Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 3 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 marca 2012 roku, sygn. akt II SA/Lu 27/12 w sprawie ze skargi T.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2011 roku, nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 27 marca 2012 r. oddalił skargę T.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] listopada 2011 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z [...] lipca 2011 r. o ustaleniu skarżącemu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wspomnianą decyzją Prezydent Miasta Lublin ustalił skarżącemu opłatę w wysokości 39.969 zł z powodu wzrostu wartości działki nr [...] położonej w L. przy [...], o powierzchni 1042 m2, na skutek uchwalenia uchwałą nr 825/XXXV/2005 z 17 listopada 2005 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin – część III oraz w związku ze sprzedażą tej nieruchomości w dniu 7 maja 2008 r.

Organ administracji ustalił, że przed uchwaleniem planu miejscowego nieruchomość była faktycznie wykorzystywana jako rolna. Tak też była oznaczona w ewidencji gruntów i budynków. Ponadto w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego, który wygasł w dniu 31 grudnia 2003 r., nieruchomość ta była przeznaczona na uprawy polowe i ogrodnicze. Natomiast w planie miejscowym z 17 listopada 2005 r. nieruchomość, której dotyczy sprawa, znalazła się na terenie usług komercyjnych z podstawowym przeznaczeniem pod usługi handlu, gastronomii, rzemiosła usługowego i inne usługi komercyjne z możliwością realizacji dużych obiektów handlowych oraz na terenie przeznaczonym pod drogę gminną. Ponadto, jak ustalono, działka nr [...] znalazła się w wyznaczonych w planie miejscowym strefach podmiejskiej (oznaczonej symbolem Y3) oraz ochrony i kształtowaniu krajobrazu kulturowego historycznych obszarów osadniczych północnego odcinka doliny Bystrzycy.

Organ administracji, na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T.J., ustalił, że na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości wzrosła o 133.200 zł, co przy stawce opłaty wynoszącej 30% spowodowało ustalenie tej opłaty w wysokości 39.960 zł. Ustalając wzrost wartości nieruchomości organ administracji odniósł się do zarzutów skarżącego zgłoszonych w toku postępowania, stwierdzając, że zostały one przedstawione rzeczoznawcy majątkowemu, który sporządził operat szacunkowy, oraz że ten rzeczoznawca majątkowy odpowiedział na nie w piśmie z 4 maja 2011 r.

Oceniając operat szacunkowy organ administracji stwierdził, że nie może wkraczać w merytoryczną jego zasadność, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Powinien jednak – jak stwierdził - dokonać jego oceny pod względem formalnym, czyli zbadać czy został sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane prawem elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek oraz braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione. Dalej organ administracji przeanalizował operat szacunkowy stwierdzając, że został sporządzony przez osobę uprawnioną, jest kompletny (zawiera wszystkie elementy wymagane przez prawo), jego wnioski są spójne i logiczne, analiza rynku nieruchomości jest obszerna i dokładna. Ponadto organ administracji stwierdził, że dobór nieruchomości do porównania z nieruchomością, której dotyczy sprawa, jest prawidłowy. Organ administracji przeanalizował także przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego podejście porównawcze uznając je za niebudzące wątpliwości i obszernie uzasadnione.

Uzasadniając swoją decyzję organ administracji wskazał też, że skarżący sprzedał nieruchomość, której dotyczy sprawa, za 416.800 zł, oświadczając w akcie notarialnym, iż cena odpowiada wartości rynkowej. W związku z tym zauważył, że jest to 400 zł/m2, gdy tymczasem wartość ustalona w operacie szacunkowym wynosi 229 zł/m2.

W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Lublin z [...] lipca 2011 r. skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) polegające na tym, że nie wyjaśniono, kiedy zgłoszono roszczenie o zapłatę opłaty, że zaniechano oceny merytorycznej warstwy operatu szacunkowego ograniczając się do jego oceny pod względem formalnym, oraz że bezpodstawnie przerzucono na stronę postępowania spoczywający na organie administracji obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ten ostatni zarzut dotyczył tego, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie został poddany ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W związku z tym skarżący wniósł także o zwrócenie się do Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie o zaopiniowanie w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego i dopuszczenie dowodu z tej ewentualnej opinii. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego (art. 37 ust. 3 i 4 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) polegające na błędnej wykładni wskazanych przepisów i przyjęcie, że przesłanką ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego jest wyłącznie zbycie nieruchomości w okresie 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego, a nie także zgłoszenie w tym okresie roszczenia o zapłatę opłaty.

