Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 293/15 w sprawie ze skargi H. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie samodzielności lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 293/15 oddalił skargę H. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie samodzielności lokalu mieszkalnego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Pismem z dnia 2 kwietnia 2014 r. H. W. wystąpiła do Prezydenta Miasta Katowice o wydanie zaświadczenia o charakterze pomieszczeń określonych jako lokal nr [...] (dwa pomieszczenia w południowej części strychu) przy ul. [...] nr [...] w Katowicach.

Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...] Prezydent Miasta Katowice odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, tj. że "dwa pomieszczenia w południowej części strychu przy ul. [...] nr [...] w Katowicach nazwane lokalem mieszkalnym nr [...] nie są lokalem samodzielnym".

W ocenie organu w ww. lokalu zostały spełnione warunki określone w art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) i zgodnie z wydanym zaświadczeniem Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] stanowi on samodzielny lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy o własności lokali.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła H. W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że przepisy art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali nie zezwalają na wydanie zaświadczenia, które stwierdzałoby, że lokal nie spełnia warunków samodzielnego lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że organ może wydać osobie ubiegającej się o zaświadczenie jedynie zaświadczenie stwierdzające spełnienie wymagań z art. 2 ust. 2 cytowanej ustawy, czyli zaświadczenie o samodzielności lokalu.

Kolegium podniosło, że nie podziela pojawiającego się w orzecznictwie poglądu o możliwości wydania zaświadczenia o braku samodzielności lokalu. Możliwość wydania takich zaświadczeń może dotyczyć osoby posiadającej interes prawny do otrzymania stosowanego zaświadczenia. Wnioskodawca musiałby zatem dysponować tytułem prawnym do lokalu w stosunku do którego domaga się wydania zaświadczenia. W niniejszej sprawie wnioskodawczyni nie posiada takiego tytułu, a zatem nie posiada interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Odnosząc się do kwestii wyłączenia Prezydenta Miasta Katowice Kolegium wskazało, że przedmiotowe postępowanie jest postępowaniem uproszczonym, w którym organ potwierdza określony stan faktyczny. Nie rozstrzyga zatem organ o prawach czy obowiązkach wnioskodawczyni czy innych podmiotów. Sam organ wydający zaświadczenie nie jest stroną postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H. W. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 w zw. z art. 25 i art. 26 k.p.a., art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1, art. 80, art. 85 § 1, art. 86 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 217 k.p.a. i art. 218 § 2 k.p.a. Zarzuciła także naruszenie art. 32 i art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 199 k.c. oraz art. 2, art. 3 i art. 22 ustawy o własności lokali.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę podzielił stanowisko organów, że z regulacji art. 2 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali wynika jednoznacznie, że w drodze zaświadczenia organ może potwierdzić jedynie okoliczność, że lokal spełnia wymagania lokalu samodzielnego. Nie przewiduje natomiast możliwości wydania zaświadczenia, które stwierdzałoby, że dany lokal nie spełnia warunków samodzielnego lokalu mieszkalnego. Zatem organ może wydać osobie ubiegającej się o zaświadczenie jedynie zaświadczenie stwierdzające spełnienie wymagań określonych w art. 2 ust. 2 ustawy, a więc o samodzielności lokalu. W powołanej ustawie nie ma przepisu, który mógłby stanowić podstawę do wydania zaświadczenia o treści wnioskowanej przez skarżącą. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 nie może stwierdzać braku samodzielności lokalu.

W ocenie Sądu nie doszło również do naruszenia wskazanych w skardze przepisów tak prawa procesowego jaki i przepisów prawa materialnego. Niniejsze postępowanie, jako postępowanie uproszczone prowadzi do potwierdzenia określonego stanu faktycznego, stwierdzonego przez organ.

