Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 15 lipca 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Rady Miasta Krakowa i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1126/10 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" 1. oddala skargę kasacyjną Rady Miasta Krakowa; 2. odrzuca skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.; 3. zasądza od Miasta Krakowa na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1126/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w pkt I stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części nieobjętej pkt I wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 569/08; w pkt II zasądził od Rady Miasta Krakowa na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o.o. Spółka Komandytowo-akcyjna w W. kwotę 800 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Jak wynika z akt sprawy, Rada Miasta Krakowa w dniu [...] listopada 2007 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą uchwałę złożył Wojewoda Małopolski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zdaniem Wojewody uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem procedury sporządzania planu, uregulowanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.). Naruszenie procedury polegało na nieprzeprowadzeniu jej w całości oraz na dokonaniu zmian w projekcie planu już po jego wyłożeniu do publicznego wglądu bez powtórzenia stosownych czynności. Zmiany, o jakich mowa nie wynikają wprost z uwzględnienia przez organ planistyczny uwag do projektu planu. Pojawiały się one w różnych momentach i nieraz ich źródeł nie da się ustalić. Zdaniem organu wnioski zawarte w uwadze powinny zostać uwzględnione w tekście planu. Tymczasem w kilku przypadkach uwagi, jakkolwiek wymienione w wykazie uwag uwzględnionych, nie znalazły odzwierciedlenia w gotowym planie. Dodatkowo nie wszystkie nieprzekraczalne linie zabudowy na rysunku planu zostały wprowadzone podczas sesji Rady Miasta Krakowa tak, jak wynikałoby to z projektu przedstawionego do publicznego wglądu. Wskazano również, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu, co zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje jej nieważność. Bez ponowienia procedury planistycznej i ponownego wyłożenia projektu planu podmioty akceptujące pierwotnie projekt planu w brzmieniu przed wyłożeniem, po wprowadzeniu zmian z tytułu uwag, są pozbawione możliwości interwencji w obronie akceptowanych przez siebie zapisów.

Spółka Komandytowo-Akcyjna "[...]" Sp. z o. o. z siedzibą w W., która złożyła również skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2007 r. zarzucając naruszenie zasad kształtowania polityki przestrzennej, powodujące uchybienie interesowi prawnemu strony skarżącej. Zdaniem Spółki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być spójny z decyzjami administracyjnymi wydanymi niemal w tym samym czasie. Wskazano tu na wydaną wcześniej decyzję o pozwoleniu na budowę, a także na decyzję ustalającą dla strony skarżącej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, korzystniejsze od postanowień planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 569/08 w pkt I stwierdził na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., nieważność części zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa, a to § 19 ust. 4, § 19 ust. 5 pkt 2, § 21 ust. 3 pkt 1, § 21 ust. 4 pkt 1, § 21 ust. 4 pkt 2, § 21 ust. 7 pkt 2, § 26 ust. 1 pkt 4, § 27 ust. 5 pkt 1, § 30 ust. 3; w pkt II w pozostałej części oddalił skargę Wojewody Małopolskiego, a w pkt III oddalił skargę Spółki Komandytowo-Akcyjnej "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż obowiązek ponowienia czynności planistycznych, o jakich mowa w art. 19 ust. 1 u.p.z.p. nie istnieje generalnie, tzn. nie można go odnosić do każdej sytuacji, w której doszło do zmian w projekcie, nawet do każdej sytuacji, w której doszło do zmian w wyniku uwzględnienia uwag do projektu. Musi on być analizowany w przypadku każdej zmiany osobno, przy uwzględnieniu za każdym razem osobno czynnika niezbędności. Nie można tu wprowadzać uogólnień i twierdzić, że naruszenie któregoś z tych jednostkowych elementów dyskwalifikuje cały plan zagospodarowania przestrzennego. Za takim rozwiązaniem przemawiają zwłaszcza względy wykładni językowej, choć można je uzupełnić także względami celowościowymi. Posłużenie się przez ustawodawcę określeniem: "zakres niezbędny", a także przepis głoszący, że przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą (art. 19 ust. 2) dowodzi, że ustawodawca chciał tu wprowadzić instytucję wyjątkową, która – właśnie jako wyjątkowa – powinna być interpretowana ścieśniająco. Celem całego uregulowania jest niewątpliwie zamiar otwarcia podmiotom zainteresowanym drogi do wypowiedzenia się na temat zmian wprowadzanych do projektu. Droga ta, poprzez zacytowane zwroty nie jest jednak otwarta dowolnie szeroko, aby uniknąć zbytniego przedłużania procesu planistycznego. Realizując te dwa cele rada gminy powinna zatem miarkować swoją decyzję, wyważając rzeczywistą potrzebę i konieczność ponowienia czynności w każdej kwestii osobno. Zdaniem Sądu nie można uznać, że w sytuacji, w której do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" wprowadzono zmiany po wyłożeniu tego projektu do publicznego wglądu Rada Miasta Krakowa nie ponowiła czynności planistycznych, to cała uchwała jest sprzeczna z prawem. Natomiast porównanie wyłożonego projektu Sąd przeprowadził w oparciu o oryginalne dokumenty (plan i wyłożony projekt), wspomagając się zestawieniami zawartymi w skardze, a także sporządzonymi przez Gminę Miasta Krakowa.

W ocenie Sądu skarga Wojewody Małopolskiego zasługuje na uwzględnienie w części. Niektóre bowiem zmiany dokonane przez Radę Miasta Krakowa w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" ze względu na swoją treść, skutki społeczne, a także skutki dla interesów indywidualnych powodują niezbędność ponowienia elementów procedury planistycznej, zwłaszcza ponownego wyłożenia danych fragmentów projektu do publicznego wglądu.

