Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 823/17 w sprawie ze skargi R. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 29 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ol 823/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę R. N. na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w kontrolowanej przez niego sprawie przyczyną bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego R. N. z [...] marca 2015 r. o udzielenie pozwolenia na budowę jest okoliczność, że w dacie wydania decyzji przez organ I instancji obiekty budowlane objęte tym wnioskiem zostały już zrealizowane. Sąd stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, nie może być więc wydana w odniesieniu do robót budowlanych już zrealizowanych (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332/). Za niemożliwe stąd Sąd uznał wydanie nowego pozwolenia na budowę na obiekty budowlane, które zrealizowane zostały w całości na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy.

Sąd nie zgodził się z poglądem skarżącego, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy możliwe było wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydanie odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego możliwe jest tylko na wniosek inwestora spełniającego warunki do uzyskania pozwolenia na budowę (art. 34 ust. 5 ustawy Prawo budowlane). Skoro w niniejszej sprawie organy rozpatrywały wniosek skarżącego o udzielenie pozwolenia na budowę, a nie wniosek o wydanie odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, to zdaniem Sądu I instancji przyjąć należy, że zatwierdzenie projektu budowlanego stanowiło w tej sprawie składnik pozwolenia na budowę, który nie jest rozstrzygnięciem mogącym samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł R. N. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie:

a) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji pomimo, iż postępowanie administracyjne nie stało się w całości bezprzedmiotowe;

b) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 34 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 12, art. 36, art. 35 ust. 4 i ust. 5 Prawa budowlanego polegającą na zbyt wąskim rozumieniu użytego w art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego pojęcia "decyzja o pozwoleniu na budowę" jako równoznacznego ze zdefiniowanym w art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego pojęciem "pozwolenie na budowę", co nie jest uzasadnione w świetle innych powołanych wyżej przepisów prawa materialnego i doprowadziło Sąd I instancji do nieprawidłowego ustalenia tego, co stanowiło przedmiot postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją.

W oparciu o powyżej wskazane podstawy kasacyjne strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty poprzez zmianę tego wyroku i uchylenie decyzji z [...] sierpnia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Skarżący wniósł ponadto o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następującego zagadnienia prawnego, budzącego poważne wątpliwości: "Czy organ administracji odpowiedzialny za rozpatrzenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę może przy ponownym rozpatrywaniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i umarzającą postępowanie w pozostałej części w sytuacji gdy budowa została już zakończona wydaniem pozwolenia na użytkowanie, a po zakończeniu budowy stwierdzono nieważność wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie z tego powodu, że decyzja ta została wydana wobec podmiotu nieistniejącego, tj. gdy jako adresat decyzji została wskazana firma, pod którą osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą, zamiast ta osoba fizyczna.".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że znalazł się w sytuacji "patowej", której rozwiązanie nie jest wprost przewidziane w przepisach ustawy Prawo budowlane. Skarżący podkreślił, że co prawda w judykaturze ugruntował się pogląd, w świetle którego w przypadku wykonania budowy na podstawie pozwolenia na budowę, którego nieważność stwierdzono po jej zakończeniu, do zrealizowanego obiektu budowlanego powinna zostać zastosowania procedura naprawcza przewidziana w art. 51 Prawa budowlanego, jednakże pogląd ten ukształtował się w odniesieniu do innych stanów faktycznych niż zaistniały w niniejszej sprawie. Skarżący wyjaśnił, że zgadza się ze stanowiskiem, w świetle którego art. 51 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie, gdy stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu jej rażących wad prawnych o charakterze merytorycznym (np. niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wad zatwierdzonego projektu budowlanego w oparciu o które wykonano budowę), czy też gdy występują wady wykonawcze, których korekta wymaga przeprowadzenia dodatkowych robót. Przepis art. 51 Prawa budowlanego nie nadaje się jednak, jego zdaniem, do stosowania w przypadku, gdy decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę została usunięta z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności wyłącznie z powodu formalnego, tj. wadliwego oznaczenia inwestora. Zdaniem skarżącego, w takim przypadku przepis art. 51 Prawa budowlanego dla zakończonej budowy wykonanej w oparciu o pozwolenie, którego nieważność następnie stwierdzono, nie przewiduje możliwości wydania przez organ nadzoru budowlanego żadnego rozstrzygnięcia. Do doprowadzenia takiego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem nie jest konieczne nałożenie na inwestora jakichkolwiek obowiązków, np. rozbiórki, wykonania określonych robót, przedstawienia projektu zamiennego. Po zakończeniu budowy istnieje możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Przepis ten nie przewiduje zatwierdzenia projektu pierwotnego lub projektu zmienionego jeszcze na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Skarżący wskazał, że stoi na stanowisku, iż poprzez analogię z art. 51 ust. 4 i art. 34 ust. 5 Prawa budowlanego w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę, gdy budowa jest już zakończona, można zatwierdzić jedynie sam projekt budowlany, gdy z okoliczności sprawy wynika, że podstawą stwierdzenia nieważności wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę nie były okoliczności samej budowy czy praw do gruntu, a jedynie niewłaściwe określenie adresata decyzji.

