Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 2 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 672/14 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 672/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - po rozpoznaniu skargi A. S. (dalej, jako: "skarżąca") - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta S. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] orzekł o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem 26 maja 2014 r. na okres 270 dni z powodu trzeciego nieusprawiedliwionego niestawienia się w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy i niepowiadomienia o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa w ciągu 7 dni.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca wskazała, że powodem jej niestawiennictwa w urzędzie był pobyt w Zakładzie Karnym w [...], gdzie przebywała w dniach od 14 kwietnia do 27 czerwca 2014 r. Jako dowód zostało załączone świadectwo zwolnienia z zakładu karnego.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674 ze zm.) bezrobotni mają obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonych terminach w celu potwierdzenia swej gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudniania i szkolenia, a w myśl art. 33 ust. 4 pkt 4 tej ustawy starosta pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która nie stawiła się w powiatowym urzędzie pracy i nie powiadomiła w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, pozbawienie statusu osoby bezrobotnej następuje na okres 270 dni od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy w przypadku trzeciego niestawienia się. Organ podkreślił, że już samo niepowiadomienie przez skarżącą w ciągu 7 dni o przyczynie niestawiennictwa jest wystarczające do orzeczenia o utracie statusu osoby bezrobotnej. Organ podniósł, że pobyt w zakładzie karnym nie może być traktowany w kategorii usprawiedliwionych przypadków niestawiennictwa w PUP, tym bardziej, że strona mogła powiadomić organ o przyczynie niestawiennictwa droga pocztową, wtedy za datę powiadomienia przyjmuje się datę stempla pocztowego. Niezależnie od tego organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. g osoba tymczasowo aresztowana lub odbywająca karę pozbawienia wolności nie może być uznana za osobę bezrobotną. Stanowi to samodzielną przesłankę niespełnienia przez stronę definicji osoby bezrobotnej. Brak w tym wypadku ustawowych wymogów dotyczących statusu bezrobotnego.

Decyzja Wojewody [...] o pozbawieniu statusu osoby bezrobotnej została przez A. S. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji uchylił decyzję organu odwoławczego. Podniósł, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowił przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Poza sporem było w sprawie, że skarżąca posiadała status osoby bezrobotnej i została zobowiązana do stawienia się w urzędzie pracy w dniu 26 maja 2014 r. w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Strona jednak nie stawiła się w ww. terminie, ani nie usprawiedliwiła swojej nieobecności, co skutkowało wydaniem decyzji przez organ I instancji o pozbawieniu jej statusu osoby bezrobotnej z dniem 26 maja 2014 r. Ponieważ było to już trzecie nieusprawiedliwione niestawiennictwo w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy strona została pozbawiona statusu bezrobotnej na okres 270 dni. Organ I instancji wydając decyzję, nie posiadał wiedzy odnośnie przyczyny, która spowodowała niestawiennictwo, gdyż dopiero we wniesionym odwołaniu strona ją podała - A. S. była pozbawiona wolności i przebywała w Zakładzie Karnym nr [...] w [...] w dniach od 14 kwietnia 2014 r. do 27 czerwca 2014 r.

W ocenie Sądu I instancji, organ rozpoznając sprawę dotyczącą utraty statusu osoby bezrobotnej, powinien uwzględnić wszystkie okoliczności, które zaistniały w sprawie, a które w świetle przepisów ww. ustawy skutkują utratą tego statusu. Organ odwoławczy nie mógł więc ograniczyć się tylko do rozpatrzenia jednej z ustawowych przesłanek z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. Trzeba mieć bowiem na względzie, że przepis art. 33 ust. 4 ustawy enumeratywnie wymienia inne przypadki, w których również następuje utrata statusu osoby bezrobotnej. Taką okolicznością, która powoduje pozbawienie przez organ statusu bezrobotnego jest zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy - niespełnianie przez bezrobotnego warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Stosownie do przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. g bezrobotny oznacza osobę, która nie jest tymczasowo aresztowana ani nie odbywa kary pozbawienia wolności, za wyjątkiem kary pozbawienia wolności odbywanej poza zakładem karnym w systemie dozoru elektronicznego.

