Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Barbara Pasternak Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi G. P. na uchwałę Rady Miasta z dnia 8 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń I. stwierdza nieważność § 26 pkt 1 zaskarżonej uchwały, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata A. K. - Kancelaria Adwokacka w K, ul. [...] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności.

Skargą z dnia 14 kwietnia 2017 r. skarżący G. P. zaskarżył § 26 punkt 1 uchwały Rady Miasta z dnia 8 lipca 2015 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń. Skarżący wniósł o unieważnienie tego przepisu oraz o udzielenie prawa pomocy.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w jego sprawie ani Prezydent Miasta, ani Rada Miasta nie odnieśli się i nie uwzględnili wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 156/12.

Skarżący dołączył do skargi ww. wyrok wraz z uzasadnieniem, a także pismo podinspektora z Wydziału Organizacji i Nadzoru Referatu ds. Organizacji i Informacji Publicznej Urzędu Miasta. W ocenie skarżącego zarówno wyrok sądu administracyjnego z Gorzowa Wielkopolskiego jak i pismo podinspektora jednoznacznie wskazują, że nie można wyłączyć z kręgu uprawnionych do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu osób, które posiadają tytuł prawny do innego lokalu.

Skarżący wskazał również, że działał w opozycji antykomunistycznej, jest osobą niepełnosprawną i nie zasługuje na dyskryminowanie.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. Powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 1092/10, którym oddalono skargę na § 49 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta z dnia 24 października 2007 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. § 49 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta z dnia 24 października 2007 r. nr [...] jest w swojej treści identyczny z § 26 pkt 1 uchwały Rady Miasta z dnia 8 lipca 2015 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urzęd. Woj. z 2017 r. poz. 2105), tak jak i tożsamy z § 54 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy.

Wskazano również, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 1588/14 oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 955/13 w sprawie odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej w związku z posiadaniem przez skarżącego tytułu prawnego do lokalu.

Skoro skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym w L, w którym wyodrębnione są trzy lokale mieszkalne. Tym samym skarżący może potencjalnie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe, a przyznanie lokalu z zasobów mieszkaniowych Gminy powinno być traktowane jako wyraz solidarności społecznej z osobami zamieszkującymi na terenie tej Gminy, które nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i które nie mogą we własnym zakresie tych potrzeb zaspokoić z uwagi na osiąganie niskim dochodów.

Skarżący może albo zamieszkać w lokalu mieszkalnym wchodzącym w skład przysługującego skarżącemu prawa współwłasności, albo też po sprzedaży tego prawa może zakupić lokal mieszkalny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania organu administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu (danej uchwały), organ nie naruszył prawo.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego będące aktami prawa miejscowego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uchwała Rady Miasta z dnia 8 lipca 2015 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urzęd. Woj. z 2017 r. poz. 2105), zwana dalej w skrócie "uchwałą" jest aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.s.p.", jeżeli uchwała rady gminy jest sprzeczna z prawem to należy stwierdzić jej nieważność.

Skarżący zaskarżył jedynie § 26 pkt 1 uchwały i w ten sposób zdefiniował granice tej sprawy. Dopuszczalnym jest bowiem zaskarżenie także części uchwały. W związku z tym Sąd w tej sprawie objął swoim rozstrzygnięciem jedynie § 26 pkt 1 uchwały, a nie pozostałą jej część.

