Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 100/18 w sprawie ze skargi G. P. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 8 lipca 2015 r. nr XXI/340/15 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 kwietnia 2018 r. III SA/Kr 100/18, po rozpoznaniu skargi G. P. na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej [...] oraz tymczasowych pomieszczeń: (I) stwierdził nieważność § 26 pkt 1 zaskarżonej uchwały; (2) przyznał wynagrodzenie pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach pomocy prawnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

1. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 ze zm.; dalej: ustawa o ochronie praw lokatorów) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez nieuwzględnienie, że do zadań własnych gminy polegających na tworzeniu warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy oprócz kryterium dochodowego osoby ubiegającej się o pomoc mieszkaniową, także spełnienie drugiej obligatoryjnej przesłanki – faktu posiadania niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych;

2. art. 21 ust. 3 cyt. wyżej ustawy przez jego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że w ramach upoważnienia ustawowego zawartego we wskazanym przepisie rada gminy nie może doprecyzować pojęcia "osoby o zaspokojonych potrzebach mieszkaniowych" poprzez przyjęcie negatywnej definicji, że za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie są uznawane osoby posiadające jakikolwiek tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości, stanowiący podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie.

Wobec powyższych zarzutów strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o "zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez oddalenie skargi" oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Wskazując zakres zaskarżenia autorka skargi kasacyjnej odwołała się również do art. 174 pkt 1 p.p.s.a., z czego należy wnioskować, że zarzuty stawiane są w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, co jednak nie zostało wyraźnie zaznaczone.

Ponadto wyjaśnić należy, że przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej Rady Miasta [...], skarżący G. P. zmarł. Z tego powodu postępowanie najpierw zostało zawieszone (k. 315), a następnie podjęte (k. 355) z udziałem kuratora spadku po G. P.

Przepis uchwały Rady Miasta [...] z 8 lipca 2015 r. [...], którego nieważność stwierdził Sąd I instancji (§ 26 pkt 1) stanowił, że za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie są uznawane osoby posiadające jakikolwiek tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości, stanowiący podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Strona skarżąca kasacyjnie uważa, że z powołanego w zarzutach art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów wynika, że oprócz kryterium dochodowego osoby ubiegającej się o pomoc mieszkaniową, konieczne jest także spełnienie drugiej przesłanki – posiadania niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, a rada gminy jest uprawniona (w ramach upoważnienia zawartego w art. 21 ust. 3 tej ustawy) doprecyzować pojęcie "osoby o zaspokojonych potrzebach mieszkaniowych" poprzez przyjęcie negatywnej definicji, że za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie są uznawane osoby posiadające jakikolwiek tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości, stanowiący podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie.

O ile prawdą jest, że gmina, na zasadach i w przypadkach określonych w ustawie, zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (zob. art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów), co w oczywisty sposób zakłada po stronie ubiegającego się o najem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego brak zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, o tyle zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nie można utożsamiać z posiadaniem jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości. Członek wspólnoty samorządowej musi mieć możliwość wykazania, że mimo posiadania tytułu prawnego do lokalu lub innej nieruchomości, nie ma możliwości zaspokojenia w ten sposób swoich potrzeb mieszkaniowych i nie może być z tego tytułu wykluczony z możliwości uzyskania lokalu z zasobu gminnego, przed uruchomieniem postępowania zmierzającego do uzyskania lokalu.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów ustawodawca określił, co w szczególności winny zawierać zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, że omawiana delegacja ustawowa ma charakter otwarty, przez co należy rozumieć, że w uchwalanych przez radę gminy zasadach muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Rada gminy może wprawdzie zamieścić w uchwale jeszcze dodatkowe zagadnienia związane z najmem, ale nie oznacza to, że może dowolnie określać dodatkowe kryteria, według których potrzeby mieszkaniowe określonych gospodarstw domowych o niskich dochodach mogą być zaspokojone. Przede wszystkim rada gminy nie jest uprawniona do określenia kryteriów wykluczających osoby, spełniające warunki zamieszkania i dochodu. Przepis 21 ust. 3 powołanej ustawy stanowi bowiem o kryteriach pierwszeństwa w wyborze osób, a nie o kryteriach wykluczających osoby spełniające warunki przedmiotowe. Oznacza to, że rada winna respektować przy ustalaniu zasad najmu lokali ogólne zasady płynące z ustawy o ochronie praw lokatorów oraz wartości określone Konstytucją RP. Z art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów wynika obowiązek gminy i powiązane z nim uprawnienie mieszkańca gminy, którego sytuacja materialna uzasadnia oddanie mu w najem lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Co do zasady więc, podstawowymi warunkami jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o lokal z zasobów mieszkaniowych gminy są: niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. Ustawa nie wprowadza zatem innego różnicowania podmiotów, nie zezwala na różnicowanie osób pozostających w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych z tym skutkiem, że niektóre potrzebujące osoby zostaną całkowicie wykluczone z procedury selekcji kandydatów do umów najmu jeszcze przed rozpoczęciem tej procedury. Takie wykluczenie stanowi bowiem naruszenie zasady praworządności, jak i równości wobec prawa. Zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szansę na czynienie starań o uzyskanie lokalu. Dlatego też kreowane przez gminę w drodze uchwały zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy nie mogą zawężać granic tego ustawowego obowiązku. W przepisach ustawy o ochronie praw lokatorów nie ma bowiem upoważnienia dla lokalnego prawodawstwa do wprowadzania dodatkowych, własnych kryteriów najmu lokali gminnych (zob. wyrok NSA z 21.01.2014 r. I OSK 2322/13, LEX nr 1461242).

Zatem za poprawne należy uznać też stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że posiadanie tytułu prawnego do lokalu nie przesądza o tym, że po stronie członka wspólnoty samorządowej nie istnieje przesłanka niezaspokojonej potrzeby mieszkaniowej, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zasadność tego stanowiska potwierdza art. 23 ust. 2 ustawy, w którym ustawodawca wyłączył możliwość zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z osobą posiadającą tytuł do lokalu, co w efekcie oznacza, że wskazane wyłączenie nie dotyczy lokali innych niż socjalne (zob. wyrok WSA w Opolu z 22.11.2012 r. II SA/Op 342/12, LEX nr 1267501).

Rację ma zatem Sąd I instancji, że potencjalna możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w oparciu o własne możliwości majątkowe, może być uwzględniona w kryteriach w wyborze osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony (art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów), ale nie może wykluczać osób spełniających warunki przedmiotowe z możliwości ubiegania się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.