Dalej Sąd wywiódł, że istotne dla sprawy jest, że z definicji osoby bezrobotnej wynika jednoznacznie, że osoba bezrobotna z chwilą tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności - traci z tą chwilą - z mocy prawa status osoby bezrobotnej. W takiej też sytuacji zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy organ pozbawia statusu bezrobotnego z datą tymczasowego aresztowania lub pozbawienia wolności, gdyż bezrobotny nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Tym samym już w dacie 14 kwietnia 2014 r. skarżąca z mocy prawa utraciła status osoby bezrobotnej. Organ odwoławczy nie mógł utrzymać w mocy decyzji organu I instancji, która pozbawiała ją statusu bezrobotnego z dniem 26 maja 2014 r., skoro już od dnia 14 kwietnia 2014 r. strona tego statusu nie posiadała.

W zaistniałej sytuacji, z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit g w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy, okoliczność przebywania w zakładzie karnym i pozbawienia wolności, nie powinna być, zdaniem Sądu, rozpatrywana przez organ odwoławczy tylko w kategorii usprawiedliwionej lub nieusprawiedliwionej przyczyny niestawiennictwa, skoro stanowi ona samoistną i odrębną przesłankę utraty statusu osoby bezrobotnej (i to przesłankę, która już się ziściła). Organ jest bowiem zobligowany do wydania decyzji pozbawiającej statusu osoby bezrobotnej od dnia, w którym bezrobotny stał się osobą tymczasowo aresztowaną lub rozpoczął odbywanie kary pozbawienia wolności. W ocenie Sądu I instancji, w sprawie doszło więc do naruszenia przepisów postępowania, w tym zwłaszcza art. 77 § 1 k.p.a. i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zebrany bowiem w sprawie materiał dowodowy nie został prawidłowo rozpatrzony i oceniony przez organ odwoławczy. Nie wzięto pod uwagę, że utrata statusu osoby bezrobotnej przez skarżącą nastąpiła przed dniem wyznaczonego stawiennictwa w urzędzie pracy. Natomiast pozostająca poza sporem w sprawie okoliczność odbywania przez skarżącą kary pozbawienia wolności nie została uwzględniona przy rozstrzyganiu w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej, przez co naruszono dyspozycję przepisu art. 33 ust. 4 ustawy.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się organ i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając powyższemu wyrokowi:

1. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a.") w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez niezgodne z jego postanowieniami uchylenie decyzji i ustalenie wskazania co do dalszego postępowania,

• art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w związku z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. i art. 61 § 1 k.p.a. poprzez wyjście przez Sąd poza granice sprawy sądowej i administracyjnej;

2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, tj.:

• art. 33 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez przyjęcie założenia, że wszystkie jego unormowania wyznaczają granice sprawy dotyczącej utraty statusu osoby bezrobotnej,

• art. 33 ust. 4 pkt 4 ww. ustawy poprzez nieuwzględnienie jego zastosowania w sprawie,

• art. 33 ust. 4 pkt 1 ww. ustawy w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit g tej ustawy w związku ze wskazaniem na konieczność jego zastosowania w sprawie, jak również przyjęcie, że utrata statusu osoby bezrobotnej na podstawie tego przepisu następuje z mocy prawa.

Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 33 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy bez wskazania konkretnego jego punktu nie może stanowić sam w sobie podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego. To określony punkt tego przepisu zakreśla granice sprawy administracyjnej i zarazem sądowej. W ocenie organu wykluczyć należy tożsamość w sensie materialnoprawnym sprawy prowadzonej w ramach postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją Wojewody [...] i sprawy, w której, jak wywodzi Sąd, z mocy prawa doszło do utraty statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit g tej ustawy. Mimo, bowiem tożsamości podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków ukształtowanych w obu wskazanych sytuacjach, nie zachodzi w nich tożsamość przedmiotowa, czyli tożsamość co do treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej z uwagi na nieusprawiedliwione niestawiennictwo i wydanie decyzji w tej kwestii, nie daje podstaw do jego przekwalifikowania na postępowanie w materii utraty statusu osoby bezrobotnej z uwagi na równoczesne niespełnienia przez dana osobę warunków ustawowych określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit g ustawy.

Dalej wskazano na niekonsekwentność Sądu I instancji, który stwierdza, że utrata statusu osoby bezrobotnej z powodu przebywania w zakładzie karnym następuje z mocy prawa, a następnie zobowiązuje organ do wydania decyzji pozbawiającej tego statusu od dnia, w którym bezrobotny stał się osobą tymczasowo aresztowaną lub rozpoczął odbywanie kary pozbawienia wolności. W ocenie organu fakt przebywania w zakładzie karnym i pozbawienie wolności nie powoduje, z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit g w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy, utraty statusu osoby bezrobotnej z mocy prawa, gdyż dopiero wydanie decyzji administracyjnej skutkuje taką utratą. W konsekwencji zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy wydając decyzje, nie orzekał w stosunku do osoby nieposiadającej statusu osoby bezrobotnej, gdyż wcześniej nie została wydana stosowna decyzja w tym przedmiocie. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby decyzja o pozbawieniu skarżącej statusu osoby bezrobotnej z tytułu pozbawienia wolności została wydana za okres od 14 kwietnia 2014 r. do 25 maja 2014 r., tj. poprzedzającego dzień utraty statusy z powodu niestawiennictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

W pierwszej kolejności, wyjaśnić należy wnoszącemu skargę kasacyjną, że decyzje administracyjne dzielą się na decyzje konstytutywne i decyzje deklaratoryjne. Akty konstytutywne tworzą, zmieniają lub uchylają stosunki prawne, przy czym zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje tu nie z mocy samej ustawy, ale z mocy tego właśnie aktu administracyjnego. Ponieważ tworzą nową sytuację prawną, tzn. ustalają dla adresatów prawa i obowiązki, przyznaje się im charakter twórczy. Obowiązują zatem ex nunc. Natomiast decyzje deklaratoryjne tylko potwierdzają (deklarują) prawa i obowiązki, które dla adresatów wynikają z ustawy, same zaś takich praw i obowiązków nie tworzą. I w nich tkwi jednak pewien element twórczości, bowiem i one kształtują stosunki prawne. Wszakże dopiero od chwili wydania takiego aktu administracyjnego adresat aktu może skutecznie powoływać się na swoje prawo. Niemniej akty deklaratoryjne obowiązują ex tunc (J. Boć, Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2003, s. 322-323).

Decyzje w sprawie statusu osoby bezrobotnej należy zaliczyć do decyzji o charakterze deklaratoryjnym, gdyż decyzja organu wypowiada się w przedmiocie uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, potwierdzając, że danej osobie przysługuje bądź nie przysługuje taki status, wywołując skutek prawny wstecz, tj. od momentu zaistnienia stanu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2652/13).