W toku postępowania odwoławczego skarżący złożył pismo z 15 września 2011 r., w którym m.in. twierdził, że rzeczoznawca majątkowy T.J. sporządziła w tym samym czasie operat szacunkowy dotyczący innej nieruchomości sprzedanej przez skarżącego (działki nr [...]), ale podobnej, gdyż położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], i w każdym z tych operatów przyjęła do porównania dla ustalenia wartości nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego inne nieruchomości. Ustalając wzrost wartości działki nr [...] przyjęto do porównania jedynie nieruchomości położone przy [...], a przy ustalaniu wzrostu wartości działki nr [...] przyjęto do porównania nieruchomości położone przy arteriach komunikacyjnych w różnych częściach miasta. Zdaniem skarżącego spowodowało to zawyżenie wzrostu wartości działki nr [...], gdyż nieruchomości położone przy al. Spółdzielczości Pracy były nabywane przez jeden podmiot w ściśle określonym celu, co z uwagi na determinację nabywcy spowodowało, że zostały sprzedane za cenę przewyższającą ich wartość. Skarżący wskazał, że świadczy o tym to, że w przypadku działki nr [...] wartość porównywanych nieruchomości kształtowała się w przedziale od 308,10 zł/m2 do 400 zł/m2, a w przypadku działki nr [...] w przedziale od 200 zł/m2 do 297,60 zł/m2 i to mimo tego, że pierwsza z wymienionych działek jest mniej atrakcyjna, gdyż położona w drugiej linii zabudowy, w przeciwieństwie do drugiej z wymienionych działek, położonej bezpośrednio przy ulicy.

W piśmie tym skarżący zarzucił też, że wzrost wartości nieruchomości nie był spowodowany wyłącznie uchwaleniem planu miejscowego, ale także wynikał z tego, że inwestor, który nabywał nieruchomości, otrzymał od władz miasta zapewnienie o zmianie planu miejscowego.

W końcu skarżący podniósł także, że w sprawie dotyczącej jeszcze innej nieruchomości przez niego sprzedanej (działki nr [...]), położonej również w sąsiedztwie działki nr [...], w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego S.S. ustalono znacznie mniejszy wzrost wartości nieruchomości, mianowicie z 131,94 zł/m2 na 168,05 zł/m2.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie rozpoznając to odwołanie decyzją z [...] listopada 2011 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z [...] lipca 2011 r. Organ odwoławczy stwierdził, że po przeanalizowaniu operatu szacunkowego, rozpatrzeniu dotyczących tego operatu zarzutów skarżącego i zapoznaniu się z wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego uznał, iż wycena nieruchomości, której dotyczy sprawa, została sporządzona zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem SKO rzeczoznawca majątkowy wyczerpująco uzasadniła zastosowane podejście i metodę szacowania. Organ odwoławczy uznał też, że przyjęte do porównania nieruchomości, zarówno w celu ustalenia wartości nieruchomości przed, jak i po uchwaleniu planu, są nieruchomościami podobnymi do wycenianej ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób wykorzystania oraz inne cechy wpływające na wartość, natomiast istniejące różnice zostały skorygowane poprzez zastosowanie odpowiednich współczynników. SKO stwierdziło też, że stanowiące ustosunkowanie się do zarzutów skarżącego obszerne wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego są wystarczające dla ustalenia istotnych w sprawie okoliczności. Zdaniem organu odwoławczego operat szacunkowy został sporządzony w sposób przejrzysty, a zawarte w nim wnioski są spójne, logiczne oraz wyczerpująco uzasadnione. Wyjaśniając przyczyny, z powodu których nie poddano operatu szacunkowego badaniu w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdzono, że skarżący z tego prawa nie skorzystał, błędnie uznając, iż jest to obowiązek organu administracji.

