Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Op 653/10 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia (...) listopada 2009 r. nr (...) w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od L.M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu kwotę 237 (dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 1 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia (...) listopada 2009 r., nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty N. z dnia (...) marca 2009 r., nr (...) sprawy ze skargi L. M. w przedmiocie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przedmiotem skargi wniesionej przez L. M. była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia (...) listopada 2009 r., nr (...) , mocą której utrzymano w mocy decyzję Starosty N. z dnia (...) października 2009 r., nr (...) odmawiającą udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wydanych przez Starostwo Powiatowe w N. decyzji o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych na terenach oznaczonych symbolem "RZ" i "RP" w aktualnych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości znajdujących się w powiecie N. m od czasu ich obowiązywania do dnia dzisiejszego.

Wydanie tych aktów administracyjnych poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Pismem z dnia 7 maja 2009 r. L. M. powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz uzasadnienie decyzji Wojewody Opolskiego nr (...) wniósł o podanie przez Starostę N. "numerów wydanych przez Starostwo decyzji o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych na terenach oznaczonych »RZ« i »RP« w obecnych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości znajdujących się w powiecie N. m od czasu ich obowiązywania do dnia dzisiejszego". We wniosku wnioskodawca zaznaczył, że informacja ta jest niezbędna do przygotowania wystąpienia do Wojewody Opolskiego o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności wydanych pozwoleń w związku z treścią uzasadnienia decyzji Wojewody stwierdzającej, że na terenach oznaczonych symbolem »RZ« i »RP« nie można lokalizować budynków mieszkalnych.

Decyzją z dnia (...) maja 2009 r. Starosta N. , powołując się na przepis art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmówił stronie udostępnienia żądanej informacji publicznej, podnosząc w uzasadnieniu, że "żądane przez wnioskodawcę informacje nie są zaliczane do informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie". Ponadto organ wskazał, że informacje o pozwoleniu na budowę mają charakter prywatny i mogą być udostępniane wyłącznie stronom biorącym udział w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę.

W wyniku wniesionego odwołania przez L. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia (...) lipca 2009 r., nr (...) uchyliło zaskarżony akt I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach decyzji odwoławczej powołano się na przepis art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Wskazano, że przedmiotem żądania strony była tylko kwestia numerów decyzji pobranych z rejestru prowadzonego w danym organie administracyjnym. Taka informacja nie zawiera w sobie żadnych danych dotyczących spraw prywatnych, czy danych osobowych. Dalej organ zważył, że ustalenie numerów konkretnych decyzji za podany okres stanowi przetworzenie informacji w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Chodzi zatem o informację przetworzoną i wprawdzie ustawa nie zawiera legalnej definicji takiego pojęcia, niemniej zdaniem organu odwoławczego przetwarzanie informacji to zebranie lub zsumowanie często na podstawie różnych kryteriów pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Proces przetwarzania, którego istotnym elementem jest wysiłek intelektualny musi prowadzić do uzyskania jakościowo nowej informacji. Zaznaczono też, że określenie informacja przetworzona oznacza informację, na którą składa się pewna suma informacji prostej. Udostępnienie konkretnej informacji publicznej, nawet o prostym charakterze, może wymagać przeprowadzenia analiz, sporządzenia zestawień i wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Na skutek tego rodzaju zabiegów informacje proste stają się informacją przetworzoną, której udzielenie wymaga wykazania przesłanki interesu publicznego. Odwołał się też organ do jednego z orzeczeń NSA w sprawie I OSK 1347/05 i poglądu doktryny w pracy E. Jarzęckiej-Siwik, Ograniczenie dostępu do informacji przetworzonej. Kończąc wywody organ wskazał, że skoro przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego nie była przedmiotem czynności wyjaśniających i oceny Starosty N. , to zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy Starosta N. pismem z dnia 28 sierpnia 2009 r. wezwał wnioskodawcę do wykazania, że "udostępnienie informacji przetworzonych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego". W odpowiedzi L. M. pismem z dnia 7 września 2009 r. podniósł, że żądana informacja jest niezbędna, nie tylko z uwagi na jego interes prawny, ale ma też istotne znaczenie dla interesu publicznego. Podkreślił, że informacje te pozwolą na ostateczne wyjaśnienie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta N. dla terenów oznaczonych jako "RP" i "RZ" w zakresie możliwości ich zabudowy, a także pozwoli na rozpoczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności wydanych przez organ I instancji pozwoleń na budowę budynków mieszkalnych w spornych obszarach "RZ" i "RP". Zaznaczył, że Starosta N. potwierdza nieważność wcześniejszych decyzji o pozwoleniu na budowę, wydając w jego sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę, uzasadniając to wątpliwościami w zakresie interpretacji zapisów planu miejscowego.