Przystępując do rozpoznania tej sprawy w pierwszej kolejności należy ustalić, czy skarżący posiada legitymację skargową do skutecznego zaskarżenia § 26 pkt 1 uchwały.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. o treści obowiązującej w dacie wniesienia skargi w tej sprawie - stanowiącym podstawę prawną zaskarżania uchwał rad gmin - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej mógł, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy wynikającej z art. 50 P.p.s.a. określającej podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa. W art. 50 P.p.s.a. legitymacja skargowa jest uwarunkowana posiadaniem interesu prawnego, natomiast w art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga się wykazania naruszenia interesu prawnego. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. musi być oceniany w płaszczyźnie materialnoprawnej, a strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. zobowiązana jest do wykazania istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (czyli jej interesem prawnym), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżony przepis ww. uchwały dotyczy bezpośrednio interesu prawnego skarżącego. Skarżący bowiem domagał się przyznania mu lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych Gminy i takiego mieszkania nie otrzymał właśnie z tego powodu, że nie spełnił przesłanki wynikającej z § 26 pkt 1 uchwały. Pismami z dnia 15 kwietnia 2016 i z dnia 13 sierpnia 2016 r. Prezydent Miasta wyjaśnił skarżącemu, że przeszkodą uniemożliwiającą przyznanie pomocy mieszkaniowej z zasobów Gminy jest fakt posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że treść § 26 pkt 1 uchwały, zawierającego ograniczenie podmiotowe w rozpoznawaniu merytorycznie wniosku o przyznanie pomocy mieszkaniowej właśnie z uwagi na posiadanie tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego stanowi przepis ingerujący w interes prawny skarżącego.

Sama ingerencja (naruszenie) w interes prawny skarżącego może być dopuszczalna przez obowiązujące prawo lub niedopuszczalna. Tylko w tym ostatnim przypadku, tj. stwierdzenia, że obowiązujące prawo nie dopuszcza do ingerencji w uprawnienie lub obowiązek nałożony na stronę w drodze uchwały – sąd dokonuje unieważnienia takiej uchwały w zaskarżonym zakresie.

Zgodnie z art. 23 ust.3 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150) zwanej dalej "ustawą", w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonego przepisu uchwały, uchwalane przez radę gminy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy określać winny warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy. Z tego przepisu wynika, że do kompetencji rady gminy należy doprecyzowanie tych warunków.

Zgodnie z art. 4 ustawy obowiązkiem organów gminy jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych tych mieszkańców gminy, którzy mają niskie dochody nie pozwalające na samodzielne zaspokojenie tych potrzeb. Zasady wynajmowania lokali powinny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe obejmujące w szczególności warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu, mieli szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 883/04, opub. LEX nr 164541).

Art. 21 ustawy upoważnia radę gminy do uchwalania aktu prawa miejscowego określającego zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny w szczególności określać warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy. Zawarte w tym przepisie określenie "w szczególności" oznacza, że uchwała rady gminy powinna regulować wszystkie wskazane w art. 21 ust. 3 zagadnienia, a ponadto można zamieścić w uchwale jeszcze inne dodatkowe i nie wymienione w ustawie zagadnienia związane z najmem. Nie oznacza to, że organ stanowiący gminy ustalając zasady wynajmu lokali, może dowolnie określać dodatkowe kryteria, według których potrzeby mieszkaniowe określonych gospodarstw domowych o niskich dochodach mogą być zaspokojone. Organ ten powinien w tym zakresie kierować się podstawową zasadą wynikającą z art. 7 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którą zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie potrzeb członków wspólnoty samorządowej. Zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy stanowi zadanie własne gminy (art. 4 ust. 1 ustawy). Mieszkaniec gminy, będący adresatem zadania publicznego polegającego na zaspokajaniu jego potrzeby mieszkaniowej, to osoba mieszkająca na obszarze danej gminy. Zamieszkanie polega na pobycie w danym lokalu mieszkalnym wraz z zamiarem uczynienia w tym miejscu centrum swojego życia. Sam zaś fizyczny pobyt w danym lokalu mieszkalnym najczęściej połączony jest z posiadaniem do tego lokalu określonego prawa. Tym samym pozbawienie możliwości uczynienia adresatami zadania publicznego, polegającego na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych tego mieszkańca gminy, który ma tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, stanowi zaprzeczenie istoty samorządu jako tej formy wykonywania administracji, która skierowana jest do mieszkańców danej wspólnoty i której celem jest zaspokajanie potrzeb członków wspólnoty samorządowej czyli mieszkańców danej jednostki samorządu.

