Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Danuta Kania, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Spraw Zagranicznych do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie tiret 1 i 3, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie określonym w pkt 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Spraw Zagranicznych na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej Stowarzyszenie) [...] marca 2017 r. skierowało do Ministra Spraw Zagranicznych w formie elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej o udostępnienie ekspertyz, dotyczących wyboru przewodniczącego Rady Europejskiej. Chodziło o ekspertyzy, o których Minister Spraw Zagranicznych powiedział w programie: [...]

Jednocześnie wniosło o przesłanie skanów dokumentów w wersji elektronicznej na podany adres poczty elektronicznej.

Następnie w dniu [...] kwietnia 2017 r. Stowarzyszenie wniosło skargę na podany bezczynność organu, zarzucając mu naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa,

- art. 61 ust, 3 w zw. z art, 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepisy te określają warunki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez dopuszczenie możliwości ograniczania prawa do informacji, niewynikającego z przepisu ustawy,

- art. 1 ust, 1 w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r., o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, oraz że informacja publiczna udostępniana jest na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez błędne przyjęcie, że zadane przez Stowarzyszenie informacje nie mogą zostać udostępnione, gdyż nie stanowią własności resortu, MSZ nie posiada praw autorskich i stosownych licencji, stąd nie mogą one zostać udostępnione.

W dniu [...] kwietnia 2017 r. Minister Spraw Zagranicznych poinformował drogą elektroniczną skarżących, że żądane ekspertyzy stanowiły analizy oraz opinie naukowców i ekspertów zajmujących się prawem europejskim, które były przez nich dobrowolnie udostępniane MSZ. Resort nie zamawiał tych ekspertyz, ani nie ponosił żadnych kosztów związanych z ich powstaniem. Ekspertyzy te nie stanowią własności resortu, MSZ nie posiada praw autorskich i stosownych licencji, dlatego nie mogą one zostać udostępnione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że organ poinformował wnioskodawcę, że ekspertyzy nie są w jego posiadaniu oraz nie kwalifikują się jako dokumenty podlegające udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ są to informacje o charakterze prywatnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przypomnieć należy, że stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), dalej udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (...) organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), będące w posiadaniu takich informacji.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że Minister Sprawa Zagranicznych, jako centralny organ administracji publicznej jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 147 i 149 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Spór dotyczy w istocie tego, czy ekspertyzy będące w posiadaniu organu i żądane we wniosku z dnia [...] marca 2017 r. stanowią informację publiczną.

W ocenie Sądu, wszystkie opinie ekspertów, zarówno te wewnętrzne jak i zewnętrzne, będące w posiadaniu Ministra Sprawa Zagranicznych i wykorzystane przez niego publicznie, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 omawianej ustawy.

W europejskiej koncepcji prawa do informacji publicznej, podmiotowe prawo do informacji wynika z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 60, poz. 284 ze zm.), która obowiązuje w Polsce od dnia 19 stycznia 1993 r. oraz z art. 10 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, ratyfikowanego przez Polskę w 1977 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167).

Artykuł 10 Konwencji (zwanej dalej konwencją europejską), zapewnia wolność każdego do otrzymywania i przekazywania informacji i idei, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe (art. 10 ust. 1). Korzystanie z tej wolności może podlegać wymaganiom i ograniczeniom, wskazanym w art. 10 ust. 2 konwencji europejskiej.

Art. 19 ust. 2 Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych formułuje prawo do informacji, jako prawo każdego do swobodnego wyrażania poglądów, które obejmuje swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe. Obydwa akty prawne wyposażają każdego w prawo do wolności informacji.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust.1).

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust.2).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tajemnice ustawowo chronione oraz prywatność osoby fizycznej ograniczają dostęp do informacji na zasadach, wyrażonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skutkiem ewentualnego przyjęcia, że spełnione są warunki z tych przepisów, jest wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawcy przysługuje wówczas tryb odwoławczy uregulowany w art. 16 ust. 2 tej ustawy, a następnie powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ust. 1).

Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).

Treść art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odpowiada tym zapisom i poszerza krąg uprawnionych podmiotów, wskazanych w art. 61 Konstytucji RP.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Natomiast żądana informacja, w postaci ekspertyz, dotyczących wyboru przewodniczącego Rady Europejskiej, stanowi informację publiczną wobec brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a udip, który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, o polityce wewnętrznej i zagranicznej państwa, a w szczególności o zamierzeniach władzy wykonawczej oraz art. 6 ust 1 pkt 4 lit. b, tj. stanowisku zajętym przez funkcjonariuszy publicznych w sprawach o charakterze publicznym. Minister Spraw Zagranicznych w wywiadzie udzielonym w komercyjnej telewizji powołał się na żądane ekspertyzy, użyte one zostały do zaprezentowania publicznego stanowiska ważnego przedstawiciela władzy wykonawczej. Ekspertyzy zostały użyte w "obrocie publicznym", a więc służyły do wypracowania stanowiska zaprezentowanego opinii publicznej. Nie przekonujące są więc wyjaśnienia organu, że przedstawione ekspertyz mają charakter prywatny. To, że nie zostały one sporządzone na zlecenie organu oraz nie zostały one opłacone przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych nie przesądza o tym, że mają one charakter wewnętrzny, ponieważ dla ich ujawnienia decydujące znaczenie posiada fakt ich użycia dla publicznego zaprezentowania stanowiska Ministra Spraw Zagranicznych.

Dodać należy, że celem przepisów o dostępie do informacji publicznej jest poddanie społecznej kontroli organów władzy. W omawianym zakresie udostępnienie ekspertyz, służących do wypracowania stanowiska centralnego organu administracji rządowej, jakim jest Minister Spraw Zagranicznych, pozwoli ocenić na ile prezentowane stanowisko istotnie poparte było wiedzą fachową oraz czy wykorzystane ekspertyzy były wiarygodne.

Tak więc zdaniem Sądu, zarówno treść ekspertyz, ich autorstwo, stanowią informację publiczną. Zupełnie niezależnym, autonomicznym zagadnieniem pozostaje natomiast kwestia udostępnienia tych informacji i wyłączeń w ich udostępnieniu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i inne akty prawne, określają wyłączenia w udostępnieniu informacji publicznej. A to z uwagi na tajemnice prawem chronione, dobro i bezpieczeństwo Państwa, prawo do prywatności itd. W takich przypadkach, odmawiając - w drodze decyzji - udostępnienia informacji publicznej, organ odmawiający udostępnienia informacji winien wskazać podstawę prawną takich wyłączeń.

Z uwagi na fakt, że organ nie wydał decyzji, w której powołał się na wyłączenia ustawowe w zakresie udostępnienia informacji publicznej, ani nie udzielił żądanych informacji, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji. W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie wynikała bowiem z lekceważącego stosunku do złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem Sądu wymieniona kwalifikowana forma bezczynności winna być zarezerwowana do sytuacji oczywistych, niebudzących wątpliwości. Na podstawie art. 151 ustawy Sąd orzekł, jak w pkt 3 wyroku, natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 powołanej ustawy.