Dodatkowo Sąd wskazał, że skarga wniesiona przez Spółkę Komandytowo-Akcyjną "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ skarżąca spółka nie dostrzegła znaczenia art. 65 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., który precyzyjnie określa losy wcześniej wydanych decyzji w przypadku wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sprzecznego z wydanymi decyzjami. Zgodnie z tym unormowaniem decyzje o warunkach zabudowy w takim wypadku wygasają a ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę utrzymują swoją moc. Unormowania te nie pozostawiają miejsca w procesie planistycznym na zajmowanie się wydanymi decyzjami i nie można czynić zarzutu organom planistycznym, że decyzji tych nie wzięły pod uwagę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Wojewoda Małopolski, zaskarżając go w części oddalającej jego skargę na ww. uchwałę Rady Miasta Krakowa.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 905/10 uchylił pkt II wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 listopada 2009 r. i w tym zakresie przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż przede wszystkim na uwzględnienie zasługuje zarzut błędnej wykładni art. 17 i pkt 13 i art. 19 ust.1 u.p.z.p. – polegający na przyjęciu, iż z przepisu art. 17 pkt 13 wskazanej ustawy wynika dla organu wykonawczego wyłącznie obowiązek ponowienia uzgodnień w sytuacji wprowadzenia, przez organ wykonawczy zmian do projektu planu. Nie wynika z niego natomiast obowiązek organu wykonawczego do dokonywania samodzielnej oceny, czy ponowienie czynności planistycznych powinno nastąpić w szerszym zakresie, jak również nie wynika obowiązek: ponowienia procedury w szerszym zakresie, gdyby to z owej (samodzielnej) oceny wynikało oraz na przyjęciu, iż z przepisu art. 19 ust. 1 u.p.z.p. wynika obowiązek organu stanowiącego do dokonania oceny zakresu zmian wprowadzonych przez organ wykonawczy i do podjęcia decyzji o ponowieniu czynności planistycznych ze względu na zakres zmian dokonanych przez organ wykonawczy.

Zdaniem Sądu, z literalnego brzmienia art. 17 pkt 13 u.p.z.p. można wnosić, tak jak to uczynił WSA w Krakowie w motywach zaskarżonego wyroku, że wójt, burmistrz albo prezydent podejmując kolejne działania zmierzające do opracowania projektu planu, wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będąc zobowiązany jedynie do ponowienia uzgodnień i to tylko w niezbędnym zakresie. Na tej podstawie Sąd I instancji wyprowadził wniosek, że organ ten nie może samodzielnie zadecydować o ponowieniu czynności z art. 17 u.p.z.p. natomiast to wyłącznie rada gminy w oparciu o przepis art. 19 u.p.z.p. może przesądzić o potrzebie ponowienia czynności z art. 17, gdy istnieją uwzględnione przez prezydenta uwagi do planu.

Wskazana interpretacja uznająca, że po uwzględnieniu do projektu planu zgłoszonych uwag, prezydent miasta posiada wyłącznie obowiązek ponowienia uzgodnień i to tylko uzgodnień w niezbędnym zakresie prowadzi do wniosku, że organ ten uprawniony jest do wprowadzenia zmian do projektu planu bez powtarzania procedury planistycznej o jakiej mowa w art. 17 u.p.z.p. Tym samym z takiej interpretacji wynikałoby, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta nie ma nawet obowiązku powtórnego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, a od tego jest już rzeczywiście blisko do tego aby uznać, że może on dokonywać uogólnionych zmian w projekcie planu byle wynikających z rozpatrzenia uwag.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ten tok myślenia nie może zostać zaaprobowany. Wykładnia gramatyczna, choć ważna, to nie jest jedyną prowadzącą do poszukiwania istoty regulacji zawartej w konkretnej normie prawnej. Dość często aby prawidłowo wyłożyć określoną normę trzeba sięgać do innych metod wykładni: systemowej i funkcjonalnej. Określony przepis prawa funkcjonuje w systemie prawa i jego znaczenie winno być odczytywane łącznie z innymi przepisami i celami jakie ustawodawca chce osiągnąć poprzez ustanowioną regulację prawną. Jeżeli tak, to rzeczywiste znaczenie przepisu prawa może być inne niż wynikałoby to z jego literalnego brzmienia. Tak też jest w niniejszym przypadku. Interpretując przepisy art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Są to uwagi o charakterze indywidualnym zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek i jako takie mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 u.p.z.p., tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan. Oznacza to, iż zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego art. 17 pkt 13 i art. 19 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię Sąd uznał za zasadny, podkreślając iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie zobowiązany do ponownego rozpoznania sprawy, mając na uwadze konieczność oceny w jakiej mierze zmiany projektu planu, dokonane przez Prezydenta Miasta Krakowa w projekcie przedmiotowego planu, mieściły się w trybie zmian określonych przepisem art. 17 pkt 13 i jeśli poza ten tryb wychodziły to w jakim zakresie wpłynęły na wadliwość planu (w całości czy w części).

Na uwzględnienie zasługuje również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 19 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie. Natomiast Sąd pierwszej instancji przeprowadził w zaskarżonym wyroku prawidłową wykładnię art. 19 u.p.z.p. Zasadnie podniesiono w zaskarżonym wyroku, że przepis ten adresowany jest do rady gminy i dotyczy momentu, w którym rada ma gotowy projekt przedstawiony do uchwalenia. W sytuacji dokonania zmian w tym projekcie wynikłych z uwzględnienia uwag to zmiany te powodują obowiązek ponowienia czynności z art. 17 u.p.z.p. w niezbędnym do dokonania tych zmian zakresie. Trafnie również w ramach tej wykładni zauważono, iż obowiązek ponowienia czynności planistycznych, o jakich mowa w art. 17 u.p.z.p. nie istnieje generalnie, tzn. nie można go odnieść do każdej sytuacji, w której doszło do zmiany w planie w wyniku uwzględnienia uwag. Musi on być analizowany w przypadku każdej zmiany osobno, przy uwzględnieniu za każdym razem osobno czynnika niezbędności. Jednakże pomimo prawidłowo przedstawionej wykładni tego przepisu, w zakresie poszczególnych zarzutów Wojewody Małopolskiego w odniesieniu do wskazanych stanów faktycznych a analizowanych w części II zaskarżonego wyroku, dokonano błędnej oceny tych stanów w zaskarżonym zakresie co do obowiązku powtórzenia koniecznych zdaniem organu planistycznego czynności procedury planistycznej. Przede wszystkim trafnie wskazano w kasacji, iż w tym zakresie nie przedstawiono wystarczającego uzasadnienia odpowiadającego treści art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem stanowisko Sądu pierwszej instancji w odniesieniu do sytuacji gdzie nie trzeba ponawiać czynności planistycznych jest lakoniczne i niewystarczające dla przyjęcia argumentów Sądu.

