Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 30 czerwca 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 395/17 w sprawie ze skargi Gminy Ś. na informację Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej wniosku 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego; 3. zasądza od Zarządu Województwa Dolnośląskiego na rzecz Gminy Ś. 1.257 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z 30 czerwca 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 395/17, oddalił skargę Gminy Ś. na czynność Zarządu Województwa Dolnośląskiego z [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnego wyniku oceny formalnej projektu PN.: "Ochrona bioróżnorodności i udostępnienie zasobów przyrodniczych poprzez rozbudowę i doposażenie Regionalnego Ośrodka Edukacji Ekologicznej (ROEE-LGOM) w Dz.".

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Dyrektor Wydziału Wdrażania Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego UMWD, pełniącego rolę Instytucji Organizującej Konkurs (dalej: IOK), pismem z [...] lutego 2017 r. poinformował Gminę Ś. o negatywnym wyniku oceny formalnej projektu, z powodu niespełnienia – zawartych w zatwierdzonym przez Komitet Monitorujący (dalej: KM) RPO WD na lata 2014-2020 dokumencie pn.: "Kryteria wyboru operacji finansowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020" - formalnych ogólnych obligatoryjnych kryteriów oceny, tj. - niepodlegającego korekcie - kryterium nr 7 "Kwalifikowalność wnioskodawcy" oraz - podlegającego korekcie - kryterium nr 1 "Poprawność wypełnienia złożonego wniosku", kryterium nr 4 "Kwalifikowalność wydatków w ramach projektu", kryterium nr 7 "Ocena występowania pomocy publicznej /pomocy de minimis" i kryterium nr 10 "Miejsce realizacji projektu". Treść pisma IOK dowodzi m.in., że - odnośnie kryterium nr 7 "Kwalifikowalność wnioskodawcy" - Komisja Oceny Projektów (dalej: KOP) uznała, iż: "Partner projektu - spółka z o.o. A. nie jest spółką prawa handlowego, w których udział większościowy - ponad 50% akcji, udziałów, itp. posiadają jednostki sektora finansów publicznych, wobec powyższego nie mieści się w katalogu wnioskodawców wskazanych jako "typy beneficjentów" uprawnionych do otrzymania dofinansowania zgodnie z Regulaminem konkursu.

W proteście, nie zgadzając się z oceną KOP, Gmina zażądała: "przywrócenia wniosku do oceny i umożliwienia wniesienia uzupełnień w zakresie kryteriów formalnych obligatoryjnych z możliwością dokonania korekty".

Zarząd Województwa Dolnośląskiego, pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej (dalej: IZ) Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa Dolnośląskiego (dalej: RPO WD) na lata 2014-2020, nie uwzględnił protestu Gminy Ś. od negatywnego wyniku oceny formalnej projektu pn.: "Ochrona bioróżnorodności i udostępnienie zasobów przyrodniczych poprzez rozbudowę i doposażenie Regionalnego Ośrodka Edukacji Ekologicznej (ROEE-LGOM) w Dz.".

IZ uznała, że w założeniach Gminy brak jest logiki gdyż wnioskodawca (w tym

z partnerem w projekcie) to podmiot, który aplikuje o wsparcie unijne dla swojego projektu i w razie jego pozytywnego zakwalifikowania stanie się on beneficjentem w związku z realizacją projektu z udziałem wsparcia unijnego. Uznała, że logicznym jest, iż - pod względem podmiotowym - wnioskodawca i beneficjent to te same podmioty, ale na innym etapie aplikowania o środki unijne.

IZ uznała, że skoro konkurs wykluczał pewne grupy beneficjentów (wprowadzał dodatkowe warunki podmiotowe) to nie można przyjąć, iż uregulowania takie nie dotyczyły wnioskodawcy. Według IZ, przygotowując wniosek o dofinansowanie dokumentację konkursową należy czytać kompleksowo, stosując się zarówno do zapisów Regulaminu, jego załączników, jak i Instrukcji wypełniania wniosku. IZ zauważyła, że wnioskodawca miał możliwość uzyskania punktów w ramach kryterium merytorycznego "Partnerstwo", jednak ze względu na szczegółowe zapisy Regulaminu niemożliwym było w przedmiotowym naborze uzyskanie maksymalnej ilości punktów. Dodała, że Gmina - mimo zarzucanego w proteście ich "literalnego" braku w zapisach Regulaminu - była świadoma ograniczeń co do katalogu wnioskodawców, którzy mogą starać się o dofinansowanie w ramach konkursu, w kontekście ograniczeń dotyczących beneficjentów, co wynika z treści wniosku. W kwestii kolejnego argumentu Gminy, IZ zwróciła uwagę, że IOK w sposób jednoznaczny - w Instrukcji wypełniania wniosku (stanowiącej integralny element dokumentacji konkursowej) informowała, że - w przypadku występowania w projekcie partnerów - należy sprawdzić, czy partnerzy występujący w projekcie są uprawnieni do ubiegania się o wsparcie w ramach ogłoszonego konkursu (zgodnie z katalogiem wnioskodawców określonym w Regulaminie danego konkursu).