Przyjmując zaprezentowaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentację prawną za słuszną, skarżący wniósł jednocześnie o zwrócenie się do składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie przedstawionego na wstępie zagadnienia prawnego podnosząc, że zagadnienie to jest kluczowe dla rozpoznania niniejszej sprawy i budzi poważne wątpliwości prawne. Proponowane przez skarżącego uzupełnienie sygnalizowanej luki prawnej nie było wcześniej przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zajęcie stanowiska odnośnie do tej kwestii przez skład powiększony Naczelnego Sądu Administracyjnego mogłoby, zdaniem strony, przyczynić do ujednolicenia stosowania prawa i usunąć istniejące wątpliwości w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznawany środek odwoławczy w ramach powołanych w nim podstaw kasacyjnych obejmujących zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 34 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 12, art. 36, art. 35 ust. 4 i ust. 5 Prawa budowlanego zmierza do podważenia stanowiska Sądu I instancji aprobującego umorzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o ustalenie, że obiekty budowlane objęte wnioskiem inwestora w tym przedmiocie zostały już zrealizowane.

Polemizująca z tym stanowiskiem argumentacja prawna skarżącego kasacyjnie bezpośrednio nawiązuje do tego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji przyjął, że skoro w niniejszej sprawie organy rozpatrywały wniosek skarżącego o udzielenie pozwolenia na budowę, a nie wniosek o wydanie odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, to zatwierdzenie projektu budowlanego stanowiło w tej sprawie składnik pozwolenia na budowę, które nie jest rozstrzygnięciem mogącym samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Analiza treści art. 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 3 pkt 12, art. 36, art. 35 ust. 4 i ust. 5 tej ustawy, doprowadziła tymczasem stronę do wyprowadzenia wniosku sprowadzającego się do twierdzenia, że w sytuacji jaka miała miejsce w przedmiotowej sprawie – tj. stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę po zakończeniu robót budowlanych z przyczyn podmiotowych (wadliwe oznaczenie inwestora) – uzasadnione było umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę jedynie w części. Nie kwestionując, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy bezprzedmiotowe byłoby wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie uregulowanym w art. 36 ust. 1 pkt 1-4, skarżący kasacyjnie podnosi, że okoliczności sprawy nie sprzeciwiają się jednakże zatwierdzeniu projektu budowlanego, gdyż z art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego wynika, że zatwierdzenie projektu budowlanego jest składnikiem "decyzji o pozwoleniu na budowę", a nie "pozwolenia na budowę", zaś pojęcia te nie są tożsame. Zdaniem strony, pojęcie "decyzja o pozwoleniu na budowę" jest szersze niż pojęcie "pozwolenie na budowę", a "pozwolenie na budowę" jest decyzją pozytywnie rozstrzygającą o zezwoleniu na rozpoczęcie i prowadzenie budowy.