Zdaniem Sądu ocena potrzeby ponowienia koniecznych czynności planistycznych dokonana w zaskarżonym wyroku tak naprawdę w odniesieniu do niektórych przypadków nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia poza samym stwierdzeniem o jego braku. W szczególności odnosi się to do: § 16 ust. 2 pkt 1 uchwały (podniesienia liczby miejsc parkingowych w stosunku do liczby mieszkańców), § 22 ust.1 uchwały (zmniejszenie parametrów powierzchni biologicznie czynnej z 30% do 20%), § 23 ust. 4 pkt 2 uchwały (pominiecie w katalogu zakazów terenu MN zakazu stosowania w budynkach mieszkalnych dachów płaskich), § 25 ust.5 uchwały (rezygnacja ze zdania budynków z usługami na dwóch dolnych kondygnacjach lub tylko w parterze).W takiej sytuacji nie można nawet przyjąć, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jednakże, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie wywodu zawartego w II części wyroku, a dotyczącego § 14 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w której Sąd przedstawił uzasadnienie swojego stanowiska. Istota powyższego uregulowania polegała na rezygnacji z zapisu tekstowego dla określenia nieprzekraczalnych linii zabudowy i wprowadzenia ich wyłącznie w formie oznaczenia graficznego. W związku z tym w przepisie tym nie figurują już liczbowo oznaczone odległości a zapis obejmuje tylko opis linii zabudowy nieprzekraczalnych i obowiązujących, a także pewne szczegóły dotyczące przerwania linii zabudowy i nawiązania do linii zabudowy pierzei budynków. Jak przyznał Sąd pomimo dość wyraźnej zmiany technicznego sposobu oznaczania linii zabudowy nie sposób dopatrzeć się sytuacji, w której niezbędne byłoby powtórzenie czynności planistycznych. Przyznano w tym zakresie, że zmniejszyła się czytelność planu ale mniejsza czytelność nie jest naruszeniem prawa. Nieczytelność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jego wadą uniemożliwiającą w efekcie prawidłowe jednoznaczne z przeznaczeniem jego odczytywanie. Niespornym jest, że przepis prawa miejscowego w postaci planu składa się zarówno z części tekstowej oraz graficznej. Natomiast wskazywana kwestia linii rozgraniczających dotyczy przecież całego obszaru objętego planem. Należy zgodzić się z Wojewodą, że wprowadzenie w § 14 uchwały w zakresie rezygnacji z tekstowego określenia odległości zabudowy od dróg poszczególnych kategorii i zamieszczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy jedynie na rysunku planu jest zmianą prawnie dopuszczalną lecz jednoczenie jest to zmiana istotna odnosząca się do całego planu. Dla uznania dopuszczalności powyższego konieczne jest, aby nieprzekraczalne linie zabudowy wyrysowane na rysunku takiego planu, odpowiadały odległościom wskazanym w części tekstowej dla linii zabudowy w odległości od dróg danej klasy na tych terenach. Wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w większej odległości od linii rozgraniczających drogi danej klasy aniżeli odległości wskazane w projekcie planu wyłożonego do publicznego wglądu, powinno skutkować powtórzeniem procedury planistycznej w zakresie, w jakim zostały dokonane owe zmiany. Pozwoliłoby to bowiem wypowiedzieć się w tym zakresie wszystkim tym podmiotom, które mogą nie akceptować nowych odmiennych zasad lokalizacji zabudowy w sąsiedztwie drogi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd powinien dokonać oceny pod kątem potrzeby ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., wskazując przesłanki, które uzasadniają w razie dokonywanych zmian potrzebę ponowienia czynności planistycznych. W tym zakresie Sąd winien wypracować kryteria, które pozwolą na precyzyjne zaliczenie dokonywanych zmian za istotne, aby uniknąć dowolności oceny każdego konkretnego przypadku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1126/10, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w pkt I stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części nieobjętej pkt I wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 569/08.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w § 14 ust. 1 zaskarżonej uchwały istotą wprowadzonej zmiany była rezygnacja z zapisu tekstowego dla określenia nieprzekraczalnych linii zabudowy i wprowadzenie ich wyłącznie w formie oznaczenia graficznego. W rezultacie w przepisie tym nie figurują już liczbowo oznaczone odległości a zapis obejmuje tylko opis linii zabudowy: nieprzekraczalnych i obowiązujących, a także pewne szczegóły dotyczące przerwania linii zabudowy i nawiązania do linii zabudowy pierzei budynków. Zmiany te wynikają z uwzględnienia uwagi nr 17. W ten sposób nastąpiła dość wyraźna zmiana technicznego sposobu oznaczenia linii zabudowy (przeniesienia konkretnych odległości na rysunek planu). Zdaniem Sądu za słuszne należy uznać stwierdzenie Wojewody, że w powstałej tu sytuacji dyskusyjna może być czytelność planu. Skoro nie wszystkie nieprzekraczalne linie zabudowy wprowadzone dopiero na rysunku planu uchwalonego w dniu [...] listopada 2007 r. dla obszaru "[...]" zostały wprowadzone w takich odległościach od linii rozgraniczających drogi poszczególnych klas, jakby to wynikało z ustaleń zawartych w projekcie planu miejscowego wyłożonym do publicznego wglądu, to w takiej sytuacji tego rodzaju zmiany powinny skutkować powtórzeniem procedury pianistycznej w tym ponowieniem uzgodnień i wyłożeniem planu do publicznego wglądu. Należy podkreślić, że dotyczy to ustaleń istotnych dla całego planu, a więc stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu w tej tylko części dezintegrowałoby cały plan. Tym samym już powyżej wskazane uchybienie powoduje konieczność stwierdzenia nieważności planu w całości.

W ocenie Sądu w § 16 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały wskutek dokonanej zmiany podniesiono liczbę miejsc parkingowych w stosunku do liczby mieszkań i liczby użytkowników. Zmiana ta nie wynika z wniesionej uwagi, ale została zaproponowana po pierwszym czytaniu projektu uchwały. Podzielić należy stanowisko strony skarżącej, że zasady obsługi parkingowej obszaru planu mają zastosowanie do całego obszaru. Co więcej ich zmiana w stosunku do brzmienia projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu planu określająca wymagania w nowej, wyższej wysokości, powoduje zaskoczenie obywateli, którzy mogli zapoznać się z treścią projektu planu. Zmiana wskaźników dotyczących zapewnienia miejsc parkingowych jest istotnym elementem zasad zagospodarowania przestrzeni i dlatego powinna być poddana weryfikacji przez mieszkańców, właścicieli nieruchomości, potencjalnych inwestorów itp. Takie działanie rady gminy stanowi istotne naruszenie trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 19 u.p.z.p., jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu, to musi ponowić czynności w niezbędnym zakresie. Odstąpienie przez radę gminy od tego obowiązku jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu. Należy podkreślić, że dotyczy to ustaleń istotnych dla całego planu, a więc stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu w tej tylko części mogłoby prowadzić do dezintegracji całego planu.