Podsumowując, IZ stwierdziła, że postawione przez Gminę zarzuty są chybione. Uznała, że analizowane kryterium należy uznać za niespełnione przez wnioskodawcę. Następnie IZ zauważyła, że IOK - w piśmie informującym o negatywnej ocenie projektu - wskazała łącznie 23 uwagi dotyczące oceny kryteriów formalnych ogólnych obligatoryjnych z możliwością dokonania korekty, tj.: kryterium nr 1 "Poprawność wypełnienia złożonego wniosku", kryterium nr 4 "Kwalifikowalność wydatków w ramach projektu", kryterium nr 7 "Ocena występowania pomocy publicznej/pomocy de minimis", kryterium nr 10 "Miejsce realizacji projektu". Poinformowała, że złożony przez Gminę wniosek o dofinansowanie nie został przekazany do uzupełnienia/korekty w związku z niespełnieniem przez projekt omówionego kryterium formalnego ogólnego obligatoryjnego bez możliwości dokonania korekty, dotyczącego kwalifikowalności wnioskodawcy. Odnosząc się do przedstawionego przez KOP uzasadnienia wyniku oceny w/w kryteriów, IZ - po dokonaniu analizy dokumentacji aplikacyjnej - stwierdziła, że KOP dokonał trafnej ich oceny.

Reasumując - po przeanalizowaniu złożonego przez Gminę protestu - IZ nie znalazła podstaw do zmiany rozstrzygnięcia IOP. Uznała, że ocena formalna wniosku

o dofinansowanie realizacji spornego projektu została przeprowadzona prawidłowo, w oparciu o zasady obowiązujące przy naborach wniosków o dofinansowanie realizacji projektów realizowanych w trybie konkursowym, na podstawie obowiązujących przepisów, procedur i zasad właściwych dla trybu konkursowego. IZ stwierdziła, że - w związku z niespełnieniem kryteriów formalnych – wniosek o dofinansowanie projektu nie może być przywrócony do ponownej oceny formalnej, jak również nie może być skierowany do kolejnego etapu oceny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. na podstawie art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 217 - dalej: u.z.r.p., ustawa wdrożeniowa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że ocena formalna przedstawionego przez skarżącą wniosku przeprowadzona została w sposób nienaruszający prawa, w związku z czym brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Istotę sporu stanowi, czy złożony przez Gminę wniosek o dofinansowanie realizacji projektu p/n "Ochrona bioróżnorodności i udostępnienie zasobów przyrodniczych poprzez rozbudowę i doposażenie Regionalnego Ośrodka Edukacji Ekologicznej (ROEE-LGOM) w Dz." został prawidłowo oceniony w ramach oceny formalnej, w zakresie niespełnienia - zawartego w zatwierdzonym przez KM RPO WD na lata 2014-2020 dokumencie p/n "Kryteria wyboru operacji finansowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020" - formalnego/ogólnego/obligatoryjnego/niepodlegającego korekcie kryterium oceny, tj. kryterium nr 7 "Kwalifikowalność wnioskodawcy".

Sąd stwierdził, że w sytuacji projektów partnerskich - spełnienie kryterium nr 7 "Kwalifikowalność wnioskodawcy" wymaga, aby partner (partnerzy) był uprawniony do ubiegania się o wsparcie w ramach ogłoszonego konkursu i że - w przypadku ocenianego konkursu - partnerem takim są spółki prawa handlowego, w których udział większościowy - ponad 50% akcji, udziałów, itp. - posiadają jednostki sektora finansów publicznych. Sąd zwrócił uwagę, że informacje były dostępne dla wszystkich potencjalnych wnioskodawców, w tym także dla skarżącej Gminy.

Gmina winna być świadoma ograniczeń co do katalogu wnioskodawców, którzy mogą starać się o dofinansowanie w ramach konkursu. Zdaniem Sądu, nie może Gmina skutecznie podnosić zarzutu, że w dokumentacji konkursowej w sposób mało przejrzysty (niejasny, niejednoznaczny, nieczytelny) wskazano, kto może być wnioskodawcą.