Nie doszło również do rażącego naruszenia prawa z uwagi na fakt orzekania w sprawie przez Prezydenta Miasta Katowice. WSA w Gliwicach nie podzielił poglądu, aby w takiej sytuacji prezydent miasta podlegał wyłączeniu. Brak jest podstaw do wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu od rozpatrywania przedmiotowej sprawy. Przedmiotowe postępowanie jest postępowaniem uproszczonym, w którym organ potwierdza jedynie pewien stan faktyczny. Organ nie rozstrzyga tu o prawach czy obowiązkach wnioskodawczyni czy innych podmiotów. Dodatkowo organ wydający zaświadczenie nie jest stroną postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia. Zdaniem Sądu wyprowadzanie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego nie znajduje podstaw. Wskazują na to zmiany w ustawach materialnoprawnych, w których ustawodawca dostrzegając kolizję interesów prawnych wspólnoty samorządowej z interesem prawnym jednostki wprowadził instytucję wyłączenia organu. Stało się tak m.in. w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 142 czy art. 124).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. W., zarzucając naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 w zw. z art. 25 i 26 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności postanowienia mimo jego oczywistej nieważności. Sąd nie odniósł się bowiem do zarzutu, że zaświadczenie wydawał organ będący współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi mimo ewidentnego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wybiórczo zastosował przepisy prawa z pominięciem niektórych aktów prawnych, jak chociażby Prawa budowlanego, Kodeksu cywilnego czy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W swoich rozważaniach Sąd nie odniósł się do kwestii poprawności uznania pomieszczeń strychowych za lokal mieszkalny;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że wszystkie niezbędne okoliczności sprawy zostały zbadane i brak jest jakichkolwiek wątpliwości. Tymczasem w sprawie niewyjaśnionych zostało szereg kwestii, głównie związanych z przestrzeganiem procedur uznawania pomieszczeń strychowych za lokal mieszkalny, która zastąpiona została przyjęciem, że skoro ktoś tam zamieszkał, to nadają się one na mieszkanie.

4) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a tym samym zagrożenie poczucia zaufania do władzy publicznej;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i działanie powierzchowne, ukierunkowane tylko i wyłącznie na potwierdzenie okoliczności stwierdzonych w postanowieniu Prezydenta Miasta Katowice i Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd nie odniósł się do meritum sprawy, do zebranych materiałów dowodowych, a jedynie ograniczył się do jednej kwestii, to jest zaświadczenia organu i tego, czy formalnie może być wydane w żądanej przez stronę treści;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W sprawie nie został bowiem rozpoznany cały materiał dowodowy sprawy;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak zbadania sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Brak jest w szczególności informacji na podstawie jakich dowodów, w tym jakich dokumentów i czynności, został stwierdzony taki, a nie inny stan faktyczny i na jakiej podstawie wyrokowano;

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Organ publiczny miał wiele możliwości do przeprowadzenia dodatkowych dowodów, aż do oględzin włącznie. Czynność tego typu może być przeprowadzona z urzędu, nie jest wymagany wniosek strony. Jednakże nie podjęto się nie tylko oględzin, ani innych czynności (w szczególności terenowych), które wprowadziłyby istotne nowe informacje i fakty do sprawy;

9) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Prezydent Miasta Katowice wydał postanowienie względem pomieszczeń budynku należącego do Gminy Katowice, z którą strona wnioskująca pozostaje w sporze. Jako że jest on bezpośrednio zainteresowany stanem tej własności, nie chciał wydać postanowienia niekorzystnego dla siebie jako organu Gminy;

10) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 217 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że strona wnosząca o wydanie zaświadczenia od organu nie posiada interesu prawnego w uzyskaniu go, gdyż nie jest właścicielem "lokalu", którego zaświadczenie to ma dotyczyć. Jest to błędne rozumowanie - sprzeczne z treścią księgi wieczystej, gdyż pomieszczenia, których tyczyć się miało zaświadczenie nie zostały nigdy oficjalnie wyodrębnione, a więc stanowią współwłasność wpisaną do ksiąg wieczystych służącą wszystkim osobom, w tym wszystkim współwłaścicielom lokali pod tym adresem - a więc także wnioskodawcy. Od początku w dokumentach pomieszczenia te są określane jako komory, a nie pokoje;

11) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezbadanie całego materiału dowodowego.

Dodatkowo skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie ustawy zasadniczej - Konstytucji RP, tj.:

1) art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa i równego traktowania obywateli przez władze publiczne. Dotychczasowa działalność organów i Sądu oparła się na potwierdzeniu zachowania i decyzji, która miała miejsce jakiś czas temu względem uznania pomieszczeń strychowych za lokal mieszkalny, którym one nie są. Miało to na celu obronę stanu uznanego przez organ, a będącego w sprzeczności z dobrem i interesem obywateli;

2) art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa do własności, innych praw majątkowych i zasady równej ochrony prawnej owych praw dla wszystkich. Do tej pory ani organ, ani Sąd, nie zajęli się sprawą prawa własności strony postępowania. Posiada ona bowiem prawo do korzystania z przedmiotów wspólnego użytku w budynku, w którym posiada lokal mieszkalny.

