Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na kwestionowaniu przez stronę ustalenia faktów

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek NSA Rafał Stasikowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia S. O. – W. P. z/s w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 223/17 w sprawie ze skargi S. S. O. – W. P. z/s w Warszawie na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 27 marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej uchylił zaskarżony wyrok z dnia 17 października 2017 r. w całości i oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W. (dalej Stowarzyszenie) w dniu 27 marca 2017 r. skierowało do Ministra Spraw Zagranicznych w formie elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej o udostępnienie ekspertyz, dotyczących wyboru przewodniczącego Rady Europejskiej. Chodziło o ekspertyzy, o których Minister Spraw Zagranicznych powiedział w programie: http://www.tvn24.pI/wideo/magazyny/doszlo-do-falszersrwa mamyekspertyzy,1608965.hrml?playlist_id=12696. Jednocześnie wniosło o przesłanie skanów dokumentów w wersji elektronicznej na podany adres poczty elektronicznej.

W dniu 10 kwietnia 2017 r. Stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynność organu, zarzucając mu naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa,

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim przepisy te określają warunki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez dopuszczenie możliwości ograniczania prawa do informacji, niewynikającego z przepisu ustawy,

- art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, oraz że informacja publiczna udostępniana jest na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez błędne przyjęcie, że żądane przez Stowarzyszenie informacje nie mogą zostać udostępnione, gdyż nie stanowią własności resortu, MSZ nie posiada praw autorskich i stosownych licencji.

W dniu 10 kwietnia 2017 r. Minister Spraw Zagranicznych poinformował drogą elektroniczną skarżącą, że żądane ekspertyzy stanowiły analizy oraz opinie naukowców i ekspertów, zajmujących się prawem europejskim, które były przez nich dobrowolnie udostępniane MSZ. Resort nie zamawiał tych ekspertyz, ani nie ponosił żadnych kosztów związanych z ich powstaniem. Wskazał także, że ekspertyzy te nie stanowią własności resortu, MSZ nie posiada praw autorskich i stosownych licencji, dlatego nie mogą one zostać udostępnione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że organ poinformował wnioskodawcę, że ekspertyzy nie są w jego posiadaniu oraz nie kwalifikują się jako dokumenty podlegające udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ są to informacje o charakterze prywatnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 października 2017 r. uznał skargę za uzasadnioną i zobowiązał Ministra Spraw Zagranicznych do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 27 marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie tiret 1. i 3., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu w zakresie określonym w pkt. 1. wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oddalił skargę w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że Minister Sprawa Zagranicznych, jako centralny organ administracji publicznej, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 147 i 149 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Wskazał, że spór dotyczył w istocie tego, czy ekspertyzy będące w posiadaniu organu i żądane we wniosku z dnia 27 marca 2017 r., stanowią informację publiczną. W ocenie Sądu, wszystkie opinie ekspertów, zarówno te wewnętrzne jak i zewnętrzne, będące w posiadaniu Ministra Sprawa Zagranicznych i wykorzystane przez niego publicznie, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 omawianej ustawy. Sąd wyjaśnił także, że w europejskiej koncepcji prawa do informacji publicznej, podmiotowe prawo do informacji wynika z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 60, poz. 284 ze zm.), która obowiązuje w Polsce od dnia 19 stycznia 1993 r. oraz z art. 10 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, ratyfikowanego przez Polskę w 1977 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). Stwierdził, że artykuł 10 Konwencji (zwanej dalej konwencją europejską), zapewnia wolność każdego do otrzymywania i przekazywania informacji i idei, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe (art. 10 ust. 1). Korzystanie z tej wolności może podlegać wymaganiom i ograniczeniom, wskazanym w art. 10 ust. 2 konwencji europejskiej. Natomiast art. 19 ust. 2 Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych formułuje prawo do informacji, jako prawo każdego do swobodnego wyrażania poglądów, które obejmuje swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe. Obydwa akty prawne wyposażają każdego w prawo do wolności informacji. Jednocześnie wskazał, że zgodnie z art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust.1). Zdaniem Sądu, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust.2). Stwierdził, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tajemnice ustawowo chronione oraz prywatność osoby fizycznej ograniczają dostęp do informacji na zasadach, wyrażonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skutkiem ewentualnego przyjęcia, że spełnione są warunki z tych przepisów, jest wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawcy przysługuje wówczas tryb odwoławczy uregulowany w art. 16 ust. 2 tej ustawy, a następnie powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ust. 1). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).