Ocenę tych zarzutów poprzedzić musi przypomnienie, że powołany w podstawach kasacyjnych przepis art. 105 § 1 k.p.a. umorzenie postępowania administracyjnego łączy z jego bezprzedmiotowością z jakiejkolwiek przyczyny. Istoty bezprzedmiotowości upatruje się w braku przedmiotu postępowania administracyjnego, tj. sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., bądź nie tyle braku przedmiotu postępowania (sprawy), co w bezzasadności kontynuowania postępowania wobec niemożliwości wydania ani decyzji pozytywnej, ani negatywnej (Z.R. Kmiecik, Proceduralny stosunek administracyjnoprawny w ogólnym postępowaniu administracyjnym, St.Iur.Lubl. 2014/22/447-470). W piśmiennictwie wskazuje się, że bezprzedmiotowość postępowania jest skutkiem braku któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. J. Borkowski, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 613-614). Niezależnie od tego, jak postrzegać istotę bezprzedmiotowości postępowania, nie budzi wątpliwości, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo – np. na skutek zaistnienia pewnych okoliczności faktycznych - utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego (bezprzedmiotowość wtórna). Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego oznacza, że organ w ustalonych okolicznościach faktycznych nie dopatrzył się podstaw do skonkretyzowania praw i obowiązków podmiotu administrowanego. Przesłanka z art. 105 § 1 k.p.a. niewątpliwie ma charakter procesowy, jednakże ustalenie, że przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie nie istnieje, czy to z uwagi na bezprzedmiotowość pierwotną, czy to z uwagi na bezprzedmiotowość wtórną na skutek zmiany okoliczności faktycznych, które uniemożliwiają osiągnięcie celu danego postępowania, dokonywane jest przez pryzmat regulacji materialnoprawnej, to ona rozstrzyga bowiem o tym, czy określony zespół okoliczności faktycznych umożliwia konkretyzację materialnego stosunku prawnego poprzez wydanie decyzji administracyjnej co do meritum sprawy. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, jako że zaistniał w niej spór co do zasadności umorzenia postępowania administracyjnego w części, zaznaczyć należy, że art. 105 § 1 k.p.a. niewątpliwie możliwość taką przewiduje. Rozpoznawana skarga kasacyjna dotyka zatem również kwestii podzielności żądania, którego realizacji służyć miało wszczęte postępowanie administracyjne, a więc kwestii, której nie sposób ocenić inaczej, niż poprzez analizę cech konkretnej regulacji materialnoprawnej.

Ocenę, czy charakter prowadzonego przez organy architektoniczno-budowlane postępowania administracyjnego umożliwiał, zgodnie z zapatrywaniem skarżącego, umorzenie tego postępowania w zakresie częściowym (wydania pozwolenia na budowę), a zarazem dopuszczał merytoryczne rozstrzygnięcie w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego, wymagało ustalenia, czego dotyczy prowadzone postępowanie.

Konfrontując stanowisko skarżącego z relewantnym stanem prawnym ukształtowanym przepisami prawa wskazanymi przez skarżącego jako podstawy kasacyjne przypomnieć należy, że proces inwestycyjno-budowlany jako proces zmierzający do realizacji określonej inwestycji, w ujęciu ustawy – Prawo budowlane na charakter złożony, wieloetapowy, obejmujący wydawanie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego decyzji administracyjnych w różnorodnych materialnoprawnych kategoriach spraw budowlanych określonych ustawą (art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane). Decyzje te wydawane są na poszczególnych etapach procesu inwestycyjno-budowlanego, mają różnorodny charakter i ukierunkowane są na osiągnięcie różnych skutków prawnych. Etapowość procesu inwestycyjnego i sekwencyjność podejmowanych w nim działań w sposób bezpośredni wpływa na relacje pomiędzy poszczególnymi decyzjami wydawanymi w ramach tego procesu. Decyzje w procesie inwestycyjno-budowlanym wydawane są w czasowo – przyczynowym związku funkcjonalnym, w związku z czym kolejność ich podejmowania nie jest przypadkowa.

Kwestionowana przez skarżącego decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. wydała została w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem skarżącego z [...] marca 2015 r. o udzielenie pozwolenia na budowę.

Zamieszczona w art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego ustawowa definicja pozwolenia na budowę pod pojęciem tym rozumie decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Pozwolenie na budowę powszechnie uznawane jest za akt konkretyzujący przysługujące inwestorowi prawo zabudowy, dający jego adresatowi prawo do realizacji określonej budowy lub wykonywania określonych robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, określający warunki korzystania z tego prawa. Pojemna formuła pojęcia "pozwolenia na budowę" mieści przede wszystkim decyzję o pozwoleniu na budowę, o której stanowi art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, będącą jedną z głównych instytucji Prawa budowlanego, ale także obejmuje inne decyzje administracyjne uprawniające do prowadzenia robót budowlanych, wydawane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, np. decyzję o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego), decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę (art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego).

Zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego strona łączy z zarzutem głównym dotyczącym naruszenia art. 34 ust. 4 tej ustawy. Ostatnio powołany przepis wyraża zasadę, w świetle której projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Na gruncie tego przepisu przyjmuje się w związku z tym projekt budowlany jest elementem, integralną częścią decyzji o pozwoleniu na budowę i zawiera zasadnicze ustalenia i warunki takiego pozwolenia (wyrok NSA z 27 listopada 2018 r., II OSK 2949/16; z 21 grudnia 2016 r., II OSK 836/15). Zatwierdzenie projektu budowlanego, jako element pozwolenia budowlanego, stanowi przejaw akceptacji zamierzenie inwestycyjnego – jego funkcji, konstrukcji oraz formy realizacji zasad zagospodarowania terenu budowy, otwiera więc drogę do realizacji zamierzeń budowlanych o określonym kształcie w konkretnym miejscu (J. Goździewicz - Biechońska, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno- budowlanym, LEX 2011, rozdział I, punkt 4.1.2.2.1.). Ostatecznie zatwierdzony projekt budowlany oznacza, że inwestor może legalnie wykonać wyszczegółowione w nim roboty budowlane. Przedmiotem pozwolenia na budowę zatwierdzającego projekt budowlany (art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego) jest więc konkretyzacja uprawnień inwestora z zakresu prawa zabudowy, przesądzenie o warunkach realizacji budowy lub robót budowlanych według określonego projektu. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany, o której stanowi art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego spełnia więc określone, wyznaczone jej przepisami funkcje. W ujęciu art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego, zatwierdzenie projektu budowlanego jest powiązane ściśle z decyzją o pozwoleniu na budowę jako instrumentem reglamentacji administracyjnej prewencyjnej - decyzji wydawanej przed przystąpieniem do realizacji inwestycji. Zatwierdzenie projektu budowlanego w trybie przepisów art. 34 ust. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane jest wyrazem akceptacji zamierzenia inwestycyjnego na etapie przygotowania inwestycji do realizacji. Uprawnienia do zatwierdzenia projektu budowlanego decyzją o której mowa w art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego nie należy stąd łączyć z uprzednim wykonaniem robót budowlanych w zakresie i w sposób wskazany w projekcie budowlanym. Zauważyć trzeba, że powołany przepis zamieszczony został w rozdziale 4 ustawy Prawo budowlane obejmującym przepisy regulujące postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych, którego rudymentalną instytucją jest decyzja o pozwoleniu na budowę, o której stanowi art. 28 ust. 1 omawianej ustawy. Zauważenie powyższego jest istotne z tego względu, że dokonując rekonstrukcji określonej normy prawnej w celu ustalenia zakresu jej zastosowania nie można abstrahować od systemowego kontekstu, w jakim przepis obejmujący tę normę został umieszczony w systemie prawa. Uwzględnienie tego kontekstu na gruncie rozpoznawanej sprawy prowadzi do wniosku, że brak jest podstawy prawnej dla zatwierdzenia projektu budowlanego decyzją, o której mowa w art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego po wykonaniu robót budowlanych, na które projekt ten opiewa. Uzupełniająco można wskazać, że aczkolwiek w obrocie prawnym może funkcjonować samodzielnie zatwierdzenie projektu budowlanego na mocy decyzji, o której stanowi art. 34 ust. 5 Prawa budowlanego, to i tym przypadku brak jest kompetencji organów architektoniczno-budowlanych do zatwierdzenia projektu budowlanego następczo wobec wykonanych już na jego podstawie robót. Postawiony Sądowi I instancji zarzut błędnej wykładni art. 34 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego poprzez zbyt wąskie rozumienie użytego w art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego pojęcia "decyzja o pozwoleniu na budowę", zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, opiera się zatem na chwiejnych podstawach. Zatwierdzenie projektu budowlanego następuje zasadniczo w decyzji o pozwoleniu na budowę, o której stanowi art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, która w ten sposób projekt budowlany przedstawiony przez inwestora zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego wprowadza do obiegu prawnego, uprawniając inwestora do realizacji określonej inwestycji. Zatwierdzenie projektu budowlanego w decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje, że na gruncie abstrakcyjnie wykładanego art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego decyzja wydawana na podstawie tego przepisu niewątpliwe posiada walor pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego, jest bowiem decyzją pozytywną. Wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 sierpnia 2019 r. II OSK 1917/18, podkreślając, że celem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest wydanie decyzji pozytywnej wnioskodawcy, który spełnił wymagania wynikające z art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Będąc związany wnioskiem o pozwolenie na budowę i załączonym doń projektem budowlanym właściwy organ ma wyłącznie dwie możliwości: może uwzględnić wniosek wydając decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzić projekt budowlany w całości albo odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Nie jest natomiast uprawniony do orzekania o "części" wniosku. Stanowisko to, które stanowi zarazem odpowiedź na wątpliwości strony dotyczące możliwości podjęcia w tej sprawie przez organy rozstrzygnięcia częściowego (zatwierdzającego projekt budowlany), należy w całości podzielić.