Ponadto, ze względu na fakt, że sprawa nie została merytorycznie rozpoznana w całości zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 199 k.c. oraz art. 2, 3 i 22 ustawy o własności lokali poprzez błędne rozumienie pojęcia nieruchomości wspólnej i pomieszczeń przynależnych oraz nadinterpretację zasadności posiadania i korzystania z wymienionych kategorii;

2) przepisów Prawa budowlanego, przepisów ochrony przeciwpożarowej i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez narażenie osób przebywających w pomieszczeniach strychu przy ul. [...] na utratę zdrowia lub życia oraz przebywanie w warunkach, które nie nadają się do zamieszkania;

3) art. 321 § 1 k.p.c. w zw. z art. 199 k.c., art. 22 pkt 3 ust. 4, 5 i 5a u.w.l., art. 3 pkt 1, 2, 3, 4 i 7 u.w.l., art. 2 pkt 1, 2, 5 i 6 u.w.l., przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w tym § 72-75), poprzez pominięcie istotnych faktów i założeń w sprawie, w tym warunków technicznych, jakim powinny podlegać pomieszczenia, aby mogły w ogóle zostać dopuszczone do zamieszkania i uznane za lokal mieszkalny, prawa własności dotychczasowych właścicieli względem własności wspólnej i ich prawa do korzystania z nich. Sąd nie zajął się natomiast sprawą ustawowych warunków technicznych pomieszczeń strychowych.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej w pkt 1 dotyczącym naruszenia przepisów postępowania, zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 25 i 26 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia mimo jego oczywistej nieważności, albowiem postanowienie wydawał "organ będący współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości i to zaangażowany od wielu lat w spory sądowe na tym tle", a Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do tego zarzutu. Dlatego też w pierwszej kolejności należy się odnieść do tego zarzutu jako najdalej idącego. Przede wszystkim należy stwierdzić, że Sąd I instancji odniósł się do powyższej kwestii w uzasadnieniu wyroku wskazując, że brak jest podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta Katowice, czyli prezydenta miasta na prawach powiatu w niniejszej sprawie, w której organ potwierdza jedynie określony stan faktyczny, a nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach innych podmiotów, a nadto organ wydający zaświadczenie nie jest stroną postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia. Sąd I instancji podniósł również, że wyprowadzenie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni nie znajduje podstaw prawnych, a także przykładowo wskazał, że w tych przypadkach w których ustawodawca dostrzega kolizje interesów prawnych wspólnoty samorządowej z interesem prawnym jednostki wprowadza instytucje wyłączenia organu np. w art. 124, czy art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z powyższym stanowiskiem, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi podstawa do wyłączenia Prezydenta Miasta Katowice, który równocześnie sprawuje funkcję starosty z tego powodu, że przedmiotowy lokal znajduje się w budynku, którego współwłaścicielem jest Gmina Miasto Katowice. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym (w dalszej części zawarta jest charakterystyka postępowania w sprawę wydania zaświadczenia), a nadto w tym postepowaniu wszczętym na wniosek wnioskodawczyni, gmina nie ma przymiotu strony. Stad też ten zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny.

W skardze kasacyjnej podniesiono cały katalog zarzutów dotyczących naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, zarzuty te zmierzają do wykazania, że dwa pomieszczenia w południowej części strychu przy ul. [...] nr [...] w Katowicach nazwane lokalem mieszkalnym nr [...] nie są lokalem samodzielnym, w konsekwencji czego skarżąca żąda wydania zaświadczenia stwierdzającego, że pomieszczenia te nie są lokalem samodzielnym. Jednak podstawowym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, który wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia jest odpowiedź na pytanie, czy możliwe jest wydanie zaświadczenia o żądanej treści, tzn. zaświadczenia w którym stwierdzono by, że dany lokal nie jest lokalem samodzielnym. Natomiast kwestią wtórną jest samo prowadzenie postępowania, w tym postępowania dowodowego mającego wykazać, że sporny lokal nie jest lokalem samodzielnym.