W ocenie Sądu I instancji, treść art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dalej u.d.i.p., odpowiada powołanym wyżej zapisom i poszerza krąg uprawnionych podmiotów, wskazanych w art. 61 Konstytucji RP. Ustawa ta służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Sąd wyjaśnił, że sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Natomiast żądana informacja, w postaci ekspertyz, dotyczących wyboru przewodniczącego Rady Europejskiej - zdaniem Sądu - stanowi informację publiczną, wobec brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p., który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o polityce wewnętrznej i zagranicznej państwa, a w szczególności o zamierzeniach władzy wykonawczej oraz o stanowisku zajętym przez funkcjonariuszy publicznych w sprawach o charakterze publicznym - art. 6 ust 1 pkt 4 lit. b. Sąd wskazał, że Minister Spraw Zagranicznych w wywiadzie udzielonym w komercyjnej telewizji powołał się na żądane ekspertyzy. W ocenie Sądu, zostały one więc użyte do zaprezentowania opinii publicznej stanowiska ważnego przedstawiciela władzy wykonawczej. Służyły do wypracowania tego stanowiska. Nie przekonujące są więc - zdaniem Sądu - wyjaśnienia organu, że przedstawione ekspertyzy mają charakter prywatny. To, że nie zostały sporządzone na zlecenie organu oraz nie zostały opłacone przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych nie przesądza o tym, że mają charakter wewnętrzny, ponieważ dla ich ujawnienia decydujące znaczenie posiada fakt ich użycia dla publicznego zaprezentowania stanowiska Ministra Spraw Zagranicznych. Stwierdził, że celem przepisów o dostępie do informacji publicznej jest poddanie społecznej kontroli organów władzy. W omawianym zakresie udostępnienie ekspertyz, służących do wypracowania stanowiska centralnego organu administracji rządowej, jakim jest Minister Spraw Zagranicznych, pozwoli ocenić na ile prezentowane stanowisko istotnie poparte było wiedzą fachową oraz czy wykorzystane ekspertyzy były wiarygodne. Tak więc zdaniem Sądu, zarówno treść ekspertyz, jak i ich autorstwo, stanowią informację publiczną. Zupełnie niezależnym, autonomicznym zagadnieniem pozostaje natomiast kwestia udostępnienia tych informacji i wyłączeń w ich udostępnieniu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i inne akty prawne, określają wyłączenia w udostępnieniu informacji publicznej. A to z uwagi na tajemnice prawem chronione, dobro i bezpieczeństwo Państwa, prawo do prywatności itd. W takich przypadkach, odmawiając - w drodze decyzji - udostępnienia informacji publicznej, organ odmawiający udostępnienia informacji winien wskazać podstawę prawną takich wyłączeń. Z uwagi na fakt, że organ nie wydał decyzji, w której powołał się na wyłączenia ustawowe w zakresie udostępnienia informacji publicznej, ani nie udzielił żądanych informacji, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji. W ocenie Sądu, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie wynikała bowiem z lekceważącego stosunku do złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem Sądu, wymieniona kwalifikowana forma bezczynności winna być zarezerwowana do sytuacji oczywistych, niebudzących wątpliwości.

W dniu 15 grudnia 2017 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. wniosło skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r., zaskarżając go w części, w zakresie pkt. 1. i 3. wyroku. Skarżący wniósł o uchylenie obu punktów wskazanego wyżej wyroku oraz rozpoznanie sprawy co do istoty, bądź ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. podniosło wobec powyższego wyroku następujące zarzuty:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędne zastosowanie; w ocenie autora skargi kasacyjnej, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wniesiona przez niego skarga została uwzględniona w całości, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny bezpodstawnie orzekł w punkcie 3. sentencji wyroku o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie; skarżący wskazał również, że złożony przez niego w trybie dostępu do informacji publicznej wniosek z dnia 27 marca 2017 roku nie zawierał tiretów; bezzasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w punkcie 1. sentencji wyroku zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w zakresie tiret 1. i 3.;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne zastosowanie; skarżący wskazał, że z uzasadnienia wyroku wynika, iż intencją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było uwzględnienie skargi w całości, zaś w punkcie 3. sentencji wyroku orzeczono o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie; w ocenie autora skargi z uzasadnienia wyroku nie wynika w jakim zakresie skarga została oddalona;

3) naruszenie prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; uzasadniając powyższy zarzut autor skargi kasacyjnej wskazał, że z uwagi na błędy formalne zaskarżonego wyroku nie jest możliwe jego wykonanie; w ocenie skarżącego prowadzi to do naruszenia przysługującego mu prawa do informacji publicznej, zagwarantowanego w art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej;

4) naruszenie prawa materialnego, a to art. 10 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędne zastosowanie; skarżący wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie ustalił treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 27 marca 2017 roku, gdyż wniosek ten nie zawierał tiretów i dotyczył udostępnienia tylko jednego rodzaju informacji.

