Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. sp.j. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 3027/16 w sprawie ze skargi A. sp.j. w Z. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych: 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. sp.j. w Z. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2017r., sygn. akt V SA/Wa 3027/16, oddalił skargę A.Spółki jawnej w Z. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2016 r. o odmowie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Prezes Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił skarżącej spółce wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc wrzesień 2015 r. z powodu stwierdzenia (m.in. na podstawie bilansu oraz rachunku zysków i strat sporządzonych na dzień 30 września 2015 r.), że strona znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej w rozumieniu kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej, co – w myśl art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r. nr 127, poz. 721 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji) – uniemożliwia udzielenia pomocy ze środków Funduszu. Organ wskazał, że z przedstawionych przez stronę dokumentów wynika, że ponad połowa kapitału spółki została utracona.

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] września 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała, iż na dzień 30 września 2015 r. kapitał podstawowy wynosił 715 780,00 zł, kapitał zapasowy wykazany został w kwocie ujemnej 660 435,96 zł, a w okresie od stycznia do września 2015 r. strona odniosła stratę w wysokości 41 672,16 zł. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że ponad połowa kapitału spółki została utracona, a to oznacza, że na dzień złożenia wniosku za wrzesnień 2015 r. spółka była przedsiębiorstwem znajdującym się w trudnej sytuacji – zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 18 lit. b rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 2014.187, dalej: rozporządzenie nr 651/2014).

Oddalając skargę spółki na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w sprawie art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji. Zawarte w tym przepisie odesłanie do przepisów prawa Unii Europejskiej, w stanie prawnym obowiązującym w dacie złożenia wniosku o dofinansowanie, należy uznać jako dotyczące zawartej w art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014 definicji przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji.

Sąd wskazał, że ocena sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy dokonywana jest przez podmiot udzielający pomocy przed jej udzieleniem, na podstawie informacji przedstawionych wraz z wnioskiem o dofinansowanie. Organ słusznie zauważył, że w sprawie ma zastosowanie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (Dz. U. Nr 53, poz. 312 ze zm.). Informacje te przedstawiane są na formularzu zawierającym szczegółowy zakres informacji przedkładanych w formie odpowiedzi na konkretne pytania, niezbędnych do kompleksowej oceny sytuacji ekonomicznej podmiotu ubiegającego się o pomoc. W formularzu Inf-o-PP załączonym do wniosku Wn-D za wrzesień 2015 r. skarżąca odpowiedziała przecząco na następujące pytania: "Czy w przypadku spółki jawnej oraz spółki komandytowej, w której co najmniej niektórzy członkowie ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za jej zadłużenie, ponad połowa jej kapitału wykazanego w sprawozdaniach finansowych została utracona w efekcie zakumulowanych strat?", "Czy przedsiębiorstwo podlega zbiorowemu postępowaniu w związku z niewypłacalnością lub spełnia kryteria na mocy obowiązującego prawa krajowego, by zostać objętym zbiorowym postępowaniem w związku z niewypłacalnością na wniosek jego wierzycieli?", "Czy przedsiębiorstwo nie spłaciło do tej pory pożyczki, którą otrzymało jako pomoc na ratowanie ani nie zakończyło umowy o gwarancję lub otrzymało pomoc na restrukturyzację i nadal podlega planowi restrukturyzacyjnemu?". Z akt sprawy – w tym ze złożonego na wezwanie organ bilansu sporządzonego na koniec września 2015 r. - wynika natomiast, że na dzień złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wrzesień 2015 r. ponad połowa kapitału spółki wykazanego w jej sprawozdaniach finansowych została utracona w efekcie zakumulowanych strat, co stanowiło podstawę do uznania skarżącej za przedsiębiorstwo w trudnej sytuacji ekonomicznej zgodnie z treścią art. 2 pkt 18 lit. b rozporządzenia nr 651/2014.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że przedłożony na wezwanie organu bilans nie jest dokumentem, na podstawie którego można było stwierdzić, że spółka znajduje się w trudnej sytuacji finansowej (takim dokumentem mogłoby być jedynie sprawozdanie finansowe sporządzone na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych lub na inny dzień bilansowy), Sąd wskazał, że ocena zasadności przyznania pomocy następuje na podstawie danych wynikających z wniosku oraz informacji do niego załączonych, według danych (w tym danych o sytuacji ekonomicznej) z dnia jego złożenia. Skoro bowiem pomoc publiczna w formie dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych wiąże się z zatrudnieniem pracownika w określonym miesiącu, to prawo do tej pomocy jest nabywane z ostatnim dniem okresu sprawozdawczego, a pomoc jest udzielana, jeżeli od tej daty jest możliwe ustalenie, czy zostały spełnione warunki do wystąpienia o wypłatę pomocy.

