Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sąd administracyjny jest właściwy do rozpatrzenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w sprawie z zakresu ochrony konkurencji.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Stanisław Gronowski po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. Z. T. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt VII SAB/Wa 178/11 w sprawie ze skargi O.Z. T.M. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt VII SAB/Wa 178/11, wydanym w sprawie ze skargi O. Z. T. M. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, odrzucono skargę.

Według ustaleń Sądu pierwszej instancji O.Z.T.M., zwany dalej "skarżącym", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na przewlekłość Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, zwanego Prezesem UOKiK, w sprawie niezakończenia postępowania antymonopolowego w przedmiocie nadużycia przez S.A. ZAiKS z siedzibą w W. pozycji dominującej na krajowym rynku zbiorowego zarządzania prawami autorskimi poprzez narzucanie nieuczciwych, rażąco wygórowanych opłat, uciążliwych warunków umów licencyjnych, stosowanie groźby bezprawnej polegającej na zapowiedzi wypowiedzenia umów licencyjnych. Skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu tej sprawy, prowadzonej przez organ od 2006 r., i zobowiązanie do jej załatwienia w terminie 5 miesięcy, a także o wymierzenie grzywny w wysokości 32.000 zł. Jak wskazywał skarżący organ kilkakrotnie przedłużał termin zakończenia postępowania i dotychczas nie zostało ono zakończone.

W odpowiedzi na skargę Prezes UOKiK wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej w związku z brakiem interesu prawnego po stronie skarżącego lub z powodu braku wniesienia przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku nieuwzględnienia skargi organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Prezes UOKiK postępowanie antymonopolowe jest postępowaniem odrębnym od postępowań administracyjnych i trwa znacznie dłużej. Jak podniósł, w dniu 21 października 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1016). Na mocy tej ustawy sprawy, w której toczy się postępowanie antymonopolowe, przekazano do rozstrzygnięcia Komisji Prawa Autorskiego jako odrębnemu organowi administracji. W chwili obecnej nie jest rozstrzygnięta kwestia właściwości Prezesa UOKiK do kontynuowania omawianego postępowania antymonopolowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., jak to wskazano na wstępie, odrzucił skargę.

W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji powołał przepisy art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej "p.p.s.a.", określających właściwość sądu administracyjnego. Według Sądu pierwszej instancji skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje w takim zakresie w jakim kontroli sądu administracyjnego podlegają akty (decyzje, postanowienia) wydawane przez ten organ.

Wniesiona skarga dotyczyła przewlekłości postępowania antymonopolowego prowadzonego przez Prezesa UOKiK w sprawie podejrzenia nadużycia przez S. A. ZAiKS z siedzibą w W. pozycji dominującej na rynku krajowym zainicjowanego wnioskiem skarżącej złożonym w lipcu 2006 r. W świetle przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 50, poz. 331 ze zm.) postępowanie toczące się przed Prezesem UOKiK ma charakter szczególny, regulowany zarówno przepisami ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, jak i poprzez odesłanie w tej ustawie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Kodeksu postępowania cywilnego i Kodeksu postępowania karnego. W poglądach zawartych, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie postępowanie przed Prezesem UOKiK określane jest jako administracyjne postępowanie szczególne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r., sygn. akt SK 27/03 i powołane tam orzeczenia).

W art. 81 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów określone zostały ogólne reguły zaskarżania orzeczeń wydanych przez Prezesa UOKiK w toku prowadzonych przed nim postępowań. Mimo, że postępowania prowadzone przed tym organem są postępowaniami administracyjnymi, ustawodawca - w zakresie zaskarżania orzeczeń - nakazuje stosować odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, a w szczególności regulujące postępowanie w sprawach z zakresu ochrony konkurencji (art. 47928 i nast. k.p.c.). W tym zakresie nie mają zastosowania przepisy art. 127 i następne k.p.a., dotyczące odwołań od decyzji organów administracji oraz art. 141 i następne k.p.a., odnoszące się do zażaleń na postanowienia tych organów. Toteż, stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia Prezesa UOKiK nie przysługuje odwołanie na zasadach ogólnych postępowania administracyjnego do organu drugiej instancji. Ustawa wykluczyła także możliwość wzruszenia decyzji Prezesa UOKiK w tzw. nadzwyczajnych trybach administracyjnych (zob. art. 82). Jedyną formą zaskarżenia rozstrzygnięć podejmowanych przez Prezesa UOKiK jest odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów (por. K. Kohutek, M. Sieradzka, Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz, LEX, 2008). Tym samym art. 81 ust. 1 cyt. ustawy przesądza, iż sądem właściwym do rozpatrywania środków zaskarżenia od rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania przed Prezesem UOKiK jest sąd cywilny (sąd ochrony konkurencji i konsumentów), a postępowanie odwoławcze jest postępowaniem sądowym, nie zaś sądowoadministracyjnym.