Powyższe stwierdzenie jest punktem wyjścia dla dalszych rozważań w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym - oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. I, j, l oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3 i 4, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która dodatkowo, spełnia pozostałe warunki przewidziane w tym przepisie. Przywołana definicja osoby bezrobotnej jest skonstruowana z dwóch części. W pierwszej z nich, wskazuje się na przesłanki pozytywne, a więc na warunki, które muszą być spełnione, by można było uzyskać (zachować) status bezrobotnego. W drugiej powołuje się grupę przesłanek negatywnych, które uniemożliwiają nabycie (zachowanie) tego statusu. Z ich zestawienia jednoznacznie wynika, że nie każda osoba rejestrująca się w urzędzie pracy może być uznana za osobę bezrobotną. Wszystkie niezbędne wymogi muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że brak któregokolwiek z nich wyklucza nabycie czy zachowanie omawianego statusu osoby bezrobotnej. Nie jest możliwe odstąpienie od tych wymogów nawet ze względu na szczególne uwarunkowania konkretnej sprawy. Status bezrobotnego, nie zależy od uznania organów orzekających, bowiem brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy jest kategoryczne. Żadne inne okoliczności, poza wymienionymi w ustawie, nie mogą mieć zatem znaczenia przy rozstrzyganiu sprawy tego statusu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wiąże więc skutek w postaci pozbawienia statusu osoby bezrobotnej ze zdarzeniem przesądzającym o tym, że bezrobotny nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Wystąpienie jednej z negatywnych przesłanek wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy oznacza, że osoba przestaje być osobą bezrobotną i to z chwilą zaistnienia tego stanu prawnego. Decyzja potwierdza stan prawny, a starosta zmierzając do jej wydania ustala moment niespełnienia warunku. Termin utraty statusu osoby bezrobotnej w razie wydania decyzji na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 określony został zatem poprzez odesłanie do momentu niespełniania warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy i konieczne jest ustalenie go przez starostę w zależności od okoliczności sprawy. Decyzja pozbawiająca statusu osoby bezrobotnej będzie określała termin utraty statusu bezrobotnego z mocą wsteczną.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit g powołanej ustawy, bezrobotnym nie może być osoba tymczasowo aresztowana lub odbywająca karę pozbawienia wolności, z wyjątkiem kary pozbawienia wolności odbywanej poza zakładem karnym w systemie dozoru elektronicznego.

Skoro w rozpatrywanej sprawie A. S. przebywała w Zakładzie Karnym nr [...] w [...] od dnia 14 kwietnia 2014 r. do dnia 27 czerwca 2014 r. to rację ma Sąd I instancji, że już od dnia 14 kwietnia 2014 r. (co najmniej do dnia 27 czerwca 2014 r.) utraciła status osoby bezrobotnej. Faktu tego nie zmienia okoliczność gdyby organ nie wydał w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Ma ona bowiem - jak juz wyżej wskazano - charakter deklaratoryjny. To z kolei prowadzi do wniosku, że organ nie mógł decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. orzec o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej z dniem 26 maja 2014 r. z uwagi na nieusprawiedliwione niestawiennictwo w urzędzie pracy. Utrzymanie zatem w mocy decyzji organu I instancji o wskazanej treści naruszało zarówno przepisy postępowania wskazane przez Sąd I instancji, jak i przepisy prawa materialnego - ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Nie można również podzielić zarzutu organu, że Sąd I instancji wyszedł poza granice sprawy. WSA w Łodzi rozpoznając skargę, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., zobowiązany był rozstrzygnąć w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd niezależnie od zarzutów sformułowanych w skardze zobowiązany był ocenić legalność zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę wszystkie przepisy mające w sprawie zastosowanie. Musiał zatem ocenić czy organy w sprawie prawidłowo zastosowały art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i czy wobec bezrobotnej nie miały zastosowania inne przepisy ustawy, powodujące pozbawienie jej statusu bezrobotnego na odrębnej podstawie prawnej. Sąd I instancji zawracając uwagę na konieczność wydania decyzji pozbawiającej statusu osoby bezrobotnej od dnia, w którym bezrobotny stał się osobą tymczasowo aresztowaną lub rozpoczął odbywanie kary pozbawienia wolności, prawidłowo zrealizował powierzoną mu funkcję kontroli działalności administracji publicznej i granic wyznaczonych art. 134 § 1 P.p.s.a., wbrew zarzutom Kolegium, nie przekroczył.

Z uwagi na powyższe skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a., podlega oddaleniu.