W związku z powyższym WSA uznał, że organy oceniły wniosek strony w oparciu o kompletny i prawidłowo zebrany materiał dowodowy, m.in. konfrontując dane wynikające z załączonego do wniosku formularza Inf-o-PP z treścią nadesłanego na żądanie organu bilansu sporządzonego na dzień 30 września 2015 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. Spółka jawna w Z., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje. Ponadto, spółka zrzekła się rozprawy.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji przez uznanie, że przepisem prawa Unii Europejskiej dotyczącym pomocy publicznej jest art. 2 pkt 18 lit. b rozporządzenia nr 651/2014;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), a w konsekwencji także art. 7 i 8 k.p.a. przez przyjęcie, że przedmiot sprawy ogranicza zakres postępowania dowodowego wyłącznie z dokumentów, o jakich mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że rozporządzenie nr 651/2014 nie ma zastosowania przy ustalaniu kryteriów niewypłacalności skarżącej. Brak jest bowiem w art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji odesłania do tego (ani żadnego innego) aktu prawnego. Również odesłanie w przypisie nr 96 do art. 48a ust. 3 pkt 1 ww. ustawy o treści "Kryteria te są określone w pkt 9-11 Wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw (Dz. Urz. UE C 2004.244.2)" nie może być dla organu wiążące, bowiem Wytyczne, ustanowione mocą komunikatu Komisji, nie są źródłem prawa Unii Europejskiej.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, przepisów rozporządzenia nr 651/2014 nie można zastosować w niniejszej sprawie także z tego powodu, że skarżąca – jako spółka jawna – nie tworzy kapitałów (ani na mocy przepisów prawa, ani umowy spółki), zatem nie może wystąpić stan kumulacji strat, o którym mowa w art. 2 pkt 18 lit. b ww. rozporządzenia.

Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie przyjął, że jedynymi dowodami ustalenia sytuacji finansowej przedsiębiorcy ubiegającego się o dofinansowanie z PFRON są dokumenty dołączone do wniosku zgodnie z cyt. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (nie wskazując przy tym na żaden konkretny przepis tego rozporządzenia). Tymczasem zawarte w § 2 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia wyrażenie "w tym" oznacza, że nie tylko wymienione dalej "sprawozdania finansowe za okres 3 ostatnich lat obrotowych, sporządzane zgodnie z przepisami o rachunkowości", ale także wszystkie inne informacje o sytuacji ekonomicznej skarżącej mogą być dołączone do wniosku, a więc i stanowić materiał dowodowy w sprawie, co wynika z art. 75 § 1 k.p.a. Zaakceptowanie przez Sąd pominięcia dowodów z wycen majątku skarżącej i planów amortyzacji stanowi naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym odbiega od rzeczywistej sytuacji skarżącej w dniu złożenia wniosku, poddawanej ocenie z punktu widzenia przesłanek upadłości.

Spółka zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a organ w przepisanym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł i jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Ze względu na charakter postawionych zarzutów w pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, które sprowadzają się w istocie do zakwestionowania możliwości zastosowania w sprawie art. 2 pkt 18 lit b) rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 r. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przepisy tego rozporządzenia, jako nie wymienione wprost w art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji nie mogą mieć zastosowania. Jest to pogląd oczywiście błędny. Przepis art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji wyraźnie stanowi, że środki funduszu przyznawane pracodawcy na podstawie art. 26, art. 26 a, art. 26 d i art. 32 ust. 1pkt 2 ustawy (a więc i takie, o jakie ubiega się skarżąca) stanowią pomoc na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Art. 48a ustawy o rehabilitacji w kolejnej jednostce redakcyjnej to jest w ust. 3 pkt 1 odsyłając w zakresie rozumienia pojęcia "znajdującego się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej" odsyła więc nie do jakichś bliżej nieokreślonych, ale tych właśnie wymienionych w art. 48a ust. 2 regulacji, które definiują pojęcie przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Nie ma też racji skarżąca, gdy twierdzi, że rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014 nie powinno mieć w sprawie zastosowania ze względu na zawarte w art. 1 ust. 4 lit c i motywie 14 tego rozporządzenia stwierdzenie, że jego przepisy nie mają zastosowania do pomocy dla przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Przepisy te wskazują na zakres pomocy udzielanej na podstawie tego rozporządzenia, w tym na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych (art. 1 ust. 1 lit. f rozporządzenia). Z art. 1 ust. 4 rozporządzenia wynika tylko ograniczenie zakresowe pomocy, co nie wyłącza możliwości określania jakie przesłanki (w tym wymienione w art. 2 pkt 18 lit b) rozporządzenia wyłączają czy ograniczają możliwość skorzystania z pomocy objętej zakresem jego regulacji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może się odnieść do argumentacji dotyczącej odnośników/przypisów do ustawy 3 z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, Dz.U. z 2008 roku, nr 23, poz. 1562) zamieszczonych przy art. 43 ust. 3 pkt 1. Nie istnieje bowiem akt prawny opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2008r. nr 23 poz. 1562, natomiast ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. nie zawiera art. 43 ust. 3 pkt 1 ani też nie nowelizuje art. 43 ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji.