Jednocześnie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. oświadczyło, że nie kwestionuje orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do meritum, lecz jedynie wskazuje na wady o charakterze formalnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł w dniu 15 grudnia 2017 r. również Minister Spraw Zagranicznych, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Powyższemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię użytego w tym przepisie terminu "informacja w sprawach publicznych". Zdaniem autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął, iż ekspertyzy będące przedmiotem wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia 27 marca 2017 roku stanowią informację publiczną;

2) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 1 ust. 2 i art. 6 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W ocenie organu żądana przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej bądź podlega odrębnemu reżimowi na gruncie odrębnej regulacji stosownie do treści art. 1 ust. 2 powyższej ustawy;

3) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wziął pod uwagę faktu, iż organ nie posiada powyższych ekspertyz, wobec czego nie ma zarówno prawnej, jak i fizycznej możliwości ich udostępnienia;

4) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie organu wydanie przez niego decyzji odmownej jest niedopuszczalne, nie jest bowiem możliwe zastosowanie przez niego art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem Ministra Spraw Zagranicznych wniosek skarżącego został rozpoznany prawidłowo i brak jest podstaw do uznania, że dopuścił się on bezczynności w jego rozpatrzeniu;

5) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 oraz 153 p.p.s.a. Uzasadniając powyższy zarzut Minister Spraw Zagranicznych wskazał, że w treści wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia 27 marca 2017 roku nie znajdowały się żądania oznaczone tiretami, wobec czego nie jest możliwym wykonanie wyroku Sądu, który zobowiązuje organ do udostępnienia informacji publicznej w zakresie tiret 1. i 3., a w pozostałym zakresie skargę oddala. W ocenie autora skargi kasacyjnej, sentencja zaskarżonego wyroku obarczona jest wadą i nie wykazuje cech prawidłowego rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 138 p.p.s.a. Organ wskazał, że treść sentencji przedmiotowego wyroku nie odpowiada treści wniosku strony skarżącej z dnia 27 marca 2017 roku, który był przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, a tiretami oznaczone było żądanie skarżącego z dnia 11 kwietnia 2017 roku.

Wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrok z dnia 17 października 2017 r. i oddalił skargę wskazując, iż na podstawie art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), z dniem 15 sierpnia 2015 r. wszedł w życie przepis art. 179a o brzmieniu "Jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna." Oczywiście usprawiedliwione podstawy wywiedzionej skargi kasacyjnej występują w sytuacji, gdy sąd podziela zarzuty i żądania skargi kasacyjnej, uznając swoją pomyłkę w tym zakresie (patrz postanowienie NSA z dnia 6 stycznia 2010 r. sygn. akt I OZ 1173/09, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji zaznaczył, iż art. 179a p.p.s.a. stanowi procesową podstawę rozstrzygnięcia wskazując, jaka ma być jego treść, a mianowicie uchylenie zaskarżonego wyroku lub postanowienia. Istotą autokontroli jest skontrolowanie przez skład orzekający wydanego przez siebie orzeczenia i naprawienie popełnionych przy wyrokowaniu błędów poprzez wydanie orzeczenia prawidłowego. Jedynym możliwym rozstrzygnięciem jest w tym wypadku uchylenie kontrolowanego orzeczenia w całości. Nie jest natomiast możliwe pozostawienie w obrocie prawnym dwóch rozstrzygnięć, kontrolowanego (prawidłowego w części) i tego, które zostało wydane w wyniku autokontroli.