Decyzją z dnia (...) października 2009 r. Starosta N. na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmówił udostępnienia stronie żądanej informacji. W uzasadnieniu przedstawiając chronologicznie rodzaj czynności podjętych w postępowaniu administracyjnym odwołał się końcowo do pisma Wojewody Opolskiego z dnia (...) czerwca 2009 r., nr (...) , podkreślając za jego treścią, że "ustalenie z urzędu podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wydanych pozwoleń na budowę wymagałoby przeprowadzenia oddzielnych działań kontrolnych".

Decyzja organu odwoławczego została po raz kolejny zaskarżona przez L M., który w odwołaniu 28 października 2009 r. wniósł jej uchylenie i udzielenie mu wnioskowanej informacji. Zaznaczył, że Starosta N. swobodnie interpretuje zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy rozpatrywaniu wniosków o wydanie pozwoleń na budowę, gdyż "gołym okiem widoczne są w N. inwestycje zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki Widawy, a także na terenach oznaczonych jako »RZ«, przy czym nie są to samowole budowlane".

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia (...) listopada 2009 r. SKO w Opolu utrzymało w mocy decyzję Starosty N. z dnia (...) października 2009 r. Zdaniem organu nie jest sporne, że rodzaj żądanych przez L. M. informacji ma charakter informacji przetworzonych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. W tej mierze odwołano się do wcześniejszej decyzji SKO z dnia (...) lipca 2009 r. i zawartych w niej rozważań. Wychodząc z założenia, że informacja przetworzona oznacza informację, na którą składa się pełna suma tzw. informacji prostych organ podkreślił, że rodzaj i zakres wnioskowanej przez stronę informacji wymaga podjęcia szeregu działań w celu wyselekcjonowania danych pozwalających na sporządzenie zestawienia numerów konkretnych decyzji, a towarzyszyć temu musi analiza merytoryczna wielu akt administracyjnych. To z kolei wymaga zaangażowania znacznych środków osobowych i finansowych. Odwołując się do pisma Starosty z dnia 3 listopada 2009 r. organ odwoławczy podkreślił, że w rejestrze wniosków i decyzji o pozwoleniu na budowę brak jest zapisów, jakich terenów według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczą wydane decyzje. Ustalenie numerów wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę dla miejscowości znajdujących się w powiecie N. m z lat 2001-2010 wymaga weryfikacji kilku tysięcy akt. Dalej organ odwoławczy zważył, że uzasadnienie decyzji I instancji nie jest wystarczające, gdyż ograniczono się do stwierdzenia, iż same wyjaśnienia strony nie potwierdzają wystąpienia ustawowej przesłanki. Zarzucono też Staroście brak wyjaśnienia dlaczego w przytoczonych przez siebie okolicznościach sprawy nie dostrzegł wystąpienia szczególnie istotnego interesu publicznego jako podstawy odmowy udzielenia informacji publicznej. Mimo tych wad decyzji organ odwoławczy uznał, że nie ma podstaw do jej uchylenia, gdyż w ramach zasady dwuinstancyjności organ wyższego stopnia rozpatruje sprawę w jej całokształcie na nowo. Zaznaczono zatem, że według Kolegium informacja publiczna przetworzona powinna być udostępniona jedynie wtedy, gdy jest to szczególnie istotne z punktu widzenia obiektywnie rozumianego interesu wielu niezindywidualizowanych podmiotów, traktowanych wspólnie jako jeden podmiot. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Wnioskodawca nie zgadza się z odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy w tożsamych warunkach jego zdaniem inne osoby takie pozwolenia uzyskały. Taką sytuację przekłada strona na interes publiczny w tym sensie, że udzielona informacja posłuży do spowodowania kontroli prawidłowości wydanych pozwoleń, a ściślej do ich uchylenia. Jednocześnie strona nie ukrywa, że złożony wniosek podyktowany jest jej własnym interesem. Na tym tle organ odwoławczy zważył, że jakakolwiek kontrola prawidłowości decyzji wydanych przez organ administracji publicznej, służąc realizacji interesu publicznego, nie wymaga jednocześnie indywidualnych działań stron postępowań administracyjnych. Taka kontrola może być prowadzona z urzędu przez właściwe organy nadzoru. W związku z tym odwołano się do wyjaśnień Wojewody Opolskiego, zawartych w cytowanym już piśmie z dnia (...) czerwca 2009 r. Zdaniem organu odwoławczego podanie konkretnych numerów decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest warunkiem podjęcia przez organ nadzoru działań kontrolnych. Dlatego w omówionych okolicznościach sprawy nie występuje szczególnie istotny interes publiczny uzyskania żądanej informacji publicznej.

W skardze sądowoadministracyjnej L. M. domagał się uchylenia decyzji SKO z dnia (...) listopada 2009 r., zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że podanie przez Starostę N. numerów decyzji pozwoleń na budowę na terenach oznaczonych w planie zagospodarowania "RZ" i "RP" Gminy N. stanowi informacje przetworzone, a zatem niewłaściwego zastosowania normy prawnej do stanu faktycznego, ewentualnie przez uznanie, że w rozbudowanym stanie faktycznym, sprawy nie zachodzi przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego, lecz przesłanka ochrony interesu prywatnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do treści zaskarżonej decyzji i dodatkowo podkreślając, że wymienione przez stronę rejestry nie zawierają informacji o rodzaju terenów według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na którą to okoliczność powoływał się wniosek. Zdaniem Kolegium czynności wymienione przez samą stronę, zmierzające do ustalenia cząstkowych danych według rodzaju obiektu albo według adresu budynku, wskazują na konieczność przetworzenia szeregu informacji prostych w celu uzyskania końcowej informacji żądanej przez stronę.

W piśmie procesowym z dnia 1 grudnia 2010 r. pełnomocnik skarżącego zgłaszając się do sprawy, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według przedłożonego spisu, a uzupełniając akta administracyjne sprawy organ odwoławczy przedłożył pismo Wojewody Opolskiego z dnia (...) czerwca 2009 r.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji w ogóle nie odniosły się do przepisów regulujących sposób prowadzenia rejestrów wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę. Próbę taką podjął Starosta N. w piśmie z dnia 3 listopada 2009 r., przekazującym odwołanie, a SKO w Opolu w odpowiedzi na skargę. Pisma te zdaniem Sądu pierwszej instancji nie są jednak uzupełnieniem uzasadnienia decyzji, ani nie mogą być tak traktowane. W konsekwencji Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Rozważania i oceny, tak co do faktów jak i prawa, powinny być zawarte w uzasadnieniu orzeczenia, stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji podniósł, iż oceniając żądanie wniosku na tle cytowanych przez stronę rozporządzeń Ministra Infrastruktury z dnia (...) czerwca 2003 r. i z dnia 11 lutego 2009 r. strona wnioskowała o podanie numerów decyzji o pozwoleniu na budowę z określonego obszaru i za określony czas. Żądanie skarżącego związane było między innymi z obowiązującym w dacie złożenia wniosku miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta N. (por. uchwała nr XXI 11/336/2001 Rady Miejskiej w N. z dnia 16 stycznia 2001 r., Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2001 r. Nr 22, poz. 111). W szczególności § 4 pkt 14 i 15 uchwały określał przeznaczenie terenów "RP" i "RZ" a § 7 pkt 8 wprowadzał zakaz możliwości zabudowy obiektami kubaturowymi doliny rzeki Widawy. Powołane wyżej rozporządzenia zarówno we wzorze rejestru wniosków, jak i we wzorze rejestru pozwoleń nakazują zawrzeć dane dotyczące rodzaju i adresu zamierzenia budowlanego. Rozporządzenie z dnia 11 lutego 2009 r. wymaga ponadto w załączniku nr 1 pkt 4a, dotyczącym wniosków o pozwolenie na budowę, wymienienia kategorii obiektu budowlanego. Adres (lokalizacja) zamierzenia budowlanego na etapie wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę sprowadza się do wskazania numeru geodezyjnego nieruchomości, na której planowana jest inwestycja. Sąd pierwszej instancji zauważył więc, iż znając granice terenu oznaczonego symbolem "RZ" i "RP" w planie miejscowym organ może ustalić, które z wydanych pozwoleń dotyczą tego terenu. Nawet gdyby zapisy samych rejestrów na to nie pozwalały, to sięgnięcie po akta źródłowe celem wyjaśnienia wątpliwości, nie stanowi przetworzenia informacji w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 14 ustawy. Poszukiwanie w aktach spraw administracyjnych dokumentów geodezyjnych, rozstrzygających, czy dana decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy wnioskowanego terenu, nie stanowi w efekcie przygotowania informacji przetworzonej. W powstaniu informacji przetworzonej podstawowe znaczenie odgrywa czynnik twórczy, nierozerwalnie związany z intelektualnym zaangażowaniem. Przetwarzanie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, powiązanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (por. H. Izdebski, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2001, s. 31).

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko skarżącego, że skoro poddany badaniu obszar dotyczy co najwyżej kilku ulic w N. , to ustalenie żądanych decyzji tym bardziej nie wymaga prowadzenia analiz, zestawień, obliczeń czy podobnych czynności, wymagających zaangażowania znacznych sił i środków oraz stosownego zaangażowania urzędników prowadzących rejestry. Podkreślenia wymaga i to, że strona domaga się podania numerów decyzji o pozwoleniu na budowę bez np. decyzji o nakazie rozbiórki, a zatem także i przez to znacznie ogranicza zakres badań i wysiłek intelektualny włożony w przygotowanie informacji. Zdaniem Sądu pewną wątpliwość rodzić może jedynie odczytanie intencji skarżącego co do zakresu miejscowego informacji. We wniosku wskazał on na "tereny »RZ« i »RP« w obecnych planach miejscowych (...) dla miejscowości w powiecie N. m od czasu ich obowiązywania". Z kolei w wyjaśnieniu z dnia 7 września 2009 r. i piśmie Wojewody Opolskiego z dnia (...) czerwca 2009 r., które dało asumpt do wystąpienia z wnioskiem, jest wyraźnie mowa o planie miejscowym Namysłowa, ściślej obszarach "RZ" i "RP". Nadto w skardze strona także pisze "o kilku ulicach na terenie »RZ« i »RP«", odnosząc to do Namysłowa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy nie wyjaśniły, czy skarżącemu chodzi o decyzje o pozwoleniu na budowę z obszaru całego powiatu czy miasta N. . Nie zmienia to jednak w oceny, iż przygotowanie takich danych nie jest przetwarzaniem informacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na przyjęciu, że żądana przez wnioskodawcę informacja ma charakter informacji nieprzetworzonej. Tym samym skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a., przez niesłuszne przyjęcie, że zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty N. , podczas, gdy – w istniejącym stanie faktycznym i prawnym sprawy – organy administracyjne obu instancji, wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, w sposób uprawniony przyjęły, że żądanie strony dotyczy uzyskania informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż niewątpliwe jest, że wynikające z wniosku strony z dnia 7 maja 2009 r. żądanie podania numerów wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych, na terenach oznaczonych "RZ" oraz "RP" w aktualnych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości znajdujących się w powiecie N. m, od czasu obowiązywania tych planów do dnia złożenia wniosku (strona określa ten moment słowami: "do dnia dzisiejszego") stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W stanie faktycznym sprawy strona domagając się podania numerów decyzji wydanych przez Starostwo N. e precyzuje, iż winny one stanowić: pozwolenie na budowę budynków mieszkalnych (1) na terenach oznaczonych "RZ" i "RP" (2) w aktualnych planach zagospodarowania przestrzennego (3) dla miejscowości znajdujących się w powiecie N. m (4) i wreszcie wydanych w czasie obowiązywania tego planu do dnia złożenia przez stronę wniosku (do dnia dzisiejszego – jak to określiła strona) (5).

Skarżący kasacyjnie podniósł, iż Starosta N. nie jest w posiadaniu wykazu numerów decyzji żądanych przez wnioskodawcę. Przy założeniu bowiem, że leży to w interesie publicznym, przygotowanie zestawienia numerów decyzji zgodnie z przedstawionymi przez stronę we wniosku kryteriami wymaga od organu przede wszystkim ustalenia czy i ile takich decyzji wydano w okresie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, następnie wyłonienie z nich tych decyzji, które dotyczą wskazanego we wniosku terenu objętego planem, uwzględniając jego oznaczenie ("RZ" i "RP") w tym planie. Niewątpliwie przygotowanie takiej informacji, nawet gdyby w efekcie okazało się, że żadna z wydanych przez organ decyzji takich kryteriów nie spełnia, wymaga sięgnięcia nie tylko do rejestrów prowadzonych przez organ w oparciu o stosowne przepisy wykonawcze do prawa budowlanego, ale również do planów zagospodarowania przestrzennego i nie ma tu szczególnego znaczenia dla oceny charakteru tej informacji, czy będzie to plan, jak chce strona we wniosku, Powiatu N. , czy też miasta Namysłowa. Konieczność odniesienia konkretnej decyzji (jej treści) do zapisów każdego z tych planów wymaga zarówno zapoznania się z decyzją jak i z planem (każdym). Już chociażby to wskazuje