W skardze skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), które miało polegać na tym, że zaniechano merytorycznej oceny operatu szacunkowego, że bezkrytycznie przyjęto za zasadne wyjaśnienia autorki tegoż operatu odnośnie do zarzutów skarżącego, że nie poddano operatu szacunkowego ocenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych i jednocześnie przerzucono na skarżącego ciężar zgromadzenia materiału dowodowego, że całkowicie pominięto dostarczone przez skarżącego dowody w postaci operatów szacunkowych dotyczących innych sąsiednich nieruchomości i nie odniesiono się do ich treści w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz że niezasadnie uznano, iż przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania nieruchomości są nieruchomościami podobnymi do wycenianej.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji m.in. wskazał, że z sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T.J. operatu szacunkowego z dnia 20 września 2010 r., wynika, iż wartość rynkowa działki nr [...] przed uchwaleniem planu miejscowego wynosiła 105.100 zł, natomiast po jego uchwaleniu wynosi 238.300 zł. Zatem wzrost wartości nieruchomości wyniósł 133 200 zł, co przy zastosowaniu stawki opłaty planistycznej 30 % daje kwotę tej opłaty w wysokości 39 960 zł. W ocenie Sądu pierwszej instancji, dokonana przez SKO ocena prawidłowości sporządzenia tego operatu szacunkowego nie nosi znamion dowolności. Ocena operatu szacunkowego, jak stwierdził, przeprowadzona została właściwie, także pod kątem formalnych wymogów wynikających z § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a stanowisko organu uzasadnione zostało w sposób odpowiadający standardom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, w kontekście zarzutów skargi co do nieprzeprowadzenia przez organy w sposób należyty postępowania dowodowego, bezpodstawnego zaniechania oceny merytorycznej warstwy operatu szacunkowego oraz nieuzasadnionego uznania, że przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania przy sporządzaniu operatu szacunkowego nieruchomości stanowią nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że stosownie do art. 154 ust. 1 powołanej ustawy wybór metody szacowania oraz bazy porównawczej należy do rzeczoznawcy majątkowego. Jego zadaniem, jako osoby dysponującej wiadomościami specjalnymi, jest analiza rynku obrotu nieruchomościami i dobór adekwatnej w okolicznościach danej sprawy metody szacowania uwzględniającej cel wyceny, rodzaj wycenianej nieruchomości, jej położenie i przeznaczenie. W tym kontekście – zdaniem Sądu pierwszej instancji - przyjęcie podejścia porównawczego i metody porównywania parami nie mogło zostać uznane za wadliwe.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stosownie do § 4 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów, obowiązującego w dacie orzekania o opłacie, wycena nieruchomości w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody porównywania parami polega na określeniu wartości nieruchomości przez porównanie nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z operatu przyjętego, jako podstawa ustalenia wysokości opłaty planistycznej w niniejszej sprawie jasno wynika, jakimi kryteriami posługiwała się biegła, przyjmując określone nieruchomości do porównania z nieruchomością skarżącego, zarówno przed jak i po zmianie planu (s. 21 – 22 operatu). Biegła wskazała również na klasyfikację przyjętych nieruchomości i określiła czynniki korygujące wartość nieruchomości, takie jak położenie, dostęp do infrastruktury drogowej, uzbrojenie terenu oraz wielkość działki i ukształtowanie terenu, przydając im odpowiednią wagę i zakres kwotowy, a także podała sposób korygowania. Dane te zostały zamieszczone w tabelach pozwalających uchwycić podobieństwa i różnice między nieruchomością wycenianą a nieruchomościami przyjętymi dla celów sporządzenia operatu szacunkowego. Biegła wskazała także na konkretne źródła pozyskania tych informacji. Stosując odpowiednie algorytmy, biegła wyliczyła wzrost wartości sprzedanej nieruchomości. Sąd pierwszej instancji wskazał, że do organów ustalających wysokość opłaty należy obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem również obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Organ administracji nie może jednak dokonywać merytorycznej oceny operatu. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności, m.in. żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu, albo wyjaśnień co do jego treści, co też – jak stwierdzono - w niniejszej sprawie organ uczynił.