Skoro decyzje wydawane przez Prezesa UOKiK nie podlegają kontroli sądu administracyjnego tylko sądu powszechnego, to tym samym także bezczynność organu, czy przewlekłość w prowadzonym postępowaniu nie podlega kognicji sądu administracyjnego i merytorycznemu rozpoznaniu (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Biorąc powyższe pod uwagę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. odrzucono skargę.

Od powyższego postanowienia, zaskarżając go w całości, skarżący złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania przed sądami administracyjnymi obu instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach zaskarżenia wskazanych w przepisie art. 174 p.p.s.a.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na przepisach aktualnie obowiązującej ustawy zamiast na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080 );

b) art. 1 ust. 1 i 2, art. 47, art. 49 ust. 1, art. 81 ust. 1, art. 82 aktualnie obowiązującej ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z dnia 16 lutego 2007 r. poprzez ich zastosowanie w sytuacji, w której na podstawie art. 131 tejże ustawy nie miały one zastosowania, a w konsekwencji niezastosowanie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy;

c) art. 44, art. 84-87, art. 92 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której na podstawie art. 131 ust. 1 aktualnie obowiązującej ustawy miały zastosowanie przy ocenie właściwości sądu administracyjnego;

d) art. 35-38 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której na podstawie art. 131 ust. 1 aktualnie obowiązującej ustawy miały zastosowanie przy ocenie właściwości sądu administracyjnego;

e) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarga na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu przysługuje w takim zakresie, w jakim kontroli sądu administracyjnego podlegają akty wydawane przez ten organ.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 131 ust. 1 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na przepisach aktualnie obowiązującej ustawy, zamiast na podstawie poprzedniej ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r.;

b) art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarga na bezczynność Prezesa UOKiK jest niedopuszczalna ze względu na to, że decyzje wydawane przez Prezesa UOKiK nie podlegają kontroli sądu administracyjnego;

c) art. 58 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na przewlekłość postępowania antymonopolowego z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego w sytuacji, w której sąd administracyjny był właściwy do jej rozpoznania;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co utrudnia kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia, zarówno stronom jak i sądowi wyższej instancji, co w konsekwencji spowodowało brak merytorycznego rozpoznania sprawy.

Według skarżącego właściwość sądu administracyjnego jest uzależniona od trybu postępowania, w ramach którego organ pozostaje bezczynny lub działa przewlekle. Do czasu zakończenia postępowania przez Prezesa UOKiK postępowanie toczy się w trybie administracyjnym, a po jego zakończeniu może być uruchomiony tryb odwoławczy w ramach sądowej procedury cywilnej. Ponadto przepis art. 47928 § 1 k.p.c. wylicza enumeratywnie kategorie spraw, w których właściwy jest sąd ochrony konkurencji i konsumentów. Wśród tych spraw nie jest wymieniona skarga na przewlekłość postępowania, czy też jakikolwiek inny środek zaskarżenia w związku z brakiem działania Prezesa UOKiK, a zatem nie należy to do właściwości sądu powszechnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes UOKiK wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

Istota sprawy sprowadza się do kwestii wskazania sądu, administracyjnego albo powszechnego, właściwego do rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie administracyjne toczące się przed Prezesem UOKiK. Na gruncie wymienionych w skardze kasacyjnej ustaw o ochronie konkurencji i konsumentów, rozwiązanie prawne w tym przedmiocie nie zmieniło się. I tak, w myśl art. 78 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r., od decyzji Prezesa Urzędu przysługuje odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia jej doręczenia. Podobną treść zawiera art. 81 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 16 lutego 2007 r., zgodnie z którym od decyzji Prezesa Urzędu przysługuje odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia jej doręczenia. Z tymi przepisami był (i nadal jest) zgodny art. 47928 § 1 k.p.c. W świetle tego przepisu Sąd Okręgowy w Warszawie - sąd ochrony konkurencji i konsumentów jest właściwy w sprawach: 1) odwołań od decyzji Prezesa UOKiK, 2) zażaleń na postanowienia wydawane przez Prezesa Urzędu w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów lub przepisów odrębnych, 3) zażaleń na postanowienia wydawane przez Prezesa Urzędu w postępowaniu zabezpieczającym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, 4) zażaleń na postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w celu wykonania obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydawanych przez Prezesa Urzędu.

Powołane wyżej przepisy, na co trafnie wskazuje skarga kasacyjna, uruchamiają właściwość sądu powszechnego dopiero z momentem wydania przez Prezesa UOKiK decyzji, a więc na akty tego organu, nie zaś na czynności lub ich brak zaistniałe na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego toczącego się przed wspomnianym organem. Innymi słowy, dopóki organ administracji publicznej, jakim jest Prezes UOKiK, nie wydał w sprawie decyzji, sprawa toczy się w trybie, do którego mają zastosowanie odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym w przypadku bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego przed Prezesem UOKiK, podzielając stanowisko zajęte w skardze kasacyjnej, otwarta jest możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dla przeciwdziałania temu szkodliwemu zjawisku. Trudno jest zatem zaakceptować pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, że skoro decyzje wydawane przez Prezesa UOKiK nie podlegają kontroli sądu administracyjnego, tylko sądu powszechnego, to tym samym także bezczynność tego organu, czy przewlekłość w prowadzonym postępowaniu, nie podlega kognicji sądu administracyjnego i merytorycznemu rozpoznaniu w trybie przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Ponadto, pomijając już, o czym była mowa, iż właściwość sądu powszechnego zaistnieje dopiero z momentem wydania decyzji, a więc na etapie, gdy bezczynność już nie istnieje, sąd powszechny nie jest wyposażony w odpowiednie instrumenty procesowe dla zobligowania organu do działania w sprawie. Natomiast w takie instrumenty jest wyposażony sąd administracyjny. Można tutaj wskazać na przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., w myśl którego Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Również, zgodnie z § 2 powołanego artykułu, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA w Warszawie z 27 października 2003 r., sygn. akt II SA 436/02 (niepublikowany), w którym w omawianej kwestii opowiedziano się za właściwością sądu administracyjnego. Jednakże, jak się wydaje, trudno byłoby mówić o utrwaleniu się orzecznictwa w kwestii właściwości sądu administracyjnego do rozpoznawania skarg na bezczynność Prezesa UOKiK oraz organów regulacyjnych. Wskazywać na to może lektura uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2010 r., kwestionującej właściwość sądownictwa administracyjnego do rozpoznania skargi na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przekazaniu odwołania od jego decyzji do sądu ochrony konkurencji i konsumentów. Wspomniana uchwała spotkała się z krytycznym przyjęciem w piśmiennictwie (por. A. Kubiak, OSP 2011, Nr 2, poz. 24; a także M. Błachucki, Właściwość sądów administracyjnych i sądów powszechnych w sprawach antymonopolowych, w: Aktualne problemy rozgraniczenia właściwości sądów administracyjnych i powszechnych, pod red. M. Błachuckiego, T. Górzyńskiej, Warszawa 2011, s. 150).

Ponadto, gdyby podzielić stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu o braku właściwości sądu administracyjnego dla rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania toczącego się przed Prezesem UOKiK, doszłoby w rezultacie do pozbawienia strony prawa do sądu, które jest uzależnione od wcześniejszego wydania decyzji w sprawie. Naruszałoby to art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 Konstytucji RP. W myśl art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Natomiast zgodnie z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Prawo do sądu jest publicznym prawem podmiotowym, przysługującym jednostce w relacji do władzy publicznej. Dlatego wykładnia przepisów prawa nie może zmierzać w kierunku ograniczenia stronie prawa do sądu.

Reasumując, stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny jest właściwy do rozpatrzenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezesa UOKiK w sprawie z zakresu ochrony konkurencji.

W niniejszej sprawie, na co wskazuje treść odpowiedzi na skargę wniesionej przez Prezesa UOKiK, przewija się kwestia powołania Komisji Prawa Autorskiego, działającej na gruncie ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.), do której kompetencji należy m.in. rozpatrywanie spraw na tle wynagrodzeń za korzystanie z utworów oraz zawieranie umów, w czym Prezes UOKiK upatruje brak rozstrzygnięcia co do jego właściwości w kontynuowaniu postępowania antymonopolowego wszczętego przez skarżącego. Kwestię tę powinien zbadać Sąd pierwszej instancji. Jeżeli by się okazało, tak jak to twierdzi skarżący, że przedmiot wszczętego przez niego postępowania wykracza poza kwestię ustalenia wynagrodzenia za korzystanie z utworów (co nie należy do właściwości Prezesa UOKiK, lecz do właściwości Komisji Prawa Autorskiego), a obejmuje również przeciwdziałanie nadużywaniu przez S. A. ZAiKS siły ekonomicznej, wynikającej z zajmowanej pozycji rynkowej, a w szczególności stosowanie gróźb bezprawnych polegających na zapowiedzi wypowiedzenia umów licencyjnych dla wymuszenia na skarżącym zachowań oczekiwanych przez wspomniane Stowarzyszenie, takie zachowanie może wyczerpywać przejaw nadużycia pozycji dominującej na rynku w świetle art. 8 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z dnia 15 grudnia 2000 r. Wymagałoby to wówczas wydania w tym przedmiocie przez Prezesa UOKiK jednej z decyzji, o których mowa w przepisach art. 9-11 wspomnianej ustawy, stosownie do wyniku ustaleń dokonanych w sprawie. Do tego czasu po stronie Prezesa UOKiK mogłaby zachodzić bezczynność lub przewlekłość postępowania, co powinien skontrolować Sąd pierwszej instancji.

Skoro skarga kasacyjna trafnie zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., stosownie do przepisu art. 185 p.p.s.a.

Odnosząc się do wniosku strony wnoszącej skargę kasacyjną o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.