Zarówno organ jak i Sąd I instancji reprezentują pogląd, że zaświadczenie wydawane jest tylko w przypadku stwierdzenia spełnienia kryteriów do uznania danego lokalu za lokal samodzielny, natomiast brak podstawy prawnej do wydania zaświadczenia, którego treścią byłoby stwierdzenie, że lokal nie jest samodzielny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zgadza się z tym stanowiskiem. Uzasadniając dodatkowo powyższe stanowisko należy, w pierwszej kolejności przypomnieć ogólne zasady dotyczące postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń, które zostało uregulowane w przepisach działu VII (art. 217 i następne) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Wskazać należy, iż zaświadczeniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie uprawnionej osoby. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, jak również nie ma charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Organ w zaświadczeniu stwierdza jedynie, co mu jest wiadome, natomiast nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia"; por. też wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 551/10. W przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, zaświadczenie, zważywszy na jego charakter i funkcje, nie wiąże organu i może być zawsze uchylone lub zmienione, w sytuacji gdy dojdzie do zmiany faktów lub stanu prawnego. Nie posiada więc ono waloru res iudicata, albowiem wraz ze zmianą faktów lub stanu prawnego staje się nieaktualne, co umożliwia wydanie nowego zaświadczenia odpowiadającego aktualnemu stanowi prawnemu lub faktycznemu, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia zaświadczenia pierwotnie wydanego. Wartość zaświadczenia oceniać należy więc w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej co do faktów lub prawa, co oznacza, że można zanegować jego wartość, wykazując, że potwierdza ono stan niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy. Nie może być ono jednocześnie - w przeciwieństwie do aktu administracyjnego - oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające może dotyczyć zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia się domaga. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Przepis art. 218 § 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie znajdują zatem zastosowania te same reguły, co do postępowań jurysdykcyjnych w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. W postępowaniu wyjaśniającym jedynie odpowiednio sięga się do reguł ogólnych i w zakresie niezbędnym do wydania zaświadczenia. Stąd też w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ nie może prowadzić postępowania dowodowego w pełnym zakresie, rozstrzygać spornych kwestii, tak jak to czyni w postępowaniu jurysdykcyjnym.

Niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego, należy zawsze brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To ze stosownych przepisów materialnoprawnych będzie wynikać jaki organ jest uprawniony do wydania zaświadczenia i jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia. W przypadku niniejszej sprawy jest to ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy, samodzielnym lokalem mieszkalnym, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Natomiast art. 2 ust 3 ustawy ma następującą treść: "Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia". Z powyższego przepisu, tj. art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali jednoznacznie wynika, że w formie zaświadczenia stwierdza się, że dany lokal jest samodzielny, bo zostały spełnione wymagania określone w art. 2 ust. 2. Jednym słowem treścią zaświadczenia nie może być stwierdzenie, że dany lokal nie jest samodzielny, bo na taką okoliczność ustawodawca nie przewidział wydawania zaświadczenia. Tym samym na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy starosta może wydać jedynie zaświadczenie stwierdzające spełnienie wymagań z art. 2 ust. 2 ustawy, a nie zaświadczenie o braku samodzielności lokalu. Ustalenie, czy lokal objęty wnioskiem o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu będzie spełniał kryteria, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, stanowi przedmiot postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. W przypadku gdy spełnione zostaną kryteria, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali organ wyda zaświadczenie, zaś w przypadku gdy kryteria nie są spełnione organ w formie postanowienia odmówi wydania zaświadczenia o samodzielności lokali. W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku było wydanie zaświadczenia stwierdzającego brak samodzielności lokalu, a z uwagi na treść art. 2 ust. 3 ustawy, zasadnie zostało wydane postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, albowiem art. 2 ust. 3 ustawy nie pozwala na wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę, czyli o niesamodzielności lokalu. Takie stanowisko jest powszechnie reprezentowane zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie, a powoływany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1367/09 jest jedynym, w którym prezentowane jest odmienne stanowisko, a z którym nie zgadza się skład orzekający w niniejszej sprawie, z uwagi na jednoznaczną treść art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali. W takich okolicznościach, skoro nie jest możliwe żądanie wydania zaświadczenia, którego treścią byłoby stwierdzenie, że dany lokal nie jest lokalem samodzielnym, to bezprzedmiotowe są zarzuty skargi kasacyjnej zarówno te dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, za pomocą których skarżąca kasacyjnie dąży do wykazania, że przedmiotowy lokal nie jest lokalem samodzielnym. Niezasadne są zatem stwierdzenia, że Sąd I instancji pominął szereg przepisów, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy takich jak: przepisy prawa budowlanego, kodeksu cywilnego, rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także nie odniósł się do kwestii poprawności uznania pomieszczeń strychowych za lokal mieszkalny, a jedyną kwestią którą się zajął był fakt, czy organ mógł wydać zaświadczenie o określonej żądanej przez stronę treści. Jak wskazano bowiem wcześniej zagadnieniem pierwszoplanowym, podstawowym, które wymagało rozstrzygnięcia było właśnie ustalenie, czy w obowiązującym stanie prawnym dopuszczalne jest wydanie zaświadczenia, którego treścią byłoby stwierdzenie, że dany lokal nie jest lokalem samodzielnym i dlatego prawidłowo postąpił Sąd I instancji rozważając to zagadnienie, a skoro wynikiem tych rozważań było stanowisko, iż organ nie mógł wydać zaświadczenia o żądanej treści, to wszelkie dalsze ustalenia co do braku samodzielności lokalu stały się bezprzedmiotowe.

Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uwzględnione i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.