Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postepowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę.

W dniu 18 października 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie została przekazana przez Wojewodę skarga R. N. (dalej zwanego skarżącym) na decyzję tego organu z dnia "[...]" utrzymującą w mocy decyzję Starosty O. (dalej zwanego organem I instancji) z dnia "[...]" o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 13 marca 2015 r. o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego i myjni samochodowej samoobsługowej na działce nr "[...]" przy ul. "[...]" w M. Wraz z opisaną powyżej skargą organ przekazał tutejszemu Sądowi akta sprawy i odpowiedź na skargę.

Jak wynika zaś z przekazanych przez organ akt sprawy, decyzją z dnia "[...]" organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 13 marca 2015 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił PHP "[...]", pozwolenia na budowę myjni samochodowej samoobsługowej i budynku gospodarczego na oznaczonej powyżej działce. Decyzja ta, na skutek wniosku skarżącego z dnia 18 września 2015 r., została zmieniona przez organ I instancji decyzją z dnia "[...]" w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego obejmującego zmianę projektu budowlanego budynku gospodarczego realizowanego w ramach powyższego pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda stwierdził z urzędu nieważność decyzji organu I instancji z dnia "[...]" w sprawie pozwolenia na budowę, zaś decyzją z dnia "[...]" Wojewoda stwierdził z urzędu nieważność decyzji organu I instancji z dnia "[...]" w sprawie zmiany tego pozwolenia na budowę.

Kontynuując postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 13 marca 2015 r. o wydanie pozwolenia na budowę, organ I instancji (pismem z dnia "[...]") wezwał skarżącego do wskazania strony postępowania wyjaśniając, że PHP "[...]", jako forma prowadzonej działalności gospodarczej, nie może być stroną postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Odpowiadając na to wezwanie skarżący wskazał, że to on jest stroną postępowania, a PHP "[...]" jest formą prowadzonej przez niego działalności gospodarczej.

Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji, powołując art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej jako k.p.a.), umorzył postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 13 marca 2015 r. o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego i myjni samochodowej samoobsługowej na oznaczonej powyżej działce. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że jak wynika z akt sprawy, powyższa budowa została zrealizowana, o czym świadczy decyzja PINB z dnia 17 listopada 2015 r. o pozwoleniu na użytkowanie myjni samochodowej oraz pismo tego organu z dnia 14 grudnia 2015 r. o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku gospodarczego. Wyjaśnił, że z uwagi na kasacyjny charakter instytucji stwierdzenia nieważności, po wydaniu takiej decyzji, sprawa będąca przedmiotem stwierdzenia nieważności wraca do organu, który wydał wadliwą decyzję, a organ ten powinien sprawę rozpatrzyć ponownie lub umorzyć postępowanie. Zauważył jednocześnie, że zgodnie z art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych. Skonstatował, że skoro w niniejszej sprawie budowa została zrealizowana, to postępowanie z wniosku o udzielenie pozwolenia na tą budowę należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Na skutek odwołań od powyższej decyzji, wniesionych przez skarżącego i inne strony postępowania, decyzją z dnia "[...]"Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda wywiódł, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, czyli nie może być wydana w odniesieniu do robót budowlanych już zrealizowanych. Dodał, że tym samym rygorom podlega decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę. Wskazał, że w odniesieniu do stanu faktycznego, jaki ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, tj. w sytuacji gdy budowa została już zakończona, brak jest przepisu prawa materialnego pozwalającego organowi administracji architektoniczno-budowlanej, w ramach jego właściwości, na merytoryczne rozpatrzenie wniosku o pozwolenie na budowę. W tych okolicznościach uznał, że decyzja o umorzeniu postępowania w tej sprawie jest prawidłowa. Wyjaśnił jednocześnie, że w stosunku do robót budowlanych wykonanych winno toczyć się postępowanie naprawcze przewidziane w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zaznaczył jednak, że do jego prowadzenia właściwy jest organ nadzoru budowlanego.

Wojewoda nie podzielił także stanowiska skarżącego, zawartego w odwołaniu, że w realiach niniejszej sprawy dopuszczalne było merytoryczne rozstrzyganie w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego a umorzenie postępowania jedynie w zakresie pozwolenia na budowę. Podkreślił bowiem, że zakres orzekania przez organ I instancji jest konsekwencją wniosku, który pozostawał do rozpatrzenia, a który dotyczył udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, elementem decyzji o pozwoleniu na budowę jest zatwierdzenie projektu budowlanego. Wyjaśnił, że co prawda przepis art. 34 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, dopuszcza w określonych warunkach wydanie odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, to jednak regulacja ta nie uzasadnia podjęcia rozstrzygnięcia w takim zakresie w niniejszej sprawie.

W skardze na powyższą decyzję Wojewody, skierowanej do tutejszego Sądu, skarżący zarzucił temu organowi naruszenie:

1) art. 51 ustawy Prawo budowlane, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji wykonania obiektu budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której następnie stwierdzono nieważność tylko z powodu wadliwego oznaczenia strony postępowania, które zostało następnie skorygowane w postępowaniu o pozwolenie na budowę, toczącym się po stwierdzeniu nieważności wcześniejszej decyzji, właściwą podstawą prawną, określającą tryb dostosowania takiego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, jest tzw. postępowanie naprawcze przed organem nadzoru budowlanego uregulowane w art. 51 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy;

2) art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i umorzenie postępowania w całości, podczas gdy postępowanie objęte wnioskiem skarżącego nie stało się w całości bezprzedmiotowe; skarżący uznał bowiem, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ I instancji powinien wydać decyzję o: zatwierdzeniu projektu budowlanego z uwzględnieniem jego zmian wcześniej zatwierdzonych decyzją z dnia "[...]" oraz umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie.

3) art. 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie, tj. nie wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przynajmniej w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego, mimo że wobec istnienia obiektu budowlanego wykonanego w oparciu o załączony do wniosku projekt zatwierdzony w decyzjach, których nieważność stwierdzono po zakończeniu budowy wyłącznie z powodu wadliwego oznaczenia w nich inwestora, rozstrzygnięcie w tym zakresie było przedmiotowe i miało oparcie w prawidłowej wykładni tego przepisu.

W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Wojewoda wyjaśnił, że art. 51 ustawy Prawo budowlane został jedynie wspomniany w uzasadnieniu decyzji i nie był podstawą orzekania w sprawie. Podał także, że żaden przepis prawa budowlanego nie upoważnia organu administracji architektoniczno-budowlanej do wydania z urzędu odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zauważył, że jedynym przepisem, który dopuszcza podjęcie takiego rozstrzygnięcia jest art. 34 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, jednakże może to mieć miejsce wyłącznie na wniosek inwestora, który spełnia warunki do uzyskania pozwolenia na budowę. Zauważył także, że w niniejszej sprawie tylko myjnia samochodowa została zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym przedłożonym wraz z wnioskiem skarżącego z dnia 13 marca 2015 r. o pozwolenie na budowę, natomiast budynek gospodarczy zrealizowany został w oparciu o projekt budowlany przedłożony przez skarżącego wraz z wnioskiem z dnia 18 września 2015 r. o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenia prawa, stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję, zostały zaś wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu, opisanych w tym przepisie naruszeń prawa nie można jednak przypisać zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia "[...]" utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 13 marca 2015 r. o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego i myjni samochodowej samoobsługowej na działce "[...]".

Podstawę prawną wydania decyzji organu I instancji stanowił bowiem art. 105 § 1 k.p.a., w świetle którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Prawidłowo oceniły organy obu instancji, że w kontrolowanej sprawie, przyczyną bezprzedmiotowości postępowania, zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 13 marca 2015 r. o udzielenia pozwolenia na budowę, jest zrealizowanie w całości obiektów budowlanych objętych tym wnioskiem. Niesporne bowiem jest, że jeszcze przed wydaniem decyzji stwierdzających nieważność poprzedniego pozwolenia na budowę i decyzji zmieniającej to pozwolenie, proces inwestycyjno-budowlany został przez skarżącego zakończony. Świadczy o tym decyzja PINB z dnia 17 listopada 2015 r. o pozwoleniu na użytkowanie myjni samochodowej oraz pismo tego organu z dnia 14 grudnia 2015 r. o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku gospodarczego.

Skoro zaś w dacie wydania decyzji przez organ I instancji ("[...]") obiekty budowlane, objęte wnioskiem skarżącego o udzielenie pozwolenia na ich budowę, zostały już zrealizowane, to postępowanie w sprawie udzielenia tego pozwolenia należało umorzyć. Jak słusznie bowiem wywiódł Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, czyli nie może być wydana w odniesieniu do robót budowlanych już zrealizowanych. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W świetle zaś art. 37 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1.

Niemożliwe jest zatem wydanie nowego pozwolenia na budowę na obiekty budowlane, które – tak jak w niniejszej sprawie, zrealizowane zostały w całości na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Nie jest bowiem celem decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny wykonanych robót (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 285/05, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego a nie organów administracji architektoniczno-budowlanej (starosty, wojewody), które wydały decyzje w kontrolowanej sprawie. Nieuprawnione jest zatem stawianie Wojewodzie zarzutu naruszenia art. 51 ustawy Prawo budowlane, skoro organ ten nie jest właściwy do prowadzenia postępowania naprawczego, o którym mowa w tym przepisie. Właściwy jest bowiem inny organ, a mianowicie inspektor nadzoru budowlanego.

Nie sposób podzielić także poglądu skarżącego, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy możliwe było wydanie decyzji o: zatwierdzeniu projektu budowlanego z uwzględnieniem jego zmian wcześniej zatwierdzonych decyzją z dnia "[...]" oraz umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydanie odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego możliwe jest tylko na wniosek inwestora spełniającego warunki do uzyskania pozwolenia na budowę (art. 34 ust. 5 ustawy Prawo budowlane). Skoro w niniejszej sprawie organy rozpatrywały wniosek skarżącego o udzielenie pozwolenia na budowę, a nie wniosek o wydanie odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, to przyjąć należy, że zatwierdzenie projektu budowlanego stanowiło w tej sprawie składnik pozwolenia na budowę, który nie jest rozstrzygnięciem mogącym samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

Ponadto, jak trafnie wskazał Wojewoda w odpowiedzi na skargę, w niniejszej sprawie tylko myjnia samochodowa została zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym przedłożonym wraz z wnioskiem skarżącego z dnia 13 marca 2015 r. o pozwolenie na budowę. Natomiast budynek gospodarczy zrealizowany został w oparciu o projekt budowlany przedłożony przez skarżącego wraz z wnioskiem z dnia 18 września 2015 r. o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie sposób więc uznać aby rozstrzygnięcie w zakresie zatwierdzenia pierwotnego projektu budowlanego było jak to określił skarżący "przedmiotowe" w niniejszej sprawie i miało oparcie w prawidłowej wykładni przepisu art. 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Chybiony jest więc zarzut naruszenia przez Wojewodę tego przepisu. Wobec zaś stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, konieczne było umorzenie przez organ I instancji postępowania w tej sprawie w całości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Prawidłowe było zatem utrzymanie w mocy tej decyzji przez Wojewodę.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.