Według Sądu pierwszej instancji nie budzi wątpliwości, że przed uchwaleniem planu działka nr [...] była niezabudowana, grunt nie był użytkowany i, zgodnie z ewidencją gruntów, stanowił rodzaj użytków rolnych klasy R IlIa, R Illb. W planie miejscowym z dnia 17 listopada 2005 r. działka ta została przeznaczona pod tereny usług komercyjnych z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod usługi handlu, gastronomii, rzemiosła usługowego i inne usługi komercyjne, z możliwością realizacji dużych obiektów handlowych (U) oraz drogę gminną (KDD-G). Według planu miejscowego obszar obejmujący tą działkę znajduje się w strefach polityki przestrzennej, mianowicie strefy podmiejskiej (Y3) i strefy ochrony i kształtowania krajobrazu kulturowego historycznych obszarów osadniczych północnego odcinka doliny Bystrzycy. Ta zmiana przeznaczenia działki nr [...] - zdaniem Sądu pierwszej instancji - spowodowała reakcję rynku obrotu nieruchomościami, polegającą na jego uaktywnieniu, ostatecznie przekładającym się na popyt i cenę działki. Zdaniem Sądu pierwszej instancji kwota 416.800 zł, za jaką skarżący sprzedał nieruchomość jest dobitnym potwierdzeniem zasadności wywodów dotyczących tej kwestii, zawartych zarówno w operacie szacunkowym, jak i piśmie uzupełniającym.

Podsumowując ten fragment rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji drugiej instancji dokonał oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadał, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, a także czy nie zawiera niejasności, pomyłek, bądź braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W wyniku tej oceny organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż treść operatu szacunkowego jest logiczna i spójna, a wnioski w nim zawarte są prawidłowe. Z tego względu Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu administracji, że operat ten może stanowić podstawę naliczenia opłaty planistycznej.

W związku z powyższym za niezasadne Sąd pierwszej instancji uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez zaniechanie poddania operatu szacunkowego badaniu przez uprawnioną organizację rzeczoznawców majątkowych oraz poprzez całkowite pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy dostarczonych przez stronę dowodów w postaci operatów szacunkowych dotyczących innych nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie wycenianej nieruchomości i nieodniesienie się do ich treści w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro w myśl art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu, to tym bardziej, dokonując oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu, organ nie ma obowiązku brać pod uwagę operatów dotyczących innych nieruchomości – nawet takich, które znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie. Każda nieruchomość jest bowiem inna, każda charakteryzuje się innymi cechami rynkowymi i sam fakt położenia w sąsiedztwie nie musi powodować ich porównywalnej wartości. Z kolei, stosownie do treści art. 157 ust. 1 powołanej ustawy, oceny prawidłowości sporządzenia operatu może dokonać wyłącznie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, przy czym organom administracji nie można postawić zarzutu braku inicjatywy w zakresie skorzystania z urzędu z możliwości przewidzianej wskazanym powyżej przepisem, skoro w administracyjnym postępowaniu dowodowym dokonano prawidłowej oceny operatu szacunkowego rzeczoznawcy.

W skardze kasacyjnej skarżący, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i w związku z tym wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zarzucił naruszenie przepisów postępowania. W szczególności twierdził, że naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, mimo że organy administracji w toku postępowania naruszyły:

- art. 7, art. 8, art. 11, art. 15 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż zaniechały oceny merytorycznej warstwy operatu szacunkowego, a organ odwoławczy nie uchylił decyzji organu pierwszej instancji pomimo nieprzeprowadzenia przez ten organ w sposób należyty postępowania dowodowego, co polegać miało na braku oceny merytorycznej warstwy operatu szacunkowego i niepoddaniu go badaniu przez uprawnioną organizację rzeczoznawców majątkowych,

- art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ odwoławczy nie rozpatrzył całokształtu materiału dowodowego, co polegać miało na całkowitym pominięciu zaoferowanych przez skarżącego dowodów w postaci operatów szacunkowych dotyczących innych nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie wycenianej nieruchomości i nieodniesieniu się do ich treści w uzasadnieniu decyzji,

- art. 7, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż bezpodstawnie uznały, że przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania nieruchomości są podobne w rozumieniu powołanego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości wycenianej oraz dlatego, że organ odwoławczy nienależycie wyjaśnił w uzasadnieniu swojej decyzji przesłanki zajętego w tej sprawie stanowiska.