Również argumentacja skargi kasacyjnej odnosząca się do pojęć używanych przez ustawodawcę na gruncie ustawy – Prawo budowlane w aspekcie wywiedzenia bezprzedmiotowości postępowania zakończonego decyzją z [...] sierpnia 2017 r. jest zawodna. Akcentując dystynkcje w zakresie używanych w omawianej ustawie pojęć określających poszczególne rodzaje decyzji wydawanych w procesie inwestycyjno-budowlanym skarżący kasacyjnie pomija, że ustawa ta, oprócz pojęciami "pozwolenia na budowę" oraz "decyzja o pozwoleniu na budowę" posługuje się również pojęciem "decyzji w sprawie pozwolenia na budowę" (np. art. 35 ust. 6 ustawy), które łatwiej zaaprobować jako pojęcie zbiorcze obejmujące "decyzję o pozwoleniu na budowę" oraz "decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę". Naczelny Sąd Administracyjny zauważa ponadto, że konsekwencją aprobaty stanowiska skarżącego, wedle którego "przedmiotem postępowania kończonego decyzją o pozwoleniu na budowę jest zatem to, czy pozwolenie na budowę może być udzielone, czy nie oraz dodatkowo - zgodnie z art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego - czy projekt budowlany może być zatwierdzony, czy nie" musiałoby być uznanie, że decyzja o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc decyzja uprawniająca do rozpoczęcia robót budowlanych, mogłaby być także decyzją negatywną dla inwestora, odmowną, co jest oczywiście wnioskiem absurdalnym. Argumentacja skargi kasacyjnej zasadzająca się na zaprezentowanej przez skarżącego koncepcji zakresu znaczeniowego pojęcia "decyzja o pozwoleniu na budowę" już zatem choćby z tego powodu nie wytrzymuje krytyki.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, iż umorzenie postępowania administracyjnego było rozstrzygnięciem adekwatnym do stwierdzonych okoliczności sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest wynikiem braku przesłanek determinujących dalsze prowadzenie przez organy architektoniczno - budowlane postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 i nast. Prawa budowlanego.

W nawiązaniu do argumentacji skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim ukierunkowana ona jest na wykazanie istnienia w odniesieniu do okoliczności tej sprawy luki prawnej, która wymaga skierowania pytania prawnego do powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdza zaś, że skarżący mylnie zakłada, iż jego sprawa stanowi przypadek wyjątkowy i nieznany orzecznictwu sądowemu, wymagający, w celu wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie, dokonania wykładni przepisów ustawy – Prawo budowlane w drodze uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że Sąd ten miał do czynienia z przypadkami prawidłowego zrealizowania inwestycji i dopuszczenia jej do użytkowania na podstawie stosownych decyzji, a następnie wyeliminowania jedynie z uwagi na zdarzenia natury procesowej podstaw prawnych tej legalności poprzez uchylenie pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W tego rodzaju okolicznościach przyjmował zaś, że inwestycja nie była realizowana ani w warunkach samowoli, ani nie była wykonywana w warunkach istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w trakcie realizacji inwestycji. Utraciła natomiast wymagane prawem do jej realizacji zgody administracyjne na skutek błędnego określenia przez organ wydający pozwolenie na budowę kręgu stron postępowania administracyjnego. Uchybienia tego nie można było następnie naprawić z uwagi na kategoryczne brzmienie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i fakt, że inwestor rozpoczął realizację inwestycji. W odniesieniu do takich przypadków w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że tego rodzaju stany faktyczne obejmuje dyspozycja art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W sytuacji realizacji obiektu budowlanego, gdy inwestor nie odstąpił istotnie od warunków udzielonego mu i następnie uchylonego pozwolenia na budowę, a więc gdy aktualność zachował dotychczasowy projekt budowlany i nie ma potrzeb nanoszenia na niego zmian, w związku z czym organ może ponownie zatwierdzić "pierwotny" projekt budowlany (wyrok NSA z 19 października 2017 r., II OSK 273/16). Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie stwierdził podstaw do przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego o treści wskazanej przez skarżącego.

Konkludując, potwierdzona przez Naczelny Sąd Administracyjny poprawność stanowiska Sądu I instancji o zaistnieniu na gruncie postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego warunków do umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, będąca skutkiem stwierdzenia braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, rozpoznawanego środka odwoławczego uwzględnić nie pozwalała. Z powołanych względów skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.