Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant Starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Sz 82/16 w sprawie ze skargi S. P. na bezczynność Dziekana Wydziału Budownictwa i Architektury [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od S. P. na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 82/16, zobowiązał Dziekana Wydziału Budownictwa i Architektury Uniwersytetu T. w S. do rozpoznania wniosku S. P. z dnia [...] maja 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także orzekł o kosztach postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r. skarżący zwrócił się do organu o przesłanie pytań ze wszystkich egzaminów pisemnych, jakie zostały przeprowadzone w sesji zimowej w roku akademickiego 2015/2016 na Wydziale Budownictwa i Architektury na studiach stacjonarnych (z wyszczególnieniem, które pytania zostały zadane, na którym z egzaminów, w jakiej dacie i z jakiego przedmiotu). W dniu [...] czerwca 2016 r. wnioskodawca ponaglił organ do udzielenia odpowiedzi.

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. organ poinformował stronę, że przekazał sprawę do Zespołu Radców Prawnych, o odpowiedzi którego zostanie poinformowana.

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. wnioskodawca wniósł skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu podał, że żądane informacje stanowią informację publiczną, a organ mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych do jej udostępnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że wnioskowane informacje nie są informacją publiczną, a tym samym obowiązki nałożone na organ ustawą o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania w sprawie. Publiczna uczelnia wyższa jest państwową osobą prawną, której ustawodawca powierzył uprawnienia do pełnienia funkcji publicznych w postaci nadawania tytułu zawodowego i stopnia naukowego. W zakresie, w jakim informacje dotyczą realizacji zadań publicznych, a więc wydawania dyplomów ukończenia szkoły wyższej tudzież tytułu zawodowego, a co za tym idzie także poprzedzających uzyskanie tych tytułów egzaminów końcowych (dyplomowych), stanowią one niewątpliwie informację publiczną. Natomiast żądane przez stronę informacje w przedmiocie egzaminów z przedmiotów na danym etapie kształcenia odnoszą się do wewnętrznej organizacji studiów, określonej w regulaminie, a zatem nie stanowią informacji publicznej. Pytania egzaminacyjne formułowane na etapie sprawdzianów cząstkowych służą wyłącznie bieżącej weryfikacji poziomu wiedzy studenta i nie przesądzają, czy danym student uzyska dyplom ukończenia studiów wyższych, o tym decyduje dopiero wynik egzaminu końcowego.

Uzasadniając uwzględnienie skargi Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej u.d.i.p) podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań:

- udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), co stanowi czynność materialno – techniczną,

- udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia (art. 15 u.d.i.p.),

- powiadomić stronę w terminie 14 dni o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2),

- udzielić w formie pisma odpowiedzi, że organ nie jest w posiadaniu informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) lub obowiązuje inny tryb udzielenia informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.),

- odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w przypadkach określonych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., w formie decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.),

- odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej ze względu na niewykazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1pkt 1 u.d.i.p.).

Stwierdzenie braku podjęcia przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i podjętych w jej granicach, uzasadnia skuteczność zarzutu bezczynności. Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych identycznie jak bezczynność w udzieleniu informacji publicznej traktuje się również brak jakiegokolwiek odniesienia się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w tym zawiadomienia strony wnioskującej - w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w drodze zwykłego pisma - o tym, że do wniosku nie mogą zostać zastosowane przepisy ustawy o dostępie informacji publicznej.

W konsekwencji do bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej dochodzi również wtedy, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w ogóle nie ustosunkowuje się do wniosku, niezależnie od tego, czy kwalifikuje informację o którą wystąpiono jako informację publiczną, czy jako nieposiadającą charakteru publicznego (por. wyrok WSA z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Bk 63/15).

Sąd I instancji ocenił, że taka sytuacja ma miejsce w sprawie, organ będąc na mocy art. 4 u.d.i.p. podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, nie ustosunkował się do wniosku w przypisanym 14-dniowym terminie. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ zajął stanowisko, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, tym nie mniej nie zwalniało to zobowiązanego podmiotu z obowiązku udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego. Jeśli bowiem podmiot do którego skierowano wniosek uważa, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, to aby ustrzec się przed zarzutem bezczynności, powinien poinformować o tej okoliczności wnioskodawcę w formie zwykłego pisma. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że przedwczesne byłoby ustosunkowywanie się do kwestii charakteru żądanej informacji. Ocena taka może być dokonana wyłącznie w przypadku wniesienia skargi na bezczynności w sytuacji zajęcia przez organ jednoznacznego stanowiska, wyrażanego w formie pisemnej i skierowanego do strony.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie [...] zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a. lub o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania – art. 141 § 4 p.p.s.a, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na nieustaleniu stanu prawnego dotyczącego tego, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył udostępnienia informacji publicznej;

2. prawa materialnego:

- art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 21 pkt 2 u.i.d.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, poprzez naruszenie tego prawa w części dotyczącej prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, poprzez zaniechanie przez WSA ustalenia spełnienia w niniejszej sprawie zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. ustalenia tego, czy wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej,

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i wiążące się z tym nadmierne ograniczenie tego prawa, poprzez brak jednoznacznego stwierdzenia przez WSA, że w niniejszej sprawie został spełniony zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. ustalenia, czy wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej,

- art. 1 ust. 1 u.i.d.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez brak jednoznacznego stwierdzenia przez WSA, że w niniejszej sprawie został spełniony zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. ustalenia tego, czy wniosek o dotyczył udostępnienia informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

Skuteczny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 1 ust. 1 u.d.i.p. polegający na zaniechaniu ustalenia przez Sąd I instancji, czy objęte wnioskiem informacje stanowią informację publiczną, co jest warunkiem uznania bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. W oparciu o tę regulację należy przyjąć, że stosowanie środków prawnych przewidzianych ustawą ma miejsce w stosunku do informacji stanowiącej informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Należy zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej, że warunkiem uznania przez Sąd I instancji bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej jest uprzednie rozstrzygnięcie, czy dane mają charakter takiej informacji i w konsekwencji podlegają obowiązkowi udostępnienia. Natomiast żaden przepis u.d.i.p. nie daje podstaw do uznania, że w przypadku kwestionowania publicznego charakteru informacji organ będący w jej posiadaniu winien informować wnioskodawcę o swoim stanowisku w kwestii charakteru danych, co dopiero otwierałoby drogę do składania skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W szczególności termin wskazany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. także ma zastosowanie do danych mających status informacji publicznej. Żadna z powołanych przez Sąd I instancji przewidziana ustawą forma działania organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej nie daje podstaw do uznania, że kwestionując swój obowiązek udzielenia informacji ze względu na jej charakter organ winien poinformować wnioskodawcę o braku podstaw do stosowania ustawy z tego powodu, że dane nie mają charakteru informacji publicznej. Skoro brak jest takiego obowiązku w przepisach u.d.i.p., to Sąd I instancji nie miał podstaw do uznania bezczynności organu przy jednoczesnym powstrzymaniu się od rozstrzygnięcia, czy żądane dane stanowią informację publiczną.

Uzasadnienie wyroku winno pozwolić na poznanie stanowiska sądu w kwestiach istotnych dla podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia tego warunku poprzez brak stanowiska Sądu I instancji co do charakteru żądanych informacji. Skoro Sąd I instancji nie rozstrzygnął, czy w sprawie chodzi o udostępnienie informacji publicznej, to nie miał podstaw do zobowiązywania organu do rozpoznania wniosku w trybie przepisów u.d.i.p., dotyczą one bowiem wyłącznie danych stanowiących takie informacje. W sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępnienia informacji publicznych oraz, czy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Niespójność między uzasadnieniem wyroku a jego sentencją skutkuje uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Zobowiązanie do rozpoznania wniosku strony w trybie przepisów u.i.d.p. powinno być konsekwencją ustalenia, że wniosek dotyczy udzielenia danych stanowiących informację publiczną. Zaniechanie przez Sąd I instancji zbadania charakteru żądanych danych nie pozwala na wydania rozstrzygnięcia, zobowiązującego organ do procedowania w trybie przepisów mających zastosowanie wyłącznie do informacji publicznych. Nie znajduje przy tym potwierdzenia w przepisach ustawy teza Sądu I instancji, że jeżeli żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, to aby ustrzec się przed zarzutem bezczynności, organ powinien poinformować o tej okoliczności wnioskodawcę w formie zwykłego pisma. Organ może oczywiście prowadzić ze stroną korespondencję i poinformować, że w jego ocenie wniosek nie dotyczy informacji publicznej, nie jest to jednak żadna ochrona przed zarzutem bezczynności w terminowym udzieleniu informacji publicznej, jeśli ma ona taki charakter.

Nie są natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne zarzuty naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 21 pkt 2 u.d.i.p. i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd I instancji nie zakwestionował prawa strony do sądowej weryfikacji charakteru żądanej informacji. Zaś wadliwe rozstrzygnięcie sądu, podlegające uchyleniu w toku kontroli instancyjnej, z zasady skutkujące przedłużeniem toku kontroli, nie świadczy o naruszeniu prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Natomiast pominięcie przez Sąd I instancji kluczowej dla sprawy kwestii, czy wniosek dotyczy informacji publicznej, nie pozwala na uznanie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i na zastosowanie art. 188 p.p.s.a. Czym innym jest odmienna ocena przez Sąd II instancji okoliczności zbadanych przez Sąd I instancji, a czym innym dokonywanie takich ocen dopiero na etapie skargi kasacyjnej, przy jasnej deklaracji Sądu I instancji, że określone kwestie postawia poza zakresem swego rozpoznania.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 i 205 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę, co w sprawie ma miejsce.