Ponadto zarzucono naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym przesłanek, z uwagi na które Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem, mimo że organ odwoławczy pominął zaoferowany przez skarżącego dowód.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów postępowania). Rozpoznając skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona zasadnych podstaw.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, mimo że organy administracji w toku postępowania naruszyły art. 7, art. 8, art. 11, art. 15 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż zaniechały oceny merytorycznej warstwy operatu szacunkowego. Sąd pierwszej instancji nie naruszył powołanych przepisów, gdyż organy administracji oceniły operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T.J.. Przejawem tej oceny było m.in. to, że organ administracji pierwszej instancji zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego pismem z 15 kwietnia 2011 r. o wyjaśnienie podnoszonych wobec operatu szacunkowego przez skarżącego zastrzeżeń. Następnie w uzasadnieniu decyzji, mimo że zastrzegł, iż nie może wkraczać w merytoryczną zasadność operatu oraz że operat szacunkowy ocenia pod względem formalnym wyjaśnił, że operat szacunkowy sporządzony w rozpoznawanej sprawie nie zawiera niejasności, pomyłek oraz braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, że jego wnioski są spójne i logiczne, a analiza rynku nieruchomości obszerna i dokładna. Organ administracji pierwszej instancji uznał też, że dobór nieruchomości do porównania z nieruchomością, której dotyczy sprawa, jest prawidłowy oraz przeanalizował przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego podejście porównawcze, uznając je za niebudzące wątpliwości i obszernie uzasadnione.

Podobnie organ odwoławczy zwracał się do rzeczoznawcy majątkowego pismami z 28 września 2011 r. i 20 października 2011 r. o wyjaśnienie podnoszonych przez skarżącego wobec sporządzonego operatu szacunkowego zastrzeżeń i następnie w uzasadnieniu decyzji do tych wyjaśnień się odniósł. W ten sposób wyjaśniono wątpliwości, jakie powstały w związku z oceną operatu szacunkowego, jako dowodu w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego. Zauważyć wprawdzie należy, że forma uzasadnienia organu odwoławczego nie jest odpowiednia, gdyż wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego przedstawiono miejscami w pierwszej osobie, przepisując dosłownie treść jej wyjaśnień, jednakże nie ma to istotnego wpływu na wynik sprawy.

Skarżący zarzut, że zaniechano oceny "merytorycznej warstwy operatu szacunkowego" opiera na zawartym w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji stwierdzeniu, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi oraz że powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. Mimo takiego jednak stwierdzenia organy administracji obu instancji nie ograniczyły się jedynie do formalnej oceny operatu szacunkowego, a więc czy został sporządzony przez uprawnioną do tego osobę oraz czy zawiera elementy wymagane przez prawo. Dokonały głębszej oceny wyjaśniając zarzuty skarżącego dotyczące sposobu dojścia biegłego do przedstawionych w operacie wniosków. Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości lub – jak w rozpoznawanej sprawie – wzrost wartości nieruchomości jest inny niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego zobowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy. Tak też w rozpoznawanej sprawie organy administracji postąpiły.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, mimo że organy administracji w toku postępowania naruszyły art. 7, art. 8, art. 11, art. 15 i art. 77 § 1 k.p.a. skarżący opiera ponadto na stwierdzeniu, że organy administracji nie poddały sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego badaniu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a więc ocenie w trybie art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 102 z 2010 r., poz. 651 ze zm.). W ocenie NSA zarzut ten jest niezasadny.