Przepis § 19 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały został częściowo zmieniony wskutek uwzględnienia wniesionej uwagi. Dopuszcza on utrzymanie istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych w istniejących enklawach zabudowy jednorodzinnej i określa parametry ich ewentualnej rozbudowy i przebudowy lub uzupełnienia nowym budynkiem, w tym wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszej niż 30%. Brak tego przepisu w projekcie planu uniemożliwiał te działania, wprowadzona zmiana jest zatem wprawdzie korzystna dla autorów uwag, ale odnosi się ona nie tylko do obszaru 1 MW (którego dotyczyły uwagi), ale wszystkich obszarów 1 MW–6 MW. Dokonana zmiana wykracza zatem poza obszar, którego dotyczyła uwaga, a także znacznie wykracza poza jej zakres. Zmiana w stosunku do wyłożonego projektu planu wynikała zatem nie tylko z uwzględnienia wniesionej uwagi (nr 13), lecz była to korekta całości regulacji dotyczącej obszaru 1MN–6MN dokonana samoistnie przez organ planistyczny. Tym samym odnosiła się ona również do obszarów, co do których zapisy projektu planu nie były kwestionowane. Zatem zmiana korzystna dla wnoszących uwagę mogła być odmiennie oceniona przez zainteresowanych odnośnie innych obszarów. Tym samym skutkiem takiego uzupełnienia treści planu powinno być powtórzenie procedury planistycznej w niezbędnym zakresie. Ponieważ tego nie uczyniono, to zaskarżony plan w tej części podlegałby stwierdzeniu nieważności.

W § 19 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały zmiana dotyczy powiększenia gabarytu trzech istniejących na terenie 6MW pawilonów usługowych do dwóch kondygnacji (do wysokości pawilonu środkowego) z możliwością ich nieznacznej rozbudowy. Wprowadzono w ten sposób konkretny wyjątek od zasady, że dopuszczone jest tylko utrzymanie istniejących obiektów usługowych z możliwością ich remontów i przebudowy dla podniesienia ich standardu. Zmiana ta wynikła z zaakceptowania wniesionej uwagi. Ta zmiana w stosunku do wyłożonego projektu nie powodowała zmiany przeznaczenia terenu, sposobu i parametrów jego zabudowy, gdyż odnosiła się do już istniejącego zespołu 3 pawilonów, połączonych ze sobą i chodzi tylko o zrównanie ich ze sobą. W ocenie Sądu ponowienie czynności planistycznych nie było tu potrzebne. W § 19 ust. 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały zmiana polega na rozwinięciu i doprecyzowaniu istniejących już w planie sformułowań oznaczających kategorie budynków, których dotyczy zakaz lokalizacji na terenach 1MW–6MW. Określono więc, że nie chodzi tu o wszystkie budynki mieszkalne, ale o budynki mieszkalne i mieszkalno-usługowe wielorodzinne, że nie chodzi tylko o obiekty usług komercyjnych i publicznych powodujących uszczuplenie terenów zieleni wewnątrzosiedlowej, ale o wszystkie i obiekty, powodujące takie uszczuplenie. Wyjątek od zakazu wprowadzono dla garaży wolnostojących w enklawach zabudowy jednorodzinnej. Zmiana ta wynikła z wniesionych uwag i wyłącza z zakazu budynki jednorodzinne i garaże wolnostojące w zabudowie jednorodzinnej. Tym samym umożliwia, w stosunku do wyłożonego projektu planu, zagęszczenie zabudowy. Pomimo że zapisy te były korzystne dla wnoszących uwagi, to wymagały one powtórzenia procedury w niezbędnym zakresie wobec dopuszczenia określonego sposobu zagospodarowania terenu, które wcześniej w projekcie było niedopuszczalne. Uchybienie to skutkuje więc stwierdzeniem nieważności w powyższym zakresie. Odnośnie § 19 ust. 6 projektu planu, który nie został wprowadzony do zaskarżonej uchwały, wskazano że w przypadku wyłączenia z projektu jakiegoś przepisu mogą w taki sam sposób, jak przy jego włączeniu zostać naruszone interesy różnych podmiotów. Jednak każdą taką sytuację należy rozpatrywać oddzielnie. W przypadku § 19 ust. 6 projektu Gmina Miasta Krakowa wykazała, że jego treść została umieszczona w innych przepisach, tj. w § 8 ust. 1 i w § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Jednak zmiana ta nie nastąpiła wskutek uwzględnienia uwagi przez organ wykonawczy gminy bądź przez radę gminy, czyli niezgodnie z art. 17 u.p.z.p. Należy zgodzić się z Wojewodą, że dokonywanie zmian w projekcie planu poza określoną procedurą, a zwłaszcza zmian polegających na eliminowaniu z wyłożonego do publicznego wglądu projektu uchwały niektórych jego przepisów i uchwalaniu planu nie zawierającego tych przepisów powoduje, iż stwierdzeniu nieważności winny podlegać wszystkie ustalenia przedmiotowego planu odnoszące się do danego obszaru (w tym przypadku 1MW–6MW), gdyż nie ma prawnych możliwości przywrócenia usuniętego fragmentu tekstu planu i to niezależnie od oceny usuniętych fragmentów. W tej sytuacji ponowienie czynności planistycznych nie jest tu niezbędne.

W § 19 zaskarżonej uchwały nie wprowadzono części uwagi nr 17 i części uwagi nr 46, uwzględnionych przez Prezydenta, co przyznała strona przeciwna. W analizowanym tu przypadku dotyczyły one zakazu lokalizacji platform parkingowych i dopuszczenia adaptacji strychów budynków mieszkalnych na cele mieszkaniowe. Należą one więc treściowo do § 19 ust. 4 (dopuszczenie określonych działań w terenie 1MW–6MW) i ust. 5 pkt 2 (wprowadzenie zakazów na tym obszarze) i w tym zatem zakresie w ocenie Sądu zapisy zaskarżonego planu ulegają stwierdzeniu nieważności.

