Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Sędzia WSA – Sławomir Fularski Sędzia WSA – Danuta Kania (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. – oddala skargę –

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Fundacja [...] zwróciła się do Prezesa Rady Ministrów, na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001r. (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej powoływanej jako: "U.d.i.p.", o udzielenie następujących informacji:

1) wskazanie podstawy prawnej, w oparciu o którą wydawany jest kwartalnik "Przegląd Legislacyjny"?

2) udostępnienie wszystkich egzemplarzy kwartalnika "Przegląd Legislacyjny", które do chwili obecnej zostały wydane.

Fundacja wniosła o udzielenie odpowiedzi na powyższe pytania na adres poczty elektronicznej: [...].

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów Centrum Informacyjne Rządu poinformowało wnioskodawcę, iż:

1) kwartalnik "Przegląd Legislacyjny" jest wydawany na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.),

2) numery "Przeglądu Legislacyjnego" nie są informacją publiczną - taką informacją są tylko zawarte w nich opinie Rady Legislacyjnej. Opinie te są, począwszy od 2008 r., dostępne na stronie internetowej Rady Legislacyjnej. O udostępnienie starszych należy zwrócić się z odpowiednim wnioskiem do Archiwum Rady Ministrów (zasady korzystania z zasobów archiwalnych znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej KPRM). Numery tegoroczne "PL" można nabyć w Wydawnictwie Wolters Kluwer Polska ul. [...] w W., natomiast nakład starszych numerów niż tegoroczne został już wyczerpany i nie jest dostępny w sprzedaży.

Pismem z dnia 21 sierpnia 2013 r. Fundacja [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej objętej pkt 2 wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. poprzez naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Fundacja [...] wniosła o:

1) zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią pkt 2 wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżąca podniosła, iż wszystkie numery "Przeglądu Legislacyjnego" powinny być jej udostępnione, bowiem wszystkie treści w nich zawarte - w tym te, nie będące opiniami Rady Legislacyjnej - stanowią informację publiczną.

"Przegląd Legislacyjny" powstaje w ramach działalności organu władzy publicznej - jest wydawany z inicjatywy oraz przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów. Wymienione czasopismo nie stanowi prywatnej pozycji wydawniczej, ale jest wynikiem działań podejmowanych przez podmiot publiczny w związku z określonymi kompetencjami przyznanymi na podstawie przepisów prawa.

Jak wynika z informacji zawartej na stronie internetowej Rady Legislacyjnej w "Przeglądzie Legislacyjnym" zamieszczane są opracowania naukowe poświęcone szeroko rozumianej problematyce legislacji oraz aktualne informacje o pracach Rady Legislacyjnej. Treści publikowane w ww. czasopiśmie dotyczą zatem kwestii związanych z procesem tworzenia prawa przez podmioty publiczne, bądź też aktywności Rady działającej na podstawie art. 14 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.) i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie zadań Rady Legislacyjnej oraz szczegółowych zasad i trybu jej funkcjonowania (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 21). Zarówno proces stanowienia prawa, jak i działalność Rady Legislacyjnej, w tym wydawanie "Przeglądu Legislacyjnego" należy zaliczyć w poczet spraw publicznych. Ponadto, proces wydawania czasopisma jest finansowany ze środków publicznych, co przemawia za uznaniem jego treści za informację publiczną.

W ocenie strony skarżącej "Przegląd Legislacyjny", jako treść tworzona z inicjatywy i przez podmiot publiczny ze środków publicznych, dotycząca spraw publicznych - powinna być uznawana za informację publiczną i udostępniania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Dodatkowo organ wskazał, iż wydawanie "Przeglądu Legislacyjnego" nie jest obowiązkiem Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wynikającym z przepisów prawa. Jest natomiast dopuszczalne na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy - Prawo prasowe. "Przegląd Legislacyjny" jest jednym z kilkunastu ogólnopolskich, fachowych periodyków prawniczych zamieszczającym przede wszystkim artykuły naukowe, a także inne formy publikacji jurydycznych (recenzje, polemiki, glosy). Ukazuje się od kilkudziesięciu lat i stanowi forum dyskusji w zakresie prawa publicznego ze szczególnym uwzględnieniem problematyki związanej z procesem legislacyjnym. Na łamach "Przeglądu Legislacyjnego" można zapoznać się z opiniami Rady Legislacyjnej o przedłożonych jej projektach aktów normatywnych (co można też uczynić czytając je na stronie internetowej Rady).