Wyjaśniając to bliżej należy wskazać, że operat szacunkowy nie jest sporządzany tylko i wyłącznie w postępowaniach sądowym lub administracyjnym, w których pełni funkcję opinii biegłego. Jak wynika z art. 149 w zw. z art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy sporządza się jako opinię o wartości nieruchomości bez względu na cel wyceny. Jest on więc sporządzany także na zlecenie organów administracji w postępowaniach niejurysdykcyjnych, kiedy przepisy prawa wymagają ustalenia wartości nieruchomości (np. w przypadku sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w drodze przetargu). Może też być sporządzony na zlecenie każdej osoby, która chce poznać wartość nieruchomości. Te różne sytuacje, w których sporządza się operat szacunkowy, mogą powodować różne, z góry niemożliwe do przewidzenia sytuacje, w których zachodzić będzie konieczność oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Z tej zapewne przyczyny ustawodawca art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami sformułował w taki sposób, że stwarza on możliwość poddania ocenie prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, nie narzucając obowiązku dokonania takiej oceny. Jedynie z art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego powinna być dokonana, jeżeli istnieją rozbieżne operaty szacunkowe określające wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. Ale nawet w tym przypadku ustawodawca poprzez sposób regulacji, w szczególności poprzez zastrzeżenie o odpowiednim stosowaniu art. 157 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pozostawił szeroki margines uznania w zakresie decyzji o wystąpieniu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W szczególności ustawodawca nie przesądził, że należy ocenie poddać prawidłowość sporządzenia wszystkich rozbieżnych operatów szacunków. Możliwe jest więc dokonanie oceny prawidłowości jednego lub kilku z rozbieżnych operatów szacunkowych, aby wyjść z sytuacji, w której istnieją, równorzędne w zakresie skutków prawnych, sprzeczne ze sobą operaty szacunkowe. Dopiero bowiem, jak wynika z art. 157 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, negatywna ocena operatu szacunkowego powoduje, że traci on charakter opinii o wartości nieruchomości.

Kolejną istotną okolicznością, którą należy uwzględnić przy wykładni art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest to, że operat szacunkowy sporządzony w postępowaniu jurysdykcyjnym i pełniący w tym postępowaniu funkcję dowodu z opinii biegłego, jak każdy dowód podlega ocenie podmiotu załatwiającego sprawę, w której taki dowód jest przeprowadzany. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się, prawidłowy w ocenie NSA rozpoznającego sprawę, pogląd, według którego art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma tego znaczenia, że wyłącza on możliwość oceny operatu szacunkowego, jako dowodu z opinii biegłego (np. wyrok NSA z 13 stycznia 2012 r., I OSK 173/11, oraz wyrok NSA z 3 marca 2010 r., II OSK 481/09). Należy jednakże pamiętać, że dopuszczalna ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie może wkraczać w sferę zastrzeżoną na wyłączność rzeczoznawców majątkowych. Jak wynika z art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość nieruchomości może określić tylko rzeczoznawca majątkowy. W końcu trzeba też mieć na uwadze, że to organ administracji podejmuje decyzję administracyjną na podstawie ustaleń dokonanych w oparciu o operat szacunkowy. Nie może w tym zakresie, nawet pośrednio, wyręczać się innymi podmiotami.

Z powyższego wynika, że dopóki organ administracji może ocenić operat szacunkowy, jako dowód z opinii biegłego, dopóty nie ma obowiązku zwracać się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia tego operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Można powiedzieć, że w takich okolicznościach jest to wręcz niedopuszczalne, gdyż byłoby to równoważne z przekazaniem przypisanych mu kompetencji (oceny dowodu) innemu podmiotowi.

Próbując wskazać bardziej konkretne sytuacje, można stwierdzić, że organ administracji będzie zobowiązany zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jeżeli mimo wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego nadal będzie on niejasny, wewnętrznie sprzeczny, nielogiczny lub niedostatecznie uzasadniony. Taki obowiązek powstanie także wtedy, gdy zachodzić będą okoliczności określone w art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i rzeczoznawca majątkowy, który sporządził operat szacunkowy oceniany przez organ administracji, nie będzie w stanie przekonująco istniejących sprzeczności wyjaśnić.

Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie sformułowane wcześniej okoliczności nie miały miejsca. Rzeczoznawca majątkowy T.J., mimo pewnych uchybień, przekonująco wyjaśniła podnoszone przez skarżącego zastrzeżenia wobec sporządzonego przez nią operatu szacunkowego. Nie zachodziła też sytuacja polegająca na tym, aby istniały dwa lub więcej, mające charakter opinii o wartości nieruchomości, operaty szacunkowe. Operaty szacunkowe, na które powołano się w postępowaniu odwoławczym nie odnosiły się do nieruchomości, której dotyczyła sprawa, zaś – jak wynika z akt sprawy - dotyczący tej samej nieruchomości operat szacunkowy Marka Roszczewskiego został zakwestionowany w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wobec tego stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego organ administracji nie miał obowiązku zwracać się o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych jest prawidłowe. Zauważyć przy tym należy, że błędne jest co prawda stanowisko Sądu pierwszej instancji, który akceptując to, że organ odwoławczy nie zwrócił się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T.J., powołał się na art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że skoro z tego przepisu wynika, iż sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego dla tej samej nieruchomości nie stanowi podstawy oceny prawidłowości operatu szacunkowego przez organizacje zawodową rzeczoznawców majątkowych, to tym bardziej takiej podstawy nie stanowi sporządzenie operatów szacunkowych dla nieruchomości sąsiednich. W ocenie NSA przepis ten zawiera zakaz oceniania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego dla tej samej nieruchomości, a nie negatywną przesłankę – jak zdaje się przyjmować Sąd pierwszej instancji – zwrócenia się o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Inaczej mówiąc, w świetle art. 157 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawą oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być tylko ocena organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie operat szacunkowy sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że w przypadku sporządzenia rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny stosuje się ustęp pierwszy tego artykułu, czyli prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego ocenia organizacja zawodowo rzeczoznawców majątkowych. Niemniej Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że organom administracji nie można stawiać zarzutu, iż nie zwróciły się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości operatu szacunkowego, skoro w administracyjnym postępowaniu dowodowym dokonano prawidłowej oceny tego operatu. Oznacza to bowiem, że również Sąd pierwszej instancji uznał, iż po stronie organu administracji powstaje obowiązek skorzystania z trybu uregulowanego w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopiero wtedy, gdy ocena tego operatu szacunkowego w postępowaniu administracyjnym nie jest możliwa.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, mimo że organ odwoławczy w toku postępowania naruszył art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie rozpatrzył całokształtu materiału dowodowego, w szczególności całkowicie pominął (w tym nie odniósł się do ich treści w uzasadnieniu decyzji) zaoferowane przez skarżącego dowody w postaci operatów szacunkowych dotyczących innych nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie wycenianej nieruchomości, czyli operatu szacunkowego dotyczącego działki nr [...] sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T.J. oraz operatu szacunkowego dotyczącego działki nr [...] sporządzonego przez S.S.. Organ odwoławczy dowodów tych nie pominął. Z akt sprawy wynika, że skarżący, działając przy pomocy pełnomocnika, powołał się na nie w postępowaniu odwoławczym w piśmie z 15 września 2011 r. i następnie w piśmie z 18 października 2011 r. Wówczas Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie pismem z 20 października 2011 r. zwróciło się do rzeczoznawcy majątkowego T.J. o zajęcie stanowiska wobec zarzutów podniesionych w piśmie z 15 września 2011 r. Na skutek tego rzeczoznawca majątkowy złożyła pismo z 26 października 2011 r., w którym odniosła się do podniesionych zarzutów. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji te okoliczności przytoczył, wraz ze zreferowaniem stanowiska rzeczoznawcy majątkowego, i następnie stwierdził, że "po przeanalizowaniu operatu szacunkowego z dnia 20 września 2010 r., jak również rozpatrzeniu podniesionych przez stronę zarzutów jego dotyczących oraz zapoznaniu się z wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego" uważa, iż wycena nieruchomości została sporządzona zgodnie z przepisami. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że uznaje za wystarczające dla ustalenia istotnych okoliczności udzielone przez rzeczoznawcę majątkowego obszerne wyjaśnienia, stanowiące ustosunkowanie się do podniesionych przez pełnomocnika skarżącego zarzutów. Stwierdzenia te, mimo że nie wskazano tego wprost, odnoszą się także do kwestii związanych z przedstawionymi przez skarżącego w postępowaniu odwoławczym operatami szacunkowymi i, mając na uwadze treść wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego, są trafne. Słusznie bowiem rzeczoznawca majątkowy zauważyła, że jej operat szacunkowy dotyczący działki nr [...] został sporządzony według cen z maja 2007 r., zaś operat szacunkowy dla potrzeb rozpoznawanej sprawy według cen z maja 2008 r. Trafnie też wskazuje, że w tym ostatnim operacie szacunkowym wskazała, iż od początku 2007 r. daje się zauważyć wzrost cen nieruchomości. Okoliczności te wyjaśniają więc dlaczego w obu operatach szacunkowych różnie określono wzrost wartości sąsiednich nieruchomości i to tak, że im później od uchwalenia planu miejscowego to ten wzrost jest większy. Te same okoliczności pozwalają też ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego sporządzonego dla działki nr [...] przez rzeczoznawcę majątkowego S.S. Ten operat został bowiem sporządzony z uwzględnieniem cen z maja 2006 r., a więc jeszcze wcześniej niż operat szacunkowy dotyczący działki nr [...]. Wyjaśnia to dlaczego wzrost wartości przyjęty w tym operacie jest najniższy. Reasumując można stwierdzić, że z wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego T.J., zawartych w piśmie z 26 października 2011 r., wynika, iż przyczyną określenia różnej wielkości wzrostu wartości sąsiednich nieruchomości z powodu uchwalenia tego samego planu miejscowego jest to, że nieruchomości te były sprzedawane w różnym czasie, w odstępstwie jednego roku, i w tym czasie następował wzrost cen nieruchomości. Zauważyć też należy, że sam skarżący w piśmie z 15 września 2011 r. przyznaje, iż przez dwa lata od uchwalenia planu miejscowego, a więc do listopada 2007 r., nie było zainteresowania nieruchomościami. Brak takiego zainteresowania (niski pobyt) niewątpliwie miał wpływ na niskie ceny nieruchomości w tym czasie i późniejszy ich wzrost. W tych okolicznościach wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego słusznie uznano za wystarczające i to, mimo że faktycznie nie odniosła się do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego S.S.. W tym zakresie rzeczoznawca majątkowy stwierdziła, że nie ma "delegacji w kwestii zajmowania stanowiska odnośnie wartości określonej przez innego rzeczoznawcę majątkowego". Takie stwierdzenie jest wynikiem niezrozumienia tego, że nie chodziło o ocenę operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego S.S., lecz wyjaśnienie w kontekście danych wynikających z tego operatu, operatu szacunkowego sporządzonego w rozpoznawanej sprawie. To uchybienie nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż, jak już wyjaśniono, argumentacja dotycząca operatu szacunkowego odnoszącego się do działki nr [...], ma tym bardziej zastosowanie do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego S.S..

Istotne różnice pomiędzy warunkami sporządzenia operatu szacunkowego sporządzonego w rozpoznawanej sprawie, a operatami szacunkowymi dotyczącymi działek nr [...] i [...], wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego w piśmie z 26 października 2011 r., mianowicie różny czas sprzedaży nieruchomości, których dotyczą, wyjaśniają też różnice w doborze nieruchomości, które przyjęto do porównania.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to należy zauważyć, że skarżący kwestionuje przyjęcie do porównania w celu ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego transakcji dotyczących nieruchomości położonych przy [...] i [...], twierdząc, że nie są one podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Wyjaśnienie rzeczoznawcy majątkowego dotyczące jej wyboru ocenia jako gołosłowne i niewystarczające do uznania nieruchomości za podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z taką oceną nie można się zgodzić, gdyż przekonujące kryteria dokonanego wyboru zostały przez rzeczoznawcę majątkowego wskazane na stronie 26 jej operatu i dodatkowo, w odpowiedzi na zarzut skarżącego, wyjaśnione w piśmie z 3 października 2011 r. W szczególności przekonuje wskazanie na podobieństwo położenia porównywanych nieruchomości przy drogach krajowych stanowiących wyjazd z Lublina. Tego przekonania nie zmienia wskazanie, że w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego S.S. średnią wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego ustalono na wyższym poziomie, gdyż wybór transakcji do porównania w tym operacie szacunkowym nie został tak obszernie uzasadniony, jak w tym, który sporządzono w rozpoznawanej sprawie. Nie jest więc usprawiedliwiony zarzut, że niezasadnie zaakceptowano wybór nieruchomości do porównania transakcji przed uchwaleniem planu miejscowego.

W końcu nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającego na nienależytym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym przesłanek, z uwagi na które Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem, mimo że organ odwoławczy pominął zaoferowany przez skarżącego dowód. Ocena poprzednich zarzutów dowodzi, że Sąd pierwszej instancji, mimo pewnych uchybień, prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W szczególności trafnie przyjęto, że organy administracji nie naruszyły prawa dokonując oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Z tych wszystkich względów NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona uzasadnionych podstaw i z tego powodu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił ją.