§ 20 ust. 5 projektu planu, nie został wprowadzony do zaskarżonej uchwały, a był w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu. Rada Miasta Krakowa wykazała, że jego treść została umieszczona w innych przepisach, tj. w § 8 ust. 1 i w § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Jednak zmiana ta nie była skutkiem uwzględnienia uwag przez organ wykonawczy gminy lub przez radę gminy, czyli została wprowadzona z naruszeniem prawa. I w takich przypadkach stwierdzeniu nieważności winny podlegać wszystkie ustalenia planu odnoszące się do danego obszaru – w tym przypadku – 7 MW i to niezależnie od oceny, czy usunięcie takiego fragmentu tekstu było uzasadnione. Natomiast wobec § 21 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały zmiana dotyczyła zmiany nazwy nowego zespołu zabudowy w terenie 4MWU: zamiast – "budynki mieszkalne wielorodzinne z usługami na parterze" napisano: "zabudowa mieszkaniowo-usługowa". Ponadto zmieniono treść nakazów dla tej zabudowy. Zmiany te wynikają z treści wniesionej uwagi. Zdaniem Sądu zmiany zakresu tych zakazów mają charakter znaczący i wbrew stanowisku strony przeciwnej, mogący wpływać na tereny sąsiednie. Dlatego należy uznać, że w tym wypadku ponowienie wyłożenia projektu do publicznego wglądu było niezbędne a uchwalenie tego przepisu bez ponowienia czynności planistycznych narusza prawo i skutkuje stwierdzeniem nieważności w tym zakresie.

Odnośnie § 21 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 zaskarżonej uchwały zmiana dotyczyła wyjątkowego zwiększenia liczby kondygnacji w zabudowie mieszkaniowo-usługowej w pierzei ul. [...] i dla działki nr [...]. Są to znaczące zmiany w parametrach zagospodarowania nieruchomości w stosunku do wyłożonego projektu planu. Wprawdzie Gmina twierdzi, że obie strony sporu wynikłego w zakresie tej kwestii śledziły na bieżąco zmiany w projekcie, to jednak w tym zakresie ponowienie wyłożenia projektu do publicznego wglądu było niezbędne a uchwalenie tego przepisu bez ponowienia czynności planistycznych narusza prawo i skutkuje stwierdzeniem nieważności w tym zakresie.

Natomiast zmiana w § 21 ust. 5 zaskarżonej uchwały dotyczy sprecyzowania rodzaju zabudowy poprzez dodanie w uchwalonym planie słów "mieszkaniowo-usługowej" oraz rezygnacji ze zdania: "realizacja budynków z usługami na dwóch dolnych kondygnacjach lub tylko w parterze". Zdaniem Sądu zmiany te nie prowadzą do zmiany przeznaczenia terenu lub zmiany sposobu i parametrów jego zabudowy w stosunku do wyłożonego projektu. Z jednej strony precyzują zapisy planu, z drugiej ograniczenia z projektu planu znalazły się w § 21 ust.6 pkt 1 lit. c/. W konsekwencji przyjąć należy, iż ponowienie czynności planistycznych nie było tu niezbędne.

W § 21 ust. 6 pkt 1 zaskarżonej uchwały zmiana polega na dodaniu do przepisu pierwotnego, dopuszczającego lokalizację na terenach 1MWU–7MWU usług komercyjnych i publicznych – nie kolidujących z podstawowym przeznaczeniem terenu, dokładnego określenia rozwiązań, jakie mają być stosowane przy tej lokalizacji. Gmina Miasta Krakowa zasadnie twierdzi, że zmiana ta podwyższa standard zaspokojenia potrzeb w zakresie usług i wynika z konieczności doprecyzowania zapisu ogólnego. Nadto zapisy te częściowo były zamieszczone w projekcie planu w innych jednostkach redakcyjnych. Dlatego zdaniem Sądu ponowienie czynności planistycznych nie jest tu niezbędne.

Zmiana w § 21 ust. 7 pkt 2 zaskarżonej uchwały polega na znacznej modyfikacji treści i zasięgu zakazu w terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej wielorodzinnej. Zmiana wynika z przegłosowanej poprawki radnego. Ze względu na poważne różnice w treści poprzedniego i nowego zakazu konieczne jest w tym zakresie ponowienie wyłożenia projektu do publicznego wglądu a uchwalenie tego przepisu bez ponowienia czynności planistycznych narusza prawo i skutkuje stwierdzeniem nieważności w tym zakresie.

Odnośnie § 21 ust. 8 projektu planu, który nie został wprowadzony do zaskarżonej uchwały, jak to już wyżej wskazano sytuacja taka też może powodować niezbędność ponowienia czynności planistycznych, gdyż w przypadku wyłączenia z projektu jakiegoś przepisu mogą w taki sam sposób, jak przy jego włączeniu zostać naruszone interesy różnych podmiotów. Wyeliminowany przepis dotyczył wykluczenia lokalizacji usług w parterach budynków, których oddziaływanie na środowisko przekraczające poziom dopuszczalny mogłoby sięgać poza obiekt zlokalizowany w parterze budynku lub mogłoby spowodować niedopuszczalne obniżenie standardów środowiskowych na działce zabudowy mieszkaniowej. Była to więc regulacja o znaczącej wadze społecznej. Wprawdzie Rada Gminy Miasta Krakowa wykazała jednak, że w § 8 i w § 11 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały znajduje się już bardzo podobne w swej treści unormowanie, odnoszące się do całego planu, jednak zmiana ta nie nastąpiła wskutek uwzględnienia uwagi przez organ prowadzący procedurę planistyczną, bądź przez radę gminy. Była ona wynikiem samoistnego działania organu prowadzącego procedurę planistyczną. Tymczasem art. 17 ustawy o planowaniu przestrzennym jednoznacznie i rygorystycznie określa tryb procesowania przy opracowywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W stosunku do treści wyłożonego projektu planu można wprowadzić wyłącznie zmiany wskutek uwzględnienia uwag bądź przez radę gminy. Dokonywanie w projekcie planu miejscowego jakichkolwiek zmian poza określoną przepisami prawa procedurą, a zwłaszcza zmian polegających na eliminowaniu z treści wyłożonego planu niektórych jego zapisów i uchwalaniu planu niezawierajacego tych zapisów powoduje, iż stwierdzeniu nieważności winny podlegać wszystkie ustalenia przedmiotowego planu odnoszące się do danego obszaru, gdyż nie ma możliwości prawnych przywrócenia usuniętego fragmentu tekstu planu. Wniosek taki jest niestety niezależny od oceny czy usunięcie takiego fragmentu tekstu było uzasadnione lub czy znajdują się w nim "podobne uregulowania."

W § 22 ust. 1 zaskarżonej uchwały zmiana dotyczy dodania do terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej intensywności 1MWN-5MWN terenu 6MWN, dla którego zmniejszono parametr powierzchni biologiczne czynnej z 30% do 20% (ust. 5). Pomimo że jak tłumaczy Rada Gminy Miasta Krakowa teren 6MWN dotyczy tylko jednego właściciela a zmiana wynika z uwzględnionej uwagi, to korekta parametru zabudowy terenu dotyczącej minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, jest istotną zmianą zapisów planu. W konsekwencji skutkowała ona obowiązkiem powtórzenia procedury planistycznej w niezbędnym zakresie, a uchybienie w tym zakresie stwierdzeniem nieważności.