W ocenie Sądu, obie skargi kasacyjne były zasadne w zakresie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez błędne sformułowanie pkt. 1. wyroku z dnia 17 października 2017 r., w którym zobowiązano Ministra Spraw Zagranicznych do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej z dnia 27 marca 2017 r. w zakresie tiret 1. i 3. Skarżący kasacyjnie słusznie wskazali, że ww. wniosek Stowarzyszenia nie był podzielony na tirety, a zatem nie można było zobowiązać organu do jego rozpoznania w zakresie tiret 1. i 3., ponieważ wniosek ten stanowił całość i był jasno sformułowany co to treści. Nadto, że tak sformułowana sentencja, wobec sprzeczności z treścią wniosku Stowarzyszenia z dnia 27 marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, faktycznie uniemożliwia wykonanie wyroku, co narusza art. 149 § 1 pkt 1 i art. 153 p.p.s.a. Zasadny był również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 października 2017 r. art. 4 ust. 3 u.d.i.p., poprzez zobowiązanie organu do udostępnienia informacji, której w istocie nie posiada.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, iż udostępnienie informacji publicznej może mieć miejsce tylko wtedy, gdy podmiot, do którego został złożony wniosek o jej udostępnienie jest w jej posiadaniu, na co słusznie zwrócił uwagę Minister Spraw Zagranicznych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1542/14, z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 957/15). Zwrócił także uwagę, że do kompetencji sądu administracyjnego nie należy przeprowadzenie szczegółowego postępowania dowodowego na okoliczność - czy adresat posiada żądaną informację, czy twierdzenie o jej nieposiadaniu jest zgodne z prawdą. Jeżeli zatem podmiot, do którego się zwrócono, stwierdza, że nie posiada danej informacji, to nie można od niego wymagać i zobowiązywać do uwzględnienia żądania udostępnienia danych publicznych. Z tego względu skarga na bezczynność w tej materii, jako nieuzasadniona, winna zostać oddalona. Natomiast należy podkreślić, że w sytuacji, gdyby w imieniu podmiotu, do którego złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej, doszło do złożenia nieprawdziwego oświadczenia o jej nieposiadaniu – wówczas środkiem ochrony jest przepis art. 23 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), statuujący przestępstwo bezprawnego nieudzielania informacji publicznej. Jeżeli podmiot zobowiązany, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie udzielił posiadanych informacji, to ten czyn jest zagrożony karą grzywny, karą ograniczenia wolności albo karą pozbawienia wolności do roku. Jednak ten rodzaj postępowania pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej.

W konkluzji Sąd I instancji wskazał, że Minister Spraw Zagranicznych konsekwentnie podnosi, że żądanej informacji nie posiada. Zarówno bowiem w odpowiedzi z dnia 10 kwietnia 2017 r. na wniosek Stowarzyszenia z dnia 27 marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, jak i w odpowiedzi na skargę z dnia 26 kwietnia 2017 r. wskazuje, że żądane ekspertyzy zostały zwrócone osobom, które je wykonały, a więc nie znajdują się w posiadaniu organu.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 179a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 oraz art. 151 w zw. z art. 132 p.p.s.a. oddalił skargę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Stowarzyszenie [...] w W. w części, w której oddalono skargę, wnosząc o uchylenie wyroku w tym zakresie i rozpoznanie sprawy w tej części co do istoty poprzez zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 27 marca 2017 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o nieobciążanie jej kosztami postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

a) prawa materialnego, a to art. 4 ust. 3 u.d.i.p. – poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż istnieje możliwość skutecznego wyzbycia się przez organ posiadanej informacji publicznej oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na zwolnieniu organu z udostępniania informacji publicznej w sytuacji, gdy ten stwierdzi, iż się jej wyzbył;