Reasumując, Sąd I instancji akceptując stanowisko organów nie naruszył przepisu art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji przez błędną wykładnię uznając, że przepisem prawa europejskiego dotyczącym pomocy publicznej jest art. 2 pkt 18 lit b) rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Nie ma przy tym znaczenia dla prawidłowości wyroku oczywiście błędne – omyłkowe powołanie się przez Sąd I instancji na art. 48 ust. 3 pkt 1 (zamiast art. 48a ust. 3 pkt 1) ustawy o rehabilitacji, skoro w innych miejscach uzasadnienia powołano przepis prawidłowo, a argumentacja Sądu odnosi się jednoznacznie do treści art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji.

Również zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się chybione. Zarzuty te dotyczą naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że przedmiot sprawy ogranicza zakres postępowania dowodowego z dokumentów wyłącznie do dokumentów, o jakich mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r. Z kolei ich uzasadnienie sprowadza się do kwestionowania prawidłowości oceny wypełnienia przez skarżącą warunków określonych w art. 2 pkt 18 lit b) rozporządzenia Komisji (WE) nr 651/2014.

W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Oznacza to, że uzasadnienie powinno nawiązywać do wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. To zarzuty przedstawione jako podstawa kasacyjna wraz z ich uzasadnieniem powinny być przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie zaś zawarte w treści uzasadnienia stwierdzenia, które nie znajdują odzwierciedlenia w przytoczonej podstawie kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, powinien też uzasadnić, w jaki sposób wskazane uchybienie mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy, że zgodnie z przywołanym w podstawie kasacyjnej art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Nie można natomiast oczekiwać od sądu, jak zdaje się to czynić autor skargi kasacyjnej, że na podstawie tego przepisu sąd administracyjny jest zobowiązany do prowadzenia autonomicznego postępowania dowodowego, czy też, że naruszeniem tego przepisu jest zaakceptowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organy wbrew stanowi, jaki byłby korzystny dla strony postępowania. Zarzut nieuwzględnienia dowodów przydatnych, w ocenie autora skargi, do oceny sytuacji finansowej skarżącej (w szczególności zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a.) jest oczywiście bezpodstawny, a wręcz niezrozumiały, w sytuacji gdy skarżąca nie wykazywała żadnej inicjatywy dowodowej. Dlatego ocena materiału dowodowego mogła być dokonana tylko w oparciu o dokumenty przedłożone przez skarżącą wraz z wnioskiem oraz na wezwanie organów.

W świetle przedstawionych dokumentów Sąd I instancji zasadnie uznał za prawidłowe, zgodne z wymogami art. 7, art. 8 art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. ustalenia organów, że zaistniały wynikające z art. 2 pkt 18 lit. c rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 przeszkody do przyznania skarżącej pomocy.

Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzenia, że skarżąca nie miała obowiązku sporządzania bilansu na 31 lipca 2015 r. nie mają znaczenia nie tylko dlatego, że nie nawiązują do zarzutów kasacyjnych, ale i dlatego, że przecież skarżąca sama taki bilans przedstawiła.

Spółka nie wskazała też na błędy organów w ocenie przedstawionych przez nią dokumentów i wyciągnięciu z nich wniosków pozwalających na uznanie zaistnienia trudnej sytuacji skarżącej, o jakiej mowa w art. 2 pkt 18 lit. c rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Nie powołała się też na jakiekolwiek inne przyczyny zmniejszenia kapitału, niż zakumulowane straty.

Tym samym zarzuty naruszenia 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 art. 78 § 1 k.p.a., a w konsekwencji także art. art. 7 i 8 k.p.a. należało uznać za nieuzasadnione.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego w kwocie 360 zł, stanowiących wynagrodzenie pełnomocnika organu, niebiorącego udziału w postępowaniu przed I instancją, orzeczenie wydano na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust 1 pkt 2 lit b) w zw. z ust 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).