Wobec § 22 ust. 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały zmiana polega na modyfikacji redakcyjnej zapisu o wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej, na rezygnacji z nakazu stosowania dachów dwuspadowych i na dostosowaniu zapisu o nieprzekraczalnej linii zabudowy do nowego § 14. Rada Gminy Miasta Krakowa przyznaje, że zapis o nakazie stosowania dachów dwuspadowych został "zgubiony", ale bez tego zakazu zapis ustaleń jest "tylko" bardziej elastyczny. Argumentacja taka nie jest przekonująca i nie ma żadnej konotacji prawnej. Zmiany te z niczego nie wynikają, a nadto dotyczą parametrów zabudowy terenu, a więc mają istotne znaczenie dla zapisów planu i w konsekwencji dla obywateli. Uchybienie w tym zakresie skutkuje zatem stwierdzeniem nieważności.

Wobec § 22 ust. 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały zmiana polegała na rezygnacji z podpunktu b), który przewidywał zakaz lokalizacji budynków o funkcji wyłącznie usługowej za wyjątkiem terenów w zasięgu strefy aktywizacji publicznej. Rada Gminy Miasta Krakowa podniosła, że strefa aktywizacji publicznej dotyczy tylko terenu 1MWN, toteż nieracjonalne było wprowadzanie tak generalnego zapisu dla tej strefy. Nadto wskazano, iż nastąpiło to "w związku z podnoszonymi ogólnie uwagami co do czytelności zapisów ustaleń." Nie sposób zatem wskazać konkretnej uwagi, wskutek uwzględnienia której nastąpiła zmiana zapisów planu. Dokonywanie w projekcie planu miejscowego jakichkolwiek zmian poza określoną przepisami prawa procedurą, a zwłaszcza zmian polegających na eliminowaniu z treści wyłożonego planu niektórych jego zapisów i uchwalaniu planu nie zawierającego tych zapisów powoduje, iż stwierdzeniu nieważności powinny podlegać wszystkie ustalenia przedmiotowego planu odnoszące się do danego obszaru, gdyż nie ma możliwości prawnych przywrócenia usuniętego fragmentu tekstu planu. Wniosek taki jest niestety niezależny od oceny czy usunięcie takiego fragmentu tekstu było uzasadnione.

Przepis § 22 ust. 6 projektu planu, który nie został wprowadzony do zaskarżonej uchwały, a który istniał w projekcie wyłożonym do publicznego wglądu stanowi naruszenie prawa i taka sytuacja też może powodować niezbędność ponowienia czynności planistycznych. Wprawdzie w przypadku tego przepisu Rada Gminy Miasta Krakowa wykazała, że jego treść została umieszczona w innych przepisach, tj. w § 8 ust. 1 i w § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Jednak zmiana ta nie nastąpiła wskutek uwzględnienia uwagi przez organ prowadzący procedurę planistyczną, bądź przez radę gminy. Była ona wynikiem samoistnego działania organu prowadzącego procedurę planistyczną. Tymczasem art. 17 ustawy o planowaniu przestrzennym jednoznacznie i rygorystycznie określa tryb procesowania przy opracowywaniu miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego. W stosunku do treści wyłożonego projektu planu można wprowadzić wyłącznie zmiany wskutek uwzględnienia uwag, bądź przez radę gminy. Zgodzić się należy z Wojewodą, iż dokonywanie w projekcie planu miejscowego jakichkolwiek zmian poza określoną przepisami prawa procedurą, a zwłaszcza zmian polegających na eliminowaniu z treści wyłożonego planu niektórych jego zapisów i uchwalaniu planu nie zawierającego tych zapisów powoduje, iż stwierdzeniu nieważności powinny podlegać wszystkie ustalenia przedmiotowego planu odnoszące się do danego obszaru, gdyż nie ma możliwości prawnych przywrócenia usuniętego fragmentu tekstu planu. Wniosek taki jest niestety niezależny od oceny czy usunięcie takiego fragmentu tekstu było uzasadnione.

Zmiana w § 23 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały polega na pominięciu w katalogu zakazów dotyczących terenu MN, zakazu stosowania w budynkach mieszkalnych dachów płaskich za wyjątkiem zastosowania rozwiązania przekrycia na części budynku w formie tarasu. Jak słusznie wskazuje strona skarżąca nie sposób stwierdzić na jakim etapie procedury nastąpiła owa zmiana. Czy była ona skutkiem uwzględnienia wniesionej uwagi, samoistnej zmiany tekstu przez organ prowadzący procedurę planistyczną lub zmian dokonanych przez radę gminy. Tymczasem ustawodawca jasno określa możliwości, sposób i zakres działania organów planistycznych. W konsekwencji, pomimo tego że dopuszczenie takich rozwiązań architektonicznych nie zagraża niczyim interesom, zmiana taka wymagała powtórzenia czynności w niezbędnym zakresie, a uchybienie to skutkuje stwierdzeniem nieważności.

W § 26 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały zmiana polegała na dodaniu do przepisu dotyczącego terenów usług komercyjnych 1U – 4U zapisu o możliwości adaptacji istniejących budynków mieszkalnych i gospodarczych na cele usługowe oraz lokalizacji nowych budynków usługowych dla funkcji komercyjnych z zakresu handlu, gastronomii, rzemiosła usługowego nieuciążliwego, w obiektach realizowanych w formie parterowych pawilonów obsługiwanych od ul. [...]. Zmiana wynikła z realizacji uwagi, która spowodowała wyznaczenie nowego terenu 4U na prośbę właściciela. Wprawdzie Rada Gminy Miasta Krakowa twierdzi, że zmiana ta jest korzystna dla wszystkich zainteresowanych inwestowaniem w tym terenie, to jednak zmiana ta jest tak istotna (jest związana ze zmianą przeznaczenia terenu w stosunku do wyłożonego projektu planu), że konieczne było w tym zakresie ponowienie wyłożenia projektu do publicznego wglądu. Uchwalenie tego przepisu bez ponowienia czynności planistycznych narusza prawo i skutkuje stwierdzeniem nieważności.