W sprawie, Gmina - jako partnera w projekcie - wybrała Sp. z o.o. A., która nie jest spółką prawa handlowego, w której udział większościowy - ponad 50 % - udziałów posiadają jednostki sektora finansów publicznych, jak również nie jest żadnym z pozostałych podmiotów wymienionych w pkt 5 Regulaminu konkursu (okoliczność niesporna), co dyskwalifikuje tę spółkę jako wnioskodawcę i beneficjenta w przedmiotowym konkursie.

Sąd zauważył, że w opisie analizowanego kryterium wskazano, z jednej strony, że w ramach tego kryterium sprawdzane będzie, czy wnioskodawca oraz partnerzy są uprawnieni do ubiegania się o wsparcie w ramach ogłoszonego konkursu, z drugiej zaś strony poinformowano, że nastąpi to zgodnie z katalogiem wnioskodawców określonym w Regulaminie danego konkursu. Według Sądu, oba wskazania należy przyjmować w połączeniu ze sobą.

Zdaniem Sądu, katalog wnioskodawców, tj. podmiotów uprawnionych do ubiegania się o wsparcie w ramach konkursu, stanowi - zawarty w pkt 5 Regulaminu konkursu - katalog "Typy beneficjentów". Trzeba zgodzić się z Gminą, że - co do zasady – "wnioskodawca to inny podmiot niż beneficjent". Podstawowa różnica między wnioskodawcą a beneficjentem jest taka, że wnioskodawcą jest każdy podmiot zainteresowany uzyskaniem wsparcia - czyli składający wniosek aplikacyjny, przechodzący ocenę formalną czy merytoryczną, natomiast beneficjentem staje się wnioskodawca w momencie podpisania umowy o dofinansowanie projektu. Jednak należy podzielić argumentację IZ, że wnioskodawca (w tym z partnerem w projekcie) to podmiot, który aplikuje o wsparcie unijne dla swojego projektu i w razie jego pozytywnego zakwalifikowania (oceny) stanie się beneficjentem w związku z realizacją projektu z udziałem wsparcia unijnego. Zatem słusznie podnosi IZ, że - pod względem podmiotowym - wnioskodawca i beneficjent to te same podmioty, ale na innym etapie aplikowania o środki unijne: wnioskodawca na etapie złożenia i oceny wniosku o dofinansowanie, beneficjent na etapie podpisania umowy o dofinansowanie i późniejszej realizacji projektu. Wnioskodawca stanie się beneficjentem dopiero w razie pozytywnej oceny przedstawionego przez niego projektu i podpisania umowy o dofinansowanie projektu. Tym niemniej, skoro konkurs wykluczał pewne rodzaje (typy) beneficjentów lub wprowadzał dodatkowe warunki podmiotowe, nie można przyjąć, że uregulowania takie nie dotyczyły wnioskodawcy (że dotyczyły tylko beneficjentów). Z uwagi na to, że wnioskodawca - w momencie podpisania umowy - staje się beneficjentem, ograniczenia dotyczące beneficjenta dotyczą również wnioskodawcy. Konkluzję Gminy, jakoby ograniczenia dotyczące beneficjentów nie dotyczyły wnioskodawcy, Sąd uznał zatem za błędną. Podzielić należy stanowisko IZ, że Gmina miała możliwość uzyskania punktów w ramach kryterium merytorycznego "Partnerstwo", jednak - ze względu na szczegółowe zapisy Regulaminu ocenianego konkursu - niemożliwym było w przedmiotowym naborze uzyskanie maksymalnej ilości punktów, tj. punktów za partnerstwo z podmiotem prywatnym (dotyczy to wszystkich wnioskodawców).

Podsumowując, Sąd uznał, że w sytuacji Gminy formalne kryterium nr 7 "Kwalifikowalność wnioskodawcy" nie zostało spełnione. Z uwagi na to, że stanowiło ono kryterium ogólne obligatoryjne bez możliwości dokonania korekty, jego niespełnienie było wystarczające dla odrzucenia wniosku (nie istniała konieczność przekazania wniosku do etapu oceny merytorycznej). Sąd zauważa, że IOK - w piśmie informującym o negatywnej ocenie projektu - wskazała łącznie 23 uwagi, dotyczące oceny kryteriów formalnych ogólnych obligatoryjnych z możliwością dokonania korekty, tj.: kryterium nr 1 "Poprawność wypełnienia złożonego wniosku", kryterium nr 4 "Kwalifikowalność wydatków w ramach projektu", kryterium nr 7 "Ocena występowania pomocy publicznej/pomocy de minimis", kryterium nr 10 "Miejsce realizacji projektu". Złożony przez Gminę wniosek o dofinansowanie nie został zasadnie przekazany do uzupełnienia/korekty w związku z niespełnieniem przez projekt omówionego kryterium formalnego ogólnego obligatoryjnego bez możliwości dokonania korekty, dotyczącego kwalifikowalności wnioskodawcy.