b) prawa materialnego, a to art. 13 ust. 1 u.d.i.p. – poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji, gdy organ niewątpliwie nie udostępnił informacji publicznej w ustawowym terminie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przywołała w dosłownym brzmieniu fragment uzasadnienia wyroku z 17 października 2017 r., w którym Sąd I instancji uznał, że żądana informacja w postaci ekspertyz dotyczących wyboru Przewodniczącego Rady Europejskiej stanowi informację publiczną. Następnie wskazała, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do meritum podważa prawną możliwość uzyskania jakiejkolwiek informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie toczonych przez skarżącą licznych spraw dotyczących tzw. "kalendarzy ministrów" wypowiadał się na temat dopuszczalności oceny wiarygodności wyjaśnień przedstawianych przez organy na temat posiadanych przez nie informacji publicznych. Sąd ten wskazywał, iż niewyobrażalna, w demokratycznym państwie prawnym, które zachowuje elementarne standardy biurowości, jest sytuacja, w której ministerstwo nie jest w stanie odtworzyć listy spotkań ministra. Podkreślał przy tym, iż sądy administracyjne mają nie tylko prawo, ale i obowiązek weryfikować wyjaśnienia przedstawione przez podmioty zobowiązane, a to w celu ochrony praw i wolności obywatelskich. W kontekście tych orzeczeń nie sposób uznać za wiarygodne wyjaśnień organu, iż nie posiada on wnioskowanych informacji. W organie prawdopodobnie funkcjonuje tzw. elektroniczny obieg dokumentów i archiwizuje się treść wnioskowanej informacji, nawet jeśli faktycznie papierowe oryginały zostały zwrócone autorom. Z tych względów wyrok jest niezasadny i zasługuje na uchylenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jaki mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi też żadna z okoliczności, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., a które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną. W związku z tym przejść należy do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związanym granicami skargi kasacyjnej.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kasatoryjnie zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 4 ust. 3 u.d.i.p. i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie istnienia możliwości skutecznego wyzbycia się przez organ posiadanej informacji publicznej, co w konsekwencji prowadzi do zwolnienia się przez organ z obowiązku jej udostępnienia, gdy organ stwierdzi, że się jej wyzbył. W rzeczywistości więc zarzut ten nie dotyczy błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i art. 13 u.d.i.p., lecz zmierza do zakwestionowania stanu faktycznego sprawy. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować tym samym przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji ustalił, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej do Ministerstwa Spraw Zagranicznych skierowany został drogą mailową w dniu 27 marca 2017 r. Odpowiedź na ten wniosek wysłana została tą samą drogą w dniu 10 kwietnia 2017 r. przez Rzecznika Prasowego MSZ. Skarżąca została poinformowana, iż Ministerstwo Spraw Zagranicznych nie zamawiało ekspertyz dotyczących procedur zastosowanych przy wyborze przewodniczącego Rady Europejskiej i tym samym nie ponosiło żadnych kosztów związanych z ich powstaniem, a ekspertyzy zostały udostępnione dobrowolnie szefowi resortu. Ekspertyzy nie stanowiły własności resortu, MSZ nie ponosił żadnych kosztów związanych z ich powstaniem, nie posiada praw autorskich i stosownych licencji. Stąd nie mogły one zostać udostępnione. W konsekwencji tej odpowiedzi w dniu 11 kwietnia 2017 r. skarżąca w kolejnym mailu zażądała podania imion i nazwisk ekspertów, informacji o liczbie ekspertów, w jakiej dacie ekspertyzy zostały przekazane do Ministerstwa (Ministra) oraz w jakiej formie zostały przekazane.

W odpowiedzi z dnia 25 kwietnia 2017 r. rzecznik MSZ wskazał, że Ministerstwo Spraw Zagranicznych nie zamawiało ekspertyz dotyczących procedur zastosowanych przy wyborze przewodniczącego Rady Europejskiej i tym samym nie ponosiło żadnych kosztów związanych z ich powstaniem, a ekspertyzy zostały udostępnione dobrowolnie szefowi resortu. Projekty dwóch ekspertyz zostały – po wyborze przewodniczącego Rady Europejskiej – przedstawione ministrowi [...] jako osobie fizycznej w formie pisemnej i następnie zwrócone ich autorom. Są one zatem dokumentami prywatnymi i nie stanowią własności resortu: MSZ nie nabyło praw autorskich i stosownych licencji. Stąd nie mogą one zostać udostępnione.

Jeżeli więc skarżący kasatoryjnie uważa, że powyższe ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ Minister Spraw Zagranicznych jako organ działający w demokratycznym państwie prawnym jakim jest Rzeczpospolita Polska musi dochowywać minimalnych standardów biurowości, a w konsekwencji musiały zachować się w urzędzie wnioskowane informacje, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie nie mógł osiągnąć skutku. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktów (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Twierdzenie skarżącej kasatoryjnie, iż niepodobnym jest, aby organ mógł się wyzbyć skutecznie ekspertyz jest właśnie elementem stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Skoro zatem strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji obowiązany jest wziąć pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji. Jeżeli zatem Sąd I instancji przyjął, że w stanie faktycznym sprawy MSZ wyzbył się wnioskowanych informacji, to jego stanowisko jest stanowiskiem prawidłowym.

Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy - jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Okoliczności faktyczne sprawy mogły być skutecznie zakwestionowane zarzutami naruszenia przepisów postępowania, jednakże nie zostały one podniesione w skardze kasacyjnej, a tym samym skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.