Podobnie w § 27 ust. 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały zmiana polegała na dodatkowym ustaleniu dla terenów 1 ZPU nowych obiektów zabudowy usługowej o wysokości do 12 m z uwzględnieniem nieprzekraczalnej linii zabudowy i na rezygnacji z zakazu lokalizowania nowych obiektów usługowych nie związanych z funkcją sportowo-rekreacyjną terenu oraz na wprowadzeniu zakazu lokalizowania garaży. Zmiana ta wynika z uwzględnienia uwagi. Wbrew stanowisku strony przeciwnej nie jest to tylko doprecyzowanie ustaleń nowej zabudowy. Zmiana jest istotna, dotyczy sposobu i parametrów zagospodarowania terenu, a tym samym konieczne było w tym zakresie ponowienie wyłożenia projektu do publicznego wglądu a uchwalenie tego przepisu bez ponowienia czynności planistycznych narusza prawo i skutkuje stwierdzeniem nieważności.

Wobec § 29 ust. 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały zmiana polegała na wprowadzeniu wyjątku dla terenu 5Z, gdzie zamiast nakazu gospodarowania zielenią niską nieprzesłaniająca wglądów komunikacyjnych (krzewy, żywopłoty, klomby) wprowadzono wyłącznie zieleń trawiastą. Zmiana wynika z uwzględnienia uwagi i dotyczy skweru miejskiego. Nastąpiła zatem zmiana sposobu zagospodarowania tego terenu, która również wymagała ponowienia czynności planistycznych w niezbędnym zakresie i skutkuje stwierdzeniem nieważności.

W przypadku § 30 ust. 3 zaskarżonej uchwały zmiana polegała na rozszerzeniu działań dopuszczonych na terenie 1ZPI-2ZPI, polegającym na dodaniu możliwości lokalizacji obiektów zaplecza technicznego i magazynowego wyłącznie dla potrzeb usług lokalizowanych w terenie 2U w formie obiektów jednokondygnacyjnych o wysokości nie przekraczającej 5 m i przy zachowaniu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej nie mniej niż 50%. Zmiana ta wynikała z przegłosowania poprawki radnego. Zdaniem Sądu jest to zmiana istotna społecznie i konieczne jest w tym zakresie ponowienie wyłożenia projektu do publicznego wglądu a uchwalenie tego przepisu bez ponowienia czynności planistycznych narusza prawo i skutkuje stwierdzeniem nieważności.

W ocenie Sądu, organ planistyczny naruszył zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2010 r. złożyła Rada Miasta Krakowa zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:

1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 13 i art. 19 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię przepisu, która w konsekwencji doprowadziła do jego niewłaściwego zastosowania na skutek przyjęcia, iż każde naruszenie trybu postępowania skutkuje nieważnością uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2007 r., podczas gdy w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wskazano iż "(...) istotne naruszenie trybu ich [studium lub planu miejscowego – wyjaśni. wł.] sporządzania powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części";

2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, spowodowane niedostosowaniem zakresu delegalizacji uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" do wskazanych w uzasadnieniu skarżonego wyroku naruszeń zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W skardze kasacyjne Rada Miasta Krakowa zarzuciła również naruszenie prawa procesowego:

1) art. 190 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wykładni art. 28 ust. 1 u.p.z.p. dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 905/10;

2) art. 200 w związku z art. 168 § 3 p.p.s.a. poprzez orzekanie o kosztach postępowania na rzecz strony, której prawomocnie oddalono skargę, przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia.

Rada Miasta Krakowa wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Wojewody Małopolskiego w części nieobjętej pkt I wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 569/08 oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z dnia 25 marca 2011 r.) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa.

Pismem z dnia 18 lutego 2011 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1126/10 złożyła również Spółka Komandytowo-Akcyjna [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności całej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2007 r. pomimo braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia;

2) art. 28 u.p.z.p. poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

3) art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów strony skarżącej;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna Rady Miasta Krakowa nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Jak wynika z zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia Rada Miasta Krakowa nie kwestionuje samego faktu, że w przypadkach wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonano zmian w tekście projektu planu miejscowego, po jego wyłożeniu do publicznego wglądu, bez ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie oraz bez ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

Nie twierdzi się również, jak to było w odpowiedzi na skargę, że we wszystkich tych przypadkach opisanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie było koniczne "w niezbędnym zakresie" ponowienie uzgodnień, czy też powtórzenie czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., co wynika z brzmienia przepisów art. 17 pkt 13 i art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Tym samym bezspornym jest , że w zakresie ustalonym przez Sąd w zaskarżonym wyroku, uchwała Nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", została podjęta z naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo zinterpretował przepisy art. 17 pkt 13 i art. 19 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2010 r., II OSK 905/10.

W każdym z dwudziestu trzech przypadków dokonania zmian w projekcie planu miejscowego po jego wyłożeniu do publicznego wglądu, wyszczególnionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd przedstawił swój pogląd, czy zostało naruszone prawo, przez jakie działania i czy należało w tym przypadku powtórzyć czynności z art. 17 u.p.z.p. do czego obliguje art. 19 ust. 1 u.p.z.p., tym samym spełniając wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie prawidłowego uzasadnienia orzeczenia.

Podstawy skargi kasacyjnej (pkt 1 i 2) sprowadzają się w istocie do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. Na wstępie należy jednak zauważyć, że wykładni art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie dokonywał w wyroku z dnia 1 lipca 2010 r., II OSK 905/10 Naczelny Sąd Administracyjny, co wynika z uzasadnienia tego wyroku (s. 37). To zaś, że wskazał aby Sąd pierwszej instancji wypracował kryteria, które pozwolą na precyzyjne zaliczenie dokonywanych zmian za istotne, co pozwoli ocenić charakter tych naruszeń, a także potrzebę wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały rady gminy w całości lub części zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nie jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. Tak więc zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w pkt 3 jest całkowicie bezzasadny.

Jak wynika z powyższych rozważań i uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta z naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku naruszenia polegały na tym, że do projektu planu, po jego wyłożeniu do publicznego wglądu, wprowadzono szereg zmian będących następstwem nie tylko uwzględnienia wniesionych uwag. Zmiany dokonane w projekcie planu polegały na dopisaniu niektórych postanowień bądź usunięciu innych w celu "doprecyzowania" i "uczytelnienia zapisów", jak tłumaczą to organy Gminy. Wszystkie te zmiany następnie zostały wprowadzone do uchwalonego tekstu uchwały bez wcześniejszego ponowienia uzgodnień i powtórzenia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. w niezbędnym zakresie, co stanowiło w ocenie Sądu istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego o czym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Przesłanki stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości lub w części, o których mowa w powyższym przepisie, dotyczą całej procedury planistycznej i począwszy od podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium a skończywszy na uchwaleniu planu. Podmiotami uczestniczącymi w procedurze planistycznej są: organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz lub prezydent miasta), rada gminy oraz społeczeństwo – członkowie wspólnoty samorządowej (mieszkańcy gminy). Każdy z tych podmiotów zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma określone przez ustawodawcę zadania i kompetencje, które może realizować w ściśle określonym zakresie i czasie. Udział społeczeństwa w uchwalaniu miejscowego planu w obecnym stanie prawnym jest znikomy i polega głównie na możliwości zgłaszania uwag do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Uwagi te mogą być uwzględnione przez organ sporządzający projekt planu lub przez radę gminy, co skutkuje wprowadzeniem odpowiednich zmian do projektu, jednak przed podjęciem uchwały wymaga to zgodnie z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p,. w szczególności ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, aby o wprowadzanych zmianach tą drogą poinformować członków wspólnoty gminnej (społeczeństwo). Wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu jest formą udziału społeczeństwa w zarządzaniu w państwie demokratycznym, ma podobne cele i przesłanki jak udział społeczeństwa w ochronie środowiska o czym stanowi ustawa z dnia 3 października o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.).

