Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 165/16 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 165/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę skarżącej na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", [...], na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał skarżącej dokonać rozbiórki ogrodzenia wykonanego na działce nr [...] w W. od strony ul. [...].

W trakcie postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że w 2014 r. zostało zrealizowane przez skarżącą ogrodzenie przed dokonanym przez nią zgłoszeniem. Ponadto w zgłoszeniu wskazano inną działkę niż tą, na której faktycznie zrealizowano ogrodzenie. Ogrodzenie nie powstało na działce nr [...], lecz na działce nr [...], której właścicielem jest Gmina W.. Ponadto dokonano jego budowy, a nie jak twierdzi skarżąca remontu. Organ, powołując się na treść art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wskazał, że jednym z załączników niezbędnym do dokonania prawidłowego zgłoszenia, jest oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którego inwestor nie przedstawił. Pismem z dnia 10 lutego 2015 r., sygnowanym przez Zastępcę Wójta Gminy W., wyrażono "kategoryczny sprzeciw na lokalizację ogrodzenia na gruncie gminnym nr [...] położonym w W.".

Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżącą.

Ponadto złożyła wniosek o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie częściowego zasiedzenia działki nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...],[...] WINB odmówił zawieszenia postępowania, uznając, że kwestia zasiedzenia nie dotyczy zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję o nakazie rozbiórki.

Organ odwoławczy ocenił, że w tej sprawie nie miał zastosowania art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ budowę przedmiotowego ogrodzenia należy traktować jako inny przypadek samowoli niż wskazana w art. 49b ust. 1. Polega ona na prowadzeniu robót budowlanych niezgodnie z przepisami art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego i tym samym stanowi podstawę do wszczęcia postępowania naprawczego w określonego w art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 7 ww. ustawy. Jednak także postępowanie prowadzone w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego wymaga ustalenia czy roboty budowlane są zgodne z prawem w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro strona nie ma prawa dysponowania działką nr [...], na której częściowo zostało zrealizowane ogrodzenie, nie było możliwe zalegalizowanie dokonanej samowoli w trybie art. 51, podobnie jak i w trybie art. 49b Prawa budowlanego.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., ewentualnie art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 K.p.a. przez "ich niezastosowanie, a przez to niedostateczne wyjaśnienie sprawy, a co za tym idzie błędne wydanie decyzji."

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 165/16, oddalając skargę, wskazał, że z uwagi na dokonane przez skarżącą zgłoszenie, choć jak się okazało nie było ono skuteczne, ponieważ dotyczyło wykonania ogrodzenia na innej działce, w sprawie z uwagi na treść art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, zastosowanie znalazł tryb postępowania z art. 50-51 Prawa budowlanego. Wobec tego jest dopuszczalne odpowiednie stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy polegające na bezpośrednim wydaniu decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego w sytuacji, w której obiekt, wymagający zgłoszenia wraz z oświadczeniem o prawie do dysponowaniu nieruchomością dla celów budowlanych, został już wybudowany i jednocześnie jest pewne, że inwestor takiego prawa nie może uzyskać, a co za tym idzie, nie będzie mógł w postępowaniu naprawczym przedłożyć wymaganego oświadczenia. Skarżąca, wbrew obowiązkom wynikającym z przepisów prawa, dokonała zgłoszenia budowy, nie załączając do niego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] i nie ma możliwości uzyskania tego prawa, stąd WINB odpowiednio zastosował postanowienia art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, orzekając o rozbiórce ogrodzenia wybudowanego w części na działce sąsiedniej.

Odnośnie podnoszone przez skarżącą argumentacji dotyczącej istnienia w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego (złożenie powództwa o zasiedzenie) Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, zależność, o której mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wyrażać się musi w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 lipca 2015 r., II SA/Bd 455/15).

Zdaniem Sądu, wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji w ramach postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który odnosi się do stanu faktycznego i prawnego z daty wykonywania robót budowlanych, nie jest uzależnione od rozstrzygnięcia w sprawie zasiedzenia części działki, na której inwestor samowolnie zrealizował obiekt budowlany. W momencie przystąpienia do wykonania robót powinien dysponować on tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestia ta mogłaby stanowić zagadnienie wstępne np. w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia budowlanego.

Mając powyższe na względzie Sąd nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu organów mogących mieć wpływ na wynik sprawy i uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z obowiązującym prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia sprawy o zasiedzenie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie skarżonej decyzji [...] WINB mimo oczywistego i rażącego naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania o kluczowym znaczeniu dla niniejszej sprawy, tj.

a) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 w związku z art. 104 i art. 107 § 1 K.p.a., przez ich niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji PINB, mimo i że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. w oparciu o błędną podstawę prawną, ponieważ powinna zostać wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a nie art. 49b ust. 1 tej ustawy;

b) art. 15 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. przez przyjęcie, że organ odwoławczy może "konwalidować" wadę istotną kwalifikowaną decyzji organu pierwszej instancji (błędną postawę prawną aktu administracyjnego) wydając decyzję ze wskazaniem poprawnej podstawy, nie naruszając przy tym zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuchylenie skarżonej decyzji [...] WINB, mimo że wydana została z naruszeniem przepisów postępowania o kluczowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. za sprawą jego niezastosowania i niezawieszenia postępowania z urzędu, mimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. stwierdzenia zasiedzenia części działki nr [...] w postępowaniu sądowym o sygn. akt [...], prowadzonym przez Sąd Rejonowy [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, okoliczność, że w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji zapadła na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wytknął bowiem, że decyzja PINB zapadła w niewłaściwym trybie postępowania legalizacyjnego, jednak jednocześnie organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, zastosował art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i wskazał, że oba tryby postępowania, tj. legalizacyjny (art. 49b Prawa budowlanego) i naprawczy (art. 50-51 Prawa budowlanego), wymagają ustalenia w sprawie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie można zatem w tym zakresie doszukać się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) skoro w obu trybach wymagane było zbadanie czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; zaś stwierdzenie, że inwestorowi takie prawo nie przysługuje niezależnie od zastosowanego trybu uprawnia do wydania nakazu rozbiórki. Dlatego organ odwoławczy wskazaną wadę mógł uznać za nieistotną, bo nie mającą wpływu na wynik sprawy. Zmiana podstawy prawnej decyzji na etapie postępowania odwoławczego nie mogła w okolicznościach tej sprawy prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki ogrodzenia. Tym samym nie można doszukać się aby w sprawie zaistniała wada nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), ponieważ zasadniczo organ odwoławczy niewadliwie wypowiedział się w kwestii legalności zastosowanego w postępowaniu administracyjnym trybu postępowania. Wynika z powyższego, że powyższa wada decyzji organu I instancji miałaby o tyle znaczenie, o ile skarżąca skutecznie wykazałaby, że dysponuje nieruchomością, na której zlokalizowanej jest przedmiotowe ogrodzenie, na cele budowlane. W skardze kasacyjnej tego zaś nie wykazała, co uprawnia do stwierdzenia, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 w związku z art. 104 i art. 107 § 1 K.p.a. oraz w zw. art. 15 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Ponadto strona skarżąca błędnie stoi na stanowisku, że zainicjowane przez nią postępowanie przed Sądem Powszechnym o zasiedzenie części działki, na której zlokalizowane jest przedmiotowe ogrodzenie stanowi zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Należy w tym miejscu wskazać, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2018 r., I OSK 541/18). Uzyskanie takiego rozstrzygnięcia w odniesieniu do prawa własności lub innego tytułu prawnego do gruntu, który może mieć wpływ na istnienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest zaś wymagane w postępowaniu dotyczącym legalności budowy ogrodzenia. Wydanie decyzji w sprawie legalności budowy ogrodzenia nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia przez właściwy sąd wniosku o zasiedzenie. Nie zachodzi tu związek przyczynowy, o jakim wyżej mowa, ponieważ aktualnie nie istnieje dowód na potwierdzenie, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a więc nie istnieje przeszkoda prawna do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Natomiast to, że wynik innego postępowania w przyszłości może mieć wpływ na dowodzenie przez skarżącą, iż dysponuje nieruchomością na cele budowlane, nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego. Należy bowiem wskazać, że orzeczenie o zasiedzeniu ma charakter deklaratoryjny, tj. taki który jedynie potwierdza istnienie określonego uprawnienia, które to uprawnienie powstało w przeszłości i wymaga ustalenia dokładnego momentu od kiedy dany podmiot stał się właścicielem nieruchomości przez zasiedzenie w wyniku upływu stosownych terminów. A więc tego rodzaju orzeczenie nie decyduje o istnieniu prawa, a jedynie je potwierdza dla celów dowodowych. Co oznacza, że dopóki nie zapadnie orzeczenie o zasiedzeniu, dopóty skarżąca nie może skutecznie powoływać się wobec osób trzecich, w tym przed organami nadzoru budowlanego, że jest właścicielem danej nieruchomości. Dlatego też organy administracyjne, oceniając aktualnie materiał dowodowy, nie mogły zawiesić postępowania administracyjnego, ponieważ pomiędzy postępowaniem dotyczącym legalności budowy ogrodzenia, a postępowaniem o zasiedzenie nie istnieje taki związek przyczynowy, który uniemożliwiałby wydanie rozstrzygnięcia w sprawie oceny legalności budowy ogrodzenia. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.