nie sposób pominąć i tego, że orzecznictwo sadowe stoi na stanowisku, iż nie można nakazać rozbiórki całego obiektu w przypadku ustalenia, ze tylko pewna jego część (części) została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Rozbiórkę można bowiem nakazać tylko w takim zakresie w jakim obiekt wybudowano z naruszenie prawa (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 października 2004 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1195/03 - LEX nr. 160789).

Powyższe konstatacje prowadzą do wniosku, że organ nadzoru budowlanego nie jest pozbawiony w takiej sytuacji jakichkolwiek środków prawnych oddziaływania. Wręcz przeciwnie. Wprawdzie ze wskazanych wyżej względów nie może nakazać rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, to jednak podjąć działania mające na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W przypadku, z jakim mamy do czynienia w sprawie niniejszej, gdy roboty budowlane zostały już wykonane, w grę może wchodzić wydanie orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 5 cyt. ustawy. W postępowaniu prowadzonym w omawianym zakresie, istotną okolicznością będzie między innymi ustalenie zgodności usytuowania budynku z przepisami warunków technicznych.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie znalazł potwierdzenia naruszenia art. 7, 8, 12 § 1, i 77 § 1 k.p.a., ponieważ wbrew twierdzeniom strony skarżącej brała ona czynny udział w niniejszym postępowaniu, a organy dokładnie ustaliły wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy, które nie pozostawiają wątpliwości, że przedmiotowy budynek pobudowano na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, co stosownie do powyższego, uniemożliwiało wydanie nakazu jego rozbiórki.

Utrzymanie więc w mocy decyzji organu I instancji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] było zgodne z prawem. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny postępowania organu I instancji oraz wydanego rozstrzygnięcia, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - skargę oddalił.