W omawianej sprawie organy Gminy mając na uwadze tylko to, że ponowienie czynności z art. 17 u.p.z.p., a w tym ponowne wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, może spowodować "znaczne wydłużenie procedury" w sposób istotny naruszyły zasady i tryb sporządzania planu miejscowego. W ten sposób wyeliminowano z procedury planistycznej udział społeczeństwa, uchwalając plan w zmienionej postaci bez powtórnego przeprowadzenia czynności z art. 17 u.p.z.p. w niezbędnym zakresie do dokonania zmian. O wprowadzonych zmianach w projekcie planu członkowie wspólnoty gminnej dowiedzieli się dopiero po uchwaleniu planu miejscowego i jego opublikowaniu, nie mając już żadnych możliwości wpływu na jego kształt.

Zmiany wprowadzone w projekcie planu, po jego wyłożeniu do publicznego wglądu, miały bardzo różny charakter i zasięg oddziaływania na interesy poszczególnych podmiotów, co właściwie ustalono i oceniono w zaskarżonym wyroku, biorąc pod uwagę kryteria naruszeń prawa przyjęte w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Ilość przypadków odstąpienia od zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, wyszczególniona w zaskarżonym wyroku jest znaczna, co uwzględniając zakres wprowadzonych zmian w niektórych przypadkach, uzasadnia trafność podjętego rozstrzygnięcia.

Sąd podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie musiał brać również pod uwagę i to, że wcześniej wyrokiem z dnia 20 listopada 2009 r., II SA/Kr 569/08 stwierdzono nieważność niektórych przepisów zaskarżonej uchwały, co nie jest bez znaczenia dla integralności, spójności i czytelności całego aktu.

Wracając do przyjętej wykładni art. 19 ust. 1 u.p.z.p., oczywiście nie w każdym przypadku dokonywania zmian w projekcie planu, należy ponowić czynności z art. 17 u.p.z.p., jednak zakres zmian i ich ciężar gatunkowy w tym przypadku wymagał tego w niezbędnym zakresie.

Należy również zgodzić się z poglądem, że nie każde naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, należy uznać za istotne w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Jednak za takie istotne naruszenie należy uznać brak ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, przy takiej ilości dokonanych zmian w tak ważnych i mających tak szeroki zakres zmianach, jak w tej sprawie. Pogląd przedstawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż przez istotne naruszenie trybu postępowania należy rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego, w ocenie składu orzekającego w tej sprawie jest nie do przyjęcia. Nie można bowiem z góry założyć i przewidzieć, że podjęta uchwała miałaby takie same postanowienia, gdyby jej projekt wcześniej był ponownie wyłożony do publicznego wglądu. Przyjmując takie założenia naruszamy podstawowe zasady demokracji, przewidujące udział społeczeństwa w sprawowaniu władzy w niezbędnym zakresie. Nigdy bowiem do końca nie możemy przewidzieć wyniku wyborów przeprowadzanych demokratycznie ani tego czy wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu nie spowoduje jego zmian. Postanowienia planu miejscowego dotyczą interesów nieokreślonej z góry ilości podmiotów (osób fizycznych i osób prawnych) i trudno przewidzieć z pozycji organów gminy, jakie zmiany i w jakim zakresie będą dla kogo korzystne, a dla kogo niekorzystne. Pogląd, że władza wie najlepiej co jest dla obywateli korzystne już chyba jest nieaktualny. Nie można przyspieszać procedury planistycznej kosztem eliminowania z niej niektórych czynności przewidzianych w art. 17 u.p.z.p., a w szczególności takich, które są realizacją demokracji bezpośredniej i świadczą o transparentności organów władzy publicznej obligowanej do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa nie zasługują na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna Spółki Komandytowo-Akcyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. jest pozbawiona jakichkolwiek podstaw prawnych do jej wniesienia. Należy bowiem przypomnieć, że skarga ww. Spółki została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2009 r., II SA/Kr 569/08 i w tym zakresie rozstrzygnięcie to stało się prawomocne w rozumieniu art. 170 p.p.s.a., bowiem nie wniesiono od niego skargi kasacyjnej. Z tą datą Spółka przestała być uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż dalej toczyło się już tylko ze skargi Wojewody Małopolskiego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym zapadł powyższy wyrok, połączono nieprawidłowo dwie sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego i ze skargi ww. Spółki na tę samą uchwałę. Jednak podstawy prawne zaskarżenia tej uchwały dla poszczególnych podmiotów były diametralnie różne. Wojewoda Małopolski wnosił skargę jako organ nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaś Spółka skarżyła uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 tej ustawy i w takich przypadkach sprawy nie powinny być łączone w celu ich łącznego rozpoznania lub rozstrzygnięcia. Chyba nie ma wątpliwości, że sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego i ze skargi Spółki [...], nie "mogły być objęte jedną skargą" i nie pozostawały one ze sobą w związku, co jest warunkiem połączenia spraw w świetle postanowień art. 111 p.p.s.a., a mimo to sprawy zostały połączone.

Mając powyższe na uwadze, skargę kasacyjną wniesioną przez Spółkę Komandytowo-Akcyjną [...] Spółka z o.o. na podstawie art. 180 p.p.s.a. należało odrzucić jako niedopuszczalną.

Natomiast skargę kasacyjną Rady Miasta Krakowa Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

W punkcie II zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2010 r. dokonano sprostowania oczywistej omyłki w drodze odrębnego postanowienia, przez wskazanie Wojewody Małopolskiego jako skarżącego, na rzecz którego powinien być zasądzony zwrot kosztów postępowania.