Kancelaria Prezesa Rady Ministrów mając na względzie cele edukacyjne wydaje powyższy periodyk, który oprócz stanowisk oraz innych dokumentów Rady Legislacyjnej, które są informacją publiczną, zawiera artykuły autorów z różnych dziedzin prawa. Artykuły te są oryginalnymi dziełami, a poglądy zawarte w zamieszczonych artykułach są wyrazem osobistych przekonań ich autorów. Artykuły (recenzje, polemiki, glosy) nie stanowią informacji publicznej, nie są też dokumentami urzędowymi.

Konsekwencją faktu, że "Przegląd Legislacyjny" jest czasopismem naukowym wydawanym na podstawie Prawa prasowego jest to, że podlega on ustawie z dnia 7 listopada 1996 r. o obowiązkowych egzemplarzach bibliotecznych (Dz. U. Nr 152, poz. 722 ze zm.), która nakazuje przekazywanie nieodpłatnie wskazanym bibliotekom egzemplarzy wydawnictwa, w celu umożliwienia zapoznania się każdemu w zakresie własnego użytku z określoną pozycją. Mając zatem na względzie, że czasopismo naukowe nie jest informacją publiczną oraz, że w piśmie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów poinformowano gdzie są udostępnione stanowiska Rady Legislacyjnej, stanowiące informację publiczną, skargę należy uznać za niezasadną, ponieważ organ nie pozostaje w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a.

Przepisy P.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, jednak w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, iż bezczynność ta ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62 - 63). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności.

Z bezczynnością podmiotu obowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten milczy w sprawie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej, tj. nie udostępnia żądanej informacji w ustawowym terminie (art. 13 ust. 1 U.d.i.p.) nie wydaje decyzji w sytuacji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 U.d.i.p. (art. 16 ust. 1 U.d.i.p.), bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów U.d.i.p.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 U.d.i.p. Przepis ten stanowi, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przy wykładni powołanego przepisu należy kierować się treścią powołanego wyżej art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. W taki sam sposób kwalifikowane są wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ.: LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, publ.: https://orzeczenia. nsa.gov.pl).

Przedmiot informacji publicznej konkretyzuje przepis art. 6 U.d.i.p., przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu U.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, a nie forma jaką owa informacja przybiera. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów urzędowych. Informacją publiczną są bowiem nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 4 ust. 1 U.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Obowiązek informacyjny nie musi być przy tym adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu. Obowiązuje tutaj ogólna zasada wynikająca z art. 4 ust. 3 U.d.i.p., iż do udzielenia informacji zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu takiej informacji jednak tylko wówczas, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje ona w obiegu publicznym.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 U.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku.

Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2 U.d.i.p.). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 U.d.i.p.). Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następują w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 U.d.i.p.).

W sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu U.d.i.p., właściwą formą odniesienia się do takiego wniosku jest pismo organu zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów U.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 714/09, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Taka właśnie sytuacja miała miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie - w odpowiedzi na wniosek Fundacji [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. - organ poinformował wnioskodawcę pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., że żądana informacja dotycząca "wszystkich egzemplarzy kwartalnika "Przegląd Legislacyjny", które do chwili obecnej zostały wydane" nie stanowi informacji publicznej, a więc nie podlega udostępnieniu w trybie U.d.i.p.

W ocenie Sądu stanowisko organu jest prawidłowe.

"Przegląd Legislacyjny" jest periodykiem wydawanym przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.), która reguluje prasową działalność wydawniczą i dziennikarską. Powołany przepis stanowi, iż wydawcą może być osoba prawna, fizyczna lub inna jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej. W szczególności wydawcą może być organ państwowy, przedsiębiorstwo państwowe, organizacja polityczna, związek zawodowy, organizacja spółdzielcza, samorządowa i inna organizacja społeczna oraz kościół i inny związek wyznaniowy.

"Przegląd Legislacyjny" jest ogólnopolskim, fachowym kwartalnikiem prawniczym, wydawanym dla celów edukacyjnych, w którym zamieszczane są opracowania naukowe poświęcone szeroko rozumianej problematyce legislacji. Periodyk ten zawiera artykuły naukowe pracowników naukowych oraz inne formy publikacji, tj. recenzje, polemiki, glosy. Zawiera również informacje o aktualnych pracach Rady Legislacyjnej, tj. wykazy opinii Rady Legislacyjnej z danego okresu, teksty wybranych opinii Rady oraz sprawozdania z jej działalności.

Jak już wyżej wskazano, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi odnosić się do sfery faktów i do istniejącego już stanu rzeczy oraz do czynności dokonanych już przez organ czy też strony danego postępowania. Nie jest natomiast informacją publiczną jakakolwiek treść intelektualna, bowiem nie dotyczy spraw publicznych.