Ponadto uchwała podejmowana na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uchwała ta jest aktem wykonawczym do ustawy, na podstawie której została wydana i nie może wykraczać poza zakres zawartego w tej ustawie upoważnienia ustawowego. Przyznana organom jednostek samorządu terytorialnego stosunkowo szeroka samodzielność prawotwórcza nie oznacza ich autonomii. Przy ustalaniu zasad wynajmu lokali rada gminy powinna respektować ogólne zasady płynące z ustawy o ochronie praw lokatorów oraz wartości określone w Konstytucji. Nie ulega wątpliwości, że art. 21 ust. 3 ustawy nie wprowadza jakiejkolwiek możliwości uzależniania uzyskania mieszkania z zasobów mieszkaniowych gminy z wprowadzeniem wyłączeń podmiotowych uniemożliwiających mieszkańcowi ubieganie się o mieszkanie. Tym samym wprowadzenie w § 26 pkt 1 zaskarżonej uchwały dodatkowych wyłączeń nie mieszczących się w kryteriach ustawowych, kwalifikować zatem należy jako nieuprawnione wychodzenie poza granice upoważnienia ustawowego.

Rada gminy nie jest uprawniona do określenia kryteriów wykluczających osoby spełniające warunki zamieszkiwania i dochodu z procedury weryfikacji ich wniosków o przyznanie pomocy mieszkaniowej.

Należy również stwierdzić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że niedopuszczalne jest wyłączenie z kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób, które posiadają tytuł prawny do innego lokalu. Stanowisko takie reprezentowane jest w licznych wyrokach, między innymi: w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 102/12, opub. w Lex nr 1146093; w wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2005/12, opub. w Lex nr 1367760; w wyroku WSA w Krakowie z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1071/14, opub. w Lex nr 1534803; w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 827/11, opub. w Lex nr 1165461; w wyroku NSA z dnia 2 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2790/13, opub. w Lex nr 1511162; wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2790/13).

Sąd w tej sprawie pogląd ten podtrzymuje.

Zakaz wprowadzania wyłączeń podmiotowych nie oznacza, że osoba mająca tytuł prawny do lokalu mieszkalnego musi taki lokal z zasobów mieszkaniowych gminy uzyskać. Nie ma przeszkód, aby określone w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy warunki zamieszkiwania oraz zawarte w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy 3 ustawy kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu były tak skonstruowane, aby uwzględniały także taką okoliczność jak posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przez mieszkańca ubiegającego się o zawarcie umowy najmu lokalu z zasobów mieszkaniowych gminy. Mogą to być np. przesłanki (warunki) pozwalające na kwalifikowanie takiej osoby w dalszej kolejności w stosunku do osób, które nie mają tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do redagowania aktów prawa miejscowego, tym samym unieważniając § 26 pkt 1 uchwały w żaden sposób nie można interpretować tego wyroku jako zakazującego w ogóle uwzględnienia w kryteriach kwalifikujących okoliczności polegającej na posiadaniu tytułu prawnego dom lokalu mieszkalnego (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 82/08, niepublikowany, LEX nr 470923).

Kierując się wskazanym powyżej kryterium oceny legalności zaskarżonych części uchwały Sąd podziela pogląd skarżącego, że § 26 pkt 1 uchwały zawierający wyłączenie podmiotowe uniemożliwiające ubieganie się o najem lokalu komunalnego jest niezgodny z prawem, ponieważ nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie.

Należy także zauważyć i to, że w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1071/14 Sąd ten unieważnił § 54 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń. Powołany § 54 ust. 1 pkt 1 tejże uchwały zawierał wyłączenie podmiotowe uniemożliwiające ubieganie się o zakwalifikowanie danego mieszkańca do procedury zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego Gminy z powodu posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Tym samym uchwalając w tym zakresie zasadniczo analogiczny przepis należało uwzględnić pogląd zawarty w ww. wyroku.

Stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę nie jest zasadne. Powoływane przez stronę przeciwną wyroki sądów administracyjnych dotyczyły oceny zgodności z prawem nie § 26 pkt 1 uchwały, ale oceny legalności rozstrzygnięć podejmowanych przez organ wykonawczy Gminy w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o przyznaniu mu lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy i w tych sprawach Sąd oceniał zgodność aktów Prezydenta Miasta z uchwałą, a nie samą uchwałę.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku i unieważnił § 26 pkt 1 zaskarżonej uchwały.

O kosztach należnych pełnomocnikowi skarżącego adwokat A. K. ustanowionej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 P.p.s.a.