Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2415/13 w sprawie ze skargi L.H. i W.H. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia z mocy prawa z dniem 1 stycznia1999 r. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz L.H. i W.H. kwotę 224 zł (dwieście dwadzieścia cztery), solidarnie, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wyrokiem z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2415/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi L. H. i W. H., uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] 1 oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, przez Powiat Olkuski prawa własności nieruchomości położonej w obrębie Dłużec, jedn. ewid. Wolbrom, oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 0,0012 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod drogę powiatową nr 14344 Dłużec – Ligota Wolbromska, wchodzącej w dniu 31 grudnia 1998 r. w skład masy spadkowej po zmarłej K. M..

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli L. i W. H..

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. Minister wskazał, że przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład masy spadkowej po zmarłej w dniu 10 sierpnia 1973 r. w Olkuszu K. M., po której nie zostało przeprowadzone postępowanie w sprawie nabycia spadku. Organ podkreślił też, iż zgodnie z księgą wieczystą obecnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości na prawach wspólności ustawowej są W. H. i L. H., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Olkuszu sygn. akt [...] z [...] stycznia 2003 r. stwierdzającego nabycie nieruchomości z dniem 1 stycznia 2002 r. poprzez zasiedzenie. W ocenie Ministra zgromadzone w sprawie dokumenty potwierdzały, że działka nr [...] znajdowała się w granicach pasa drogowego w dniu 31 grudnia 1998 r., zaś zgromadzone w toku postępowania dokumenty w sposób należyty dowodziły władztwa publicznoprawnego co do przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się szereg pism, z których wynika, iż przedmiotowa działka znajduje się w pasie drogowym, a zarządca drogi wykonywał na niej różnorakie prace związane z utrzymaniem i modernizacją zarówno samej drogi jak i związanej z nią infrastruktury technicznej (takie jak montaż i demontaż znaków drogowych, naprawa pobocza i prace w zakresie oczyszczania i odprowadzania wód opadowych). W ocenie organu na fakt władania nieruchomością wskazują także pisma W. H., w których zwraca się on do zarządcy z wnioskiem o dokonanie napraw nawierzchni i pobocza drogi na przedmiotowej działce. Tym samym, zdaniem organu, zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), a zatem decyzja Wojewody Małopolskiego była prawidłowa.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli L. i W. H., podnosząc, że ich zdaniem nie została spełniona żadna z trzech przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., umożliwiających nabycie działki nr [...] przez Powiat Olkuski.

Odpowiadając na skargę, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: Art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, niespełnienie jednej z nich wyklucza nabycie nieruchomości z mocy prawa na podstawie powyższego przepisu. Błędne było stanowisko organów, że przedmiotowa nieruchomość spełniała wszystkie przesłanki, pozwalające na nabycie jej prawa własności przez jednostkę samorządu terytorialnego, bowiem z postanowienia Sądu Rejonowego w Olkuszu Wydziału I Cywilnego z dnia [...] stycznia 2003 r., sygn. akt [...], wynika bezspornie, że z dniem 1 stycznia 2002 r. własność przedmiotowej nieruchomości nabyli przez zasiedzenie L. i W. małż. H.. Powyższe oznacza, że w postępowaniu tym Sąd Rejonowy musiał zbadać samoistne posiadanie tej nieruchomości przez skarżących co najmniej na datę 1 stycznia 1982 r. (20 lat zasiedzenia w dobrej wierze) lub na datę 1 stycznia 1972 r. (30 lat zasiedzenia w złej wierze). Okoliczność ta wyłącza zatem władanie tą nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Powiat Olkuski. Organ nie spełnił zatem jednej z przesłanek tj. władania przedmiotową nieruchomością, co jest koniecznym warunkiem do nabycia nieruchomości z mocy prawa na podstawie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury i Rozwoju, prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i uchylenia skargi bądź przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), a wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego:

– art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten uzależnia nabycie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną od przesłanki związanej z posiadaniem nieruchomości przez dotychczasowego właściciela;

– art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego błędne zastosowanie przez przyjęcie, że posiadanie przez właściciela nieruchomości zajętej pod drogę publiczną wyklucza władanie tą nieruchomością przez podmiot publiczny.

2. naruszenie przepisów postępowania, z uwagi na fakt, iż uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), przez błędne przyjęcie, że nabycie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną uzależnione jest od przesłanki związanej z posiadaniem nieruchomości przez dotychczasowego właściciela oraz błędne przyjęcie, że posiadanie przez właściciela nieruchomości zajętej pod drogę publiczną wyklucza władanie tej nieruchomości przez podmiot publiczny,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku naruszenia innych przepisów mających wpływ na wynik sprawy,

– art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez brak wskazania do naruszenia jakich innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doszło.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył żadnego ze wskazanych w niej przepisów.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy samego prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przesłankami, od których kumulatywnego spełnienia uzależniony jest skutek przejścia prawa własności z mocy samego prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, są zatem: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie tą nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego oraz brak przysługiwania prawa własności do tej nieruchomość Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego. Sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem wyrażonym przez organy w niniejszej sprawie, że do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu Kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem opartym wyłącznie na jakiejkolwiek umowie, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99). Jednakże organom umknął kluczowy dla sprawy element, jakim było postanowienie Sądu Rejonowego w Olkuszu, Wydziału I Cywilnego, z dnia [...] stycznia 2003 r., sygn. akt [...], na mocy którego własność przedmiotowej nieruchomości nabyli przez zasiedzenie L. i W. H.. Postanowienie to w istocie przesądza o tym, że nie mogła zostać spełniona przesłanka władania nieruchomością, co związane jest z regulacjami dotyczącymi zasiedzenia nieruchomości.

Art. 172 § 1 Kodeksu cywilnego stanowi, że posiadacz nieruchomości niebędący jej właścicielem nabywa własność, jeżeli posiada nieruchomość nieprzerwanie od lat dwudziestu jako posiadacz samoistny, chyba że uzyskał posiadanie w złej wierze (zasiedzenie). Z kolei zgodnie z § 2 tego przepisu po upływie lat trzydziestu posiadacz nieruchomości nabywa jej własność, choćby uzyskał posiadanie w złej wierze. Oznacza to, że do stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości niezbędne jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze, jak już na początku wskazano, istotny jest upływ czasu. I tak posiadacz nieruchomości nie będący jej właścicielem nabywa własność, jeżeli posiada nieruchomość nieprzerwanie od lat dwudziestu jako posiadacz samoistny. Jeżeli posiadacz był w złej wierze, to nabywa własność nieruchomości po upływie lat trzydziestu. Drugą przesłanką niezbędną do nabycia prawa własności w tym trybie, jest fakt posiadania danej nieruchomości w sposób samoistny. Zgodnie z art. 336 Kodeksu Cywilnego, posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Przyjąć należy zatem, że w istocie posiadaczem samoistnym rzeczy jest ten, kto postępuje z rzeczą jak właściciel. Mają o tym świadczyć okoliczności faktyczne, z których można wnioskować, iż posiadacz ma wolę wykonywania prawa własności i je wykonuje. W praktyce chodzi tu o takie okoliczności jak w szczególności: płacenie podatku od nieruchomości i uiszczanie wszelkich innych opłat eksploatacyjnych z nią związanych, uprawianie nieruchomości rolnej, fakt zameldowania i zamieszkiwania w niej, itp. Aby doszło do nabycia rzeczy przez zasiedzenie, posiadanie samoistne powinno trwać nieprzerwanie przez określony wyżej okres czas. Posiadanie samoistne musi mieć charakter jednocześnie posiadania ciągłego.

Powyższe wskazuje niezbicie, że aby można było nabyć własność nieruchomości w drodze zasiedzenia, trzeba nieprzerwanie, przez okres 20 lat (w dobrej wierze), lub 30 lat (w złej wierze), być samoistnym posiadaczem tejże nieruchomości, a zatem przez ten okres należy tą nieruchomością władać i postępować jak jej właściciel. Dlatego też nie można przyjąć, że Powiat Olkuski w dniu 31 grudnia 1998 r. władał przedmiotową nieruchomością, bowiem postanowienie o zasiedzeniu nieruchomości, wydane w dniu [...] stycznia 2003 r. przesądza o tym, że nieruchomością tą L. i W. H. władali nieprzerwanie aż do dnia wydania orzeczenia o zasiedzeniu. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż w sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wskazane w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., warunkujące możliwość stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości przez Powiat Olkuski. Uznać zatem należało, iż zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania tego przepisu są niezasadne.

Nie znajdują usprawiedliwienia także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jak już wskazano powyżej Sąd Wojewódzki instancji prawidłowo ocenił przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., a uchylenie decyzji z uwagi na naruszenie tego przepisu było w pełni zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał w uzasadnieniu wprawdzie jakie inne przepisy postępowania zostały naruszone przez organ, powołując jednocześnie art. 145 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jako podstawę wyroku, jednakże zauważyć należy, iż uchybienie to pozostawało w istocie bez znaczenia dla prawidłowości orzeczenia i nie może stanowić podstawy jego uchylenia.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.