Z tego względu kwartalnik "Przegląd Legislacyjny" nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 U.d.i.p. Jest bowiem wynikiem działalności wydawniczej w myśl art. 7 ust. 1 ustawy - Prawo prasowe i w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy oznacza czasopismo - druk periodyczny ukazujący się w regularnych odstępach czasu, jednak nie częściej niż raz w tygodniu i nie rzadziej niż raz w roku, spełniający warunki wyznaczone w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. posiadający stały tytuł, numer bieżący i datę.

Jakkolwiek opinie Rady Legislacyjnej - organu opiniodawczo-doradczego Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów w rozumieniu § 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie zadań Rady Legislacyjnej oraz szczegółowych zadań i trybu jej funkcjonowania (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 21) posiadają walor informacji publicznej, to jednak sam fakt, iż są one zamieszczane w "Przeglądzie Legislacyjnym", nie czyni tego periodyku informacją publiczną w rozumieniu U.d.i.p. Po pierwsze, jak wskazał organ, informacje o pracach Rady, w tym ww. opinie są dostępne na stronie internetowej Rady Legislacyjnej, ewentualnie w Archiwum Rady Ministrów. Po drugie, oprócz informacji o pracach Rady Legislacyjnej, w "Przeglądzie Legislacyjnym" znajdują się artykuły naukowe bądź inne formy publikacji jurydycznych (recenzje, polemiki, glosy) autorów z różnych dziedzin prawa. Są to oryginalne dzieła ich twórców, będące wyrazem ich osobistych poglądów. Nie dotyczą one spraw publicznych (sfery danych i faktów publicznych) i z stąd nie posiadają waloru informacji publicznej w rozumieniu U.d.i.p.

Z tych względów uzasadniony jest pogląd, iż kwartalnik "Przegląd Legislacyjny" jest "wydawnictwem" w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy - Prawo prasowe i zawiera treści intelektualne, które nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 450/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnośnie argumentu strony skarżącej, iż proces wydawania ww. czasopisma jest finansowany ze środków publicznych, wskazać należy, że jakkolwiek informację na temat wydatkowania środków publicznych na działalność wydawniczą Kancelarii Prezesa Rady Ministrów należałoby zakwalifikować jako informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 U.d.i.p., to jednak samo czasopismo obejmujące treści intelektualne - waloru informacji publicznej nie posiada.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, iż - jak zasadnie wskazał organ - "Przegląd Legislacyjny", jako czasopismo naukowe wydawane na podstawie ustawy - Prawo prasowe, podlega przepisom ustawy z dnia 7 listopada 1996 r. o obowiązkowych egzemplarzach bibliotecznych (Dz. U. Nr 152, poz. 722 ze zm.). Ustawa ta, w myśl art. 1, określa obowiązki wydawców w zakresie przekazywania dzieł oraz obowiązki bibliotek w zakresie gromadzenia dorobku wydawniczego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy wydawca, który udostępnia publicznie egzemplarze publikacji na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej lub za granicą, jest obowiązany do nieodpłatnego przekazania uprawnionym bibliotekom liczby egzemplarzy publikacji (egzemplarze obowiązkowe), określonej w art. 5 ust. 1 - 3. Przepis ten stanowi, że Bibliotece Narodowej w Warszawie i Bibliotece Jagiellońskiej w Krakowie przekazuje się po dwa egzemplarze obowiązkowe. Biblioteki te mają obowiązek wieczystego archiwizowania jednego egzemplarza obowiązkowego. Pozostałym bibliotekom uprawnionym w rozumieniu art. 3 ust. 5 ustawy, przekazuje się po jednym egzemplarzu obowiązkowym. Listę ww. bibliotek uprawnionych zawiera załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 6 marca 1997 r. w sprawie wykazu bibliotek uprawnionych do otrzymywania egzemplarzy obowiązkowych poszczególnych rodzajów publikacji oraz zasad i trybu ich przekazywania (Dz. U. Nr 29, poz. 161 ze zm.).

Jak wyjaśniła obecna na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. pełnomocnik Prezesa Rady Ministrów, egzemplarze "Przeglądu Legislacyjnego" są przekazywane w trybie ww. ustawy o obowiązkowych egzemplarzach bibliotecznych m.in. do Biblioteki Narodowej w Warszawie. Oznacza to zapewnienie każdemu zainteresowanemu dostęp do egzemplarzy czasopisma i możliwość zapoznania się z określoną pozycją w żądanym zakresie. Czasopismo to, jako forma prasowa, funkcjonuje zatem w obiegu publicznym. Dostęp do czasopisma nie może i nie odbywa się w trybie przepisów U.d.i.p.

W konkluzji Sąd stwierdza, że organ prawidłowo, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 U.d.i.p., poinformował pisemnie stronę skarżącą, iż wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej i nie podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji, postawiony organowi zarzut bezczynności na gruncie U.d.i.p. jest nieuzasadniony, co skutkowało oddaleniem skargi.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.