Zgodnie z zapisami Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych RPO WD 2014-2020 zasady ogólne dotyczące systemu wyboru projektów ramach EFRR i EFS w trybie konkursowym: "(...) W przypadku niespełnienia któregokolwiek z kryteriów formalnych obligatoryjnych, w których nie przewidziano możliwości dokonania korekty, lub niespełnienia kryterium formalnego obligatoryjnego po dokonaniu jego poprawy przez wnioskodawcę, wnioskodawca nie ma możliwości poprawy wniosku, a projekt jest oceniany negatywnie ".

Reasumując, Sąd stwierdził, że postawione w pkt 1a) skargi zarzuty (ich uzasadnienie) nie zasługują na uwzględnienie. Mając na uwadze wyżej powołane stanowisko, Sąd nie dostrzegł także, aby w sprawie naruszono zasadę bezstronności oraz równego dostępu do informacji. Jako chybiony, Sąd ocenił zarzut sformułowany w pkt 1b) skargi, dotyczący rażącej przewlekłości działania IZ przy rozpoznawaniu protestu. Stosownie do art. 57 ustawy wdrożeniowej (dotyczącego terminu rozpatrzenia protestu): "Właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, w terminie nie dłuższym niż 30 dni, licząc od dnia jego otrzymania.

W uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy w trakcie rozpatrywania protestu konieczne jest skorzystanie z pomocy ekspertów, termin rozpatrzenia protestu może być przedłużony, o czym właściwa instytucja informuje na piśmie wnioskodawcę. Termin rozpatrzenia protestu nie może przekroczyć łącznie 60 dni od dnia jego otrzymania". Analiza akt sprawy potwierdza, że protest wpłynął do organu 2 marca 2017 r. Termin jego rozpatrzenia mijał zatem 1 kwietnia 2017 r. Korzystając z możliwości wynikającej z art. 57 ustawy wdrożeniowej, IZ poinformowała Gminę, że - w związku z koniecznością wnikliwego i wszechstronnego przeanalizowania sprawy w kontekście wniesionych przez wnioskodawcę w proteście zarzutów - protest zostanie rozpatrzony do 2 maja 2017 r. Akt stanowiący rozstrzygnięcie przez IZ protestu datuje się na dzień 2 maja 2017 r., co potwierdza, że w sprawie zrealizowano dyspozycję w/w przepisu. Powyższego nie zmienia fakt, że z informacji znajdującej się na kopercie, w której w/w rozstrzygnięcie zostało wysłane Gminie wynika, że przesyłkę nadano 5 maja 2017 r.

W związku z powyższym, Sąd uznał, że ocena formalna wniosku jest prawidłowa. Z uwagi na nieuwzględnienie protestu Gminy w zakresie obligatoryjnych kryteriów oceny formalnej, tym samym projekt nie może zostać przekazany do kolejnego etapu, tj. etapu oceny merytorycznej.

Gmina Ś. od wyroku Sądu I instancji złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie pierwotnej skargi poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skargą kasacyjną zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 37 ust. 1 i art. 33 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie, że Zarząd Województwa Dolnośląskiego - pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa Dolnośląskiego w latach 2014 - 2020 w rozważanym przypadku przeprowadził wybór projektów do dofinansowania - w tym formalną ocenę wniosku przedstawionego przez skarżącą - w sposób przejrzysty i rzetelny, a "procedura konkursowa charakteryzuje się daleko posuniętym formalizmem, z czym każdy przystępujący do konkursu musi się liczyć i ten formalizm zaakceptować", gdy w Regulaminie konkursu oraz Kryteriach wyboru projektów nastąpiło rozróżnienie pojęcia wnioskodawcy i pojęcia beneficjenta, które to rozróżnienie wprowadza zamęt terminologiczny - w szczególności w zestawieniu z zapisami wymieniającymi typy beneficjentów - czyniąc zapisy Regulaminu odnoszące się do kryteriów podmiotowych oceny niejednoznacznymi i nieczytelnymi. Sąd pierwszej instancji nie zwrócił uwagi, że w błąd wprowadza wnioskodawcę również zestawienie zapisów Regulaminu konkursu oraz Kryteriów oceny w zakresie przyznania dodatkowej punktacji z tytułu partnerstwa. To szczególne kryterium dedykowane temu konkretnemu konkursowi i związana z nim punktacja w istocie nie może zostać wykorzystana przez wnioskodawcę z uwagi na wykluczenie;

b) art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę zamiast wyroku uwzględniającego skargę i stwierdzającego, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazującego jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm., dalej: p.u.s.a.), poprzez rozstrzygnięcie w węższym zakresie niż wyznaczają to granice materialne sprawy sądowoadministracyjnej - sprawy czynności Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2017 r. (Nr [...]) w przedmiocie: nieuwzględnienia protestu od negatywnego wyniku oceny formalnej projektu pod nazwą "Ochrona bioróżnorodności i udostępnienie zasobów przyrodniczych poprzez rozbudowę i doposażenie Regionalnego Ośrodka Edukacji Ekologicznej (ROEE 0 LGOM) w Dz.";

b) art. 57 ustawy wdrożeniowej, mający charakter przepisu prawa procesowego, poprzez przyjęcie, że określony w tym przepisie maksymalny termin rozpatrzenia protestu jest zachowany, jeżeli pismo zawierające rozstrzygnięcie tego protestu nosi datę sprzed upływu czasu przeznaczonego na jego rozpatrzenie, choć samo pismo zostało wysłane już po upływie tego terminu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną IŻ wniosła o jej oddalenie i zasadzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Istotną cechą postępowania kasacyjnego jest, poza przypadkami nieważności postępowania, związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a.

Według art. 176 .p.p.s.a. jednym z zasadniczych elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej jest przytoczenie jej podstaw (konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego) wraz z uzasadnieniem. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niniejsza skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. Sposób ich sformułowania i argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej czyni zasadnym ich łączne rozpatrzenie. Zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 i art. 33 ust.1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j.: Dz. U z 2016 r., poz. 217 ze zm.; dalej jako ustawa wdrożeniowa) zasadza się na twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji niezasadnie uznał, iż Zarząd Województwa Dolnośląskiego - pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa Dolnośląskiego w latach 2014 - 2020 w przedmiotowej sprawie przeprowadził wybór projektów do dofinansowania - w tym formalną ocenę wniosku przedstawionego przez skarżącą - w sposób przejrzysty i rzetelny, a "procedura konkursowa charakteryzuje się daleko posuniętym formalizmem, z czym każdy przystępujący do konkursu musi się liczyć i ten formalizm zaakceptować". W ocenie skarżącej kasacyjnie Gminy "w Regulaminie konkursu oraz Kryteriach wyboru projektów nastąpiło rozróżnienie pojęcia wnioskodawcy i pojęcia beneficjenta, które to rozróżnienie wprowadza zamęt terminologiczny - w szczególności w zestawieniu z zapisami wymieniającymi typy beneficjentów - czyniąc zapisy Regulaminu odnoszące się do kryteriów podmiotowych oceny niejednoznacznymi i nieczytelnymi. Sąd pierwszej instancji nie zwrócił uwagi, że w błąd wprowadza wnioskodawcę również zestawienie zapisów Regulaminu konkursu oraz Kryteriów oceny w zakresie przyznania dodatkowej punktacji z tytułu partnerstwa. To szczególne kryterium dedykowane temu konkretnemu konkursowi i związana z nim punktacja w istocie nie może zostać wykorzystana przez wnioskodawcę z uwagi na wykluczenie". W konsekwencji Sąd I instancji naruszył także art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę zamiast wyroku uwzględniającego skargę i stwierdzającego, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazującego jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję." Z tymi zarzutami łączy się także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm., dalej: p.u.s.a.), poprzez rozstrzygnięcie w węższym zakresie niż wyznaczają to granice materialne sprawy sądowoadministracyjnej - sprawy czynności Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2017 r. (Nr [...]) w przedmiocie: nieuwzględnienia protestu od negatywnego wyniku oceny formalnej projektu pod nazwą "Ochrona bioróżnorodności i udostępnienie zasobów przyrodniczych poprzez rozbudowę i doposażenie Regionalnego Ośrodka Edukacji Ekologicznej (ROEE 0 LGOM) w Dz.".

Analizując wyżej wskazane zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, iż są one zasadne. Art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi, że: "Właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania." Z treści art. 33 ust. 1 tejże ustawy wynika, że: "W celu wspólnej realizacji projektu, w zakresie określonym przez instytucję zarządzającą krajowym programem operacyjnym albo instytucję zarządzającą regionalnym programem operacyjnym, może zostać utworzone partnerstwo przez podmioty wnoszące do projektu zasoby ludzkie, organizacyjne, techniczne lub finansowe, realizujące wspólnie projekt, zwany dalej "projektem partnerskim", na warunkach określonych w porozumieniu albo umowie o partnerstwie." Zarówno w doktrynie jak i w judykaturze podkreśla się, że w trakcie postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dotacji ze środków unijnych, należy zagwarantować przestrzeganie szeregu zasad. "W tym celu w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej został ustanowiony katalog zasad obwiązujących w trakcie procedur wyboru projektów. Naruszenie którejkolwiek z tych zasad może skutkować uznaniem oceny projektu za niezgodną z prawem." Przy czym wbrew dosłownemu brzmieniu przepisu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej katalog zasad w nim określony nie ma charakteru zamkniętego. "Zasady, które muszą być przestrzegane w trakcie postępowań w przedmiocie wyboru projektów, wynikają również bezpośrednio z przepisów prawa unijnego lub można je wyinterpretować z tych przepisów przy zastosowaniu reguł wykładni. Do takich zasad należy zaliczyć zasadę proporcjonalności, efektywności, należytego zarządzania finansami, uzasadnionych oczekiwań, pewności prawa czy równego traktowania. Mają one chronić wnioskodawców i beneficjentów pomocy z funduszy unijnych przed arbitralnymi decyzjami organów administracji publicznej (...). Unijne zasady ogólne stanowią odzwierciedlenie pewnych podstawowych i wspólnych wartości uznanych za fundamentalne dla prawidłowego funkcjonowania systemu prawa UE. Zasady te pozwoliły TS stworzyć reguły w dziedzinach nieuregulowanych kompleksowo w Traktatach oraz prawie pochodnym. Jedną z takich dziedzin stanowi polityka spójności, która z uwagi na szeroki zakres oddziaływania musi korzystać z dorobku prawnego wypracowanego w ramach stosowania ogólnych zasad prawa." (tak: Poździk R.: Komentarz do art. 37 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Stan prawny 2016.02.22 LEX i wskazana tam literatura przedmiotu, tj: T. Tridimas, The General Principles of EC Law, Oxford 2000, s. 3; M. Granat, Konstytucyjne zasady ustroju, [w:] Polskie prawo konstytucyjne, (red.) W. Skrzydło, Lublin 1998, s. 124; J. Maliszewska-Nienartowicz, Zasady ogólne prawa jako źródło europejskiego prawa wspólnotowego, "Państwo i Prawo" 2005, nr 4, s. 23 i n.; A. Jurcewicz, B. Kozłowska, E. Tomkiewicz, Zasady ogólne prawa europejskiego we wspólnej polityce rolnej (I), "Europejski Przegląd Sądowy" 2006, nr 4, s. 39 i n.; J. Sozański, Ogólne zasady prawa acquis communitaire oraz w prawie międzynarodowym publicznym, "Studia Prawnicze" 2005, nr 2, s. 14 i n.; A. Wróbel, Ogólne zasady prawa wspólnotowego, [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, (red.) tenże, Kraków 2005, s. 39–40).

Nie może również budzić wątpliwości, że w trakcie procedur konkursowych i pozakonkursowych, należy przestrzegać zasad wynikających z przepisów Konstytucji RP lub zrekonstruowanych w drodze wykładni systemowej ustawy zasadniczej. Jak się akcentuje - zasady konstytucyjne muszą być przestrzegane przez organy publiczne zaangażowane w ocenę i wybór projektów, nawet jeśli nie są one wyrażone wprost w przepisach ustawy wdrożeniowej (por. wyrok NSA z dnia 26 października 1984 r. w sprawie II SA 1161/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 97).

Jedną z podstawowych zasad, o których mowa jest w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej – to zasada przejrzystości. "Właściwa instytucja zobowiązana jest do przeprowadzenia wyboru projektów w sposób przejrzysty. Zgodnie z art. 125 ust. 1 rozporządzenia finansowego, w odniesieniu do dotacji unijnych powinno się stworzyć odpowiednie ramy prawne ich przyznawania z poszanowaniem zasady przejrzystości. W orzecznictwie sądów unijnych podkreślono fundamentalne znaczenie tej zasady (zob. wyrok Sądu z dnia 15 kwietnia 2011 r. w sprawie T 297/05 IPK International – World Tourism Marketing Consultants GmbH, Zb. Orz. 2011, s. II-01859) (...). Brak przejrzystości regulacji konkursowych i ich zbytnie skomplikowanie stanowi jeden z najczęstszych zarzutów podnoszonych przez wnioskodawców, których projekty uzyskały negatywną ocenę. Zarzut naruszenia przez właściwą instytucję zasady przejrzystości musi znajdować oparcie w określonym, wadliwym działaniu tej instytucji." (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 1272/10). "Organy administracji publicznej, działając w zgodzie z zasadą przejrzystości, muszą ustanowić jednoznaczne warunki i zasady postępowania w przedmiocie wyboru projektów. Uczestnik tego postępowania nie może ponosić konsekwencji prawnych nieprecyzyjnych regulacji. W szczególności kryteria wyboru projektów powinny być precyzyjne, a przewodnik po tych kryteriach zawierać wszystkie niezbędne informacje potrzebne do ich prawidłowego zrozumienia przez wnioskodawców (zob. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 1175/11). Umieszczenie zatem w treści dokumentacji konkursowej (regulamin, kryteria wyboru itd.) niejednoznacznych postanowień stanowić będzie naruszenie zasady przejrzystości. Jednoznacznym postanowieniem jest takie, które jest wyraźne, ma jedno znaczenie, dopuszczające jedną tylko możliwą interpretację. W związku z tym poszczególne postanowienia regulacji konkursowych lub pozakonkursowych powinny być sformułowane prostym i zrozumiałym językiem. Nie stanowi takiego języka posłużenie się techniką charakterystyczną dla aktów prawnych i używanie skomplikowanych sformułowań prawniczych. Niestety powszechną praktyką jest używanie takich technik do tworzenia treści regulaminów przeprowadzania konkursów, co wywołuje znaczne trudności interpretacyjne. W ramach zasady przejrzystości chodzi zatem o ogólny obowiązek transparentności (nakaz jasności i zrozumiałości). Chodzi o zrozumiałość i jasność zarówno w "fizykalnym" wymiarze (czytelność), jak i w wymiarze intelektualnym, ocenianym z punktu widzenia wnioskodawców. Zgodnie z omawianą zasadą warunki przyznania dofinansowania powinny być jasne i czytelne dla przeciętnego wnioskodawcy. W tym celu, pojęcia użyte w poszczególnych regulacjach stanowiących podstawę postępowania w przedmiocie wyboru projektów, powinny być zdefiniowane, gdy ich znaczenie nie jest jednoznaczne. Wywołana nieprecyzyjnymi określeniami lub wytycznymi dla wnioskodawców niepewność co do rozumienia istotnego dla oceny projektu pojęcia w dokumentacji konkursowej i związane z nią ryzyko niewłaściwego wypełnienia wniosku, nie mogą negatywnie wpływać na ocenę projektów wnioskodawców. (...). Wątpliwości wnioskodawców co do rozumienia tego pojęcia, stwarzają dla nich stan niepewności pozostający w sprzeczności z zasadą przejrzystości. Ponadto użycie słów, które są wieloznaczne lub nieostre, daje zbyt dużą przestrzeń na subiektywną interpretację organu." (tamże i wskazane w tekście komentarza wyroki sądów administracyjnych – np. wyrok NSA z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II GSK 1178/10).

Nadto jak się akcentuje w doktrynie i judykaturze - z naruszeniem zasady przejrzystości mamy do czynienia, gdy nie będzie czytelny sposób przyznawania punktów (wagi punktowe) oraz sposób ustalenia pozycji na liście rankingowej. Ponadto należy uznać za uzasadniony zarzut naruszenia tej zasady w sytuacji, gdy ocena w oparciu o dwa różne kryteria prowadzi do przeciwnych ocen tego samego aspektu projektu.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż wskazywane w skardze kasacyjnej Gminy niespójności i sprzeczności, które wystąpiły w aktach normatywnych dedykowanych naborowi wniosków w istocie wskazują na naruszenie przez IZ analizowanej wyżej zasady przejrzystości, czego nie dostrzegł Sąd I instancji wydając zaskarżony tu wyrok. Jak zasadnie podniosła Gmina w skardze kasacyjnej: "Po pierwsze, w Regulaminie konkursu rozróżnia się osobę (podmiot) beneficjenta od osoby (podmiotu) wnioskodawcy, wskazując wprost ich definicje. Odpowiednio pod pojęciem "beneficjenta" należy rozumieć podmiot, o którym mowa w art. 2 pkt. 10 lub art. 63 rozporządzenia ogólnego, a pod pojęciem "wnioskodawca" - zgodnie z ustawą wdrożeniową należy przez to rozumieć podmiot, który złożył wniosek o dofinansowanie. W pozostałych zapisach Regulaminu i jego załącznikach nie znajduje się informacja, iż katalog wnioskodawców jest tożsamy z "typem beneficjentów". W przywołanym kryterium dot. kwalifikowalności wnioskodawcy sprawdza się "czy Wnioskodawca oraz partnerzy (jeśli dotyczy) są uprawnieni do ubiegania się o wsparcie w ramach ogłoszonego konkursu (zgodnie z katalogiem wnioskodawców określonym w regulaminie danego konkursy)". Kryterium to jest kryterium obligatoryjnym, a jego niespełnienie oznacza odrzucenie wniosku. Tym niemniej w regulaminie konkursu i jego załącznikach nie zdefiniowano "katalogu wnioskodawców". Po drugie, w kryterium nr 18 Partnerstwo (rozdział: "ocena projektu pod kątem spełniania kryteriów merytorycznych ogólnych"), wskazano, że premiowane są projekty realizowane z przynajmniej trzema partnerami (3 pkt.) oraz dodatkowo projekt otrzyma punkty jeśli zakłada partnerstwo podmiotów z różnych sektorów - publicznego, prywatnego, obywatelskiego ("partnerzy pochodzą z trzech sektorów - 2 pkt."). Zatem w świetle zapisów przedmiotowego regulaminu premiowane są projekty, które zakładają ww. partnerstwo. Dalej wskazać należy, iż brak jest również w regulaminie "katalogu beneficjentów", odnaleźć można jedynie "typy beneficjentów", ale definicja w tym wypadku nie dotyczy podmiotów prywatnych, których partnerstwo zgodnie z regulaminem się premiuje." (s. 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Jak zaznacza skarżąca Gmina – "sugerując się zapisami dokumentów konkursowych, aby uzyskać lepszą ocenę swojego projektu wybrała partnera z sektora prywatnego i przystąpiła z nim do konkursu. Podkreślenia wymaga fakt, iż partner ten nie otrzyma w ramach projektu wsparcia finansowego, jest podmiotem użyczającym swoje zasoby ludzkie i techniczne. Tym samym nie wpisuje się w definicję Wnioskodawcy określoną w Regulaminie. Należy podkreślić, iż Instytucja Zarządzająca w dwóch aktach normatywnych odnoszących się do tego typu wniosków tj. Regulaminie konkursu oraz Kryteriach wyboru projektów wyraźnie rozróżnia pojęcie wnioskodawcy i pojęcie beneficjenta." (s. 4-5 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Zatem nie można odmówić racji skarżącej Gminie, iż "rozróżnienie to wprowadza zamęt terminologiczny - w szczególności w zestawieniu z zapisami wymieniającymi typy beneficjentów. W tym stanie prawnym oczywista jest konkluzja, że wnioskodawca to inny podmiot niż beneficjent, a więc ograniczenia dotyczące beneficjentów nie dotyczą wnioskodawcy, zatem w ogóle nie mogą być podstawą do oceny wniosku, a w szczególności przyczyną negatywnej oceny tego wniosku." Zasadne jest także twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, iż: "Wnioskodawca działający w dobrej wierze i dokonujący językowej wykładni przepisów aktów prawnych wydanych przez Instytucję Zarządzającą nie może z tego tytułu ponosić negatywnych konsekwencji zastosowania się do nich. (...). Wskazana istotna sprzeczność aktów normatywnych pochodzących od IZ, a dedykowanych temu konkretnemu naborowi, sprawia, że z jednej strony premiuje się partnerstwo, a z drugiej strony następuje automatyczne a priori wykluczenie tej kategorii wnioskodawców, którzy chcą skorzystać z dodatkowych punktów w naborze z tytułu tego partnerstwa." (s. 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne wskazane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy p.u.s.a., a w konsekwencji także naruszenie art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę zamiast wyroku uwzględniającego skargę i stwierdzającego, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazującego jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast pomieszczonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 57 ustawy wdrożeniowej, poprzez przyjęcie, że określony w tym przepisie maksymalny termin rozpatrzenia protestu jest zachowany, jeżeli pismo zawierające rozstrzygnięcie tego protestu nosi datę sprzed upływu czasu przeznaczonego na jego rozpatrzenie, choć samo pismo zostało wysłane już po upływie tego terminu. Zarzut "antydatowania" pisma przez IZ sformułowany w skardze kasacyjnej jest gołosłowny. NSA podziela pogląd Sądu I instancji, iż w tej sprawie organ zrealizował dyspozycję art. 57 ustawy wdrożeniowej.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 64 i art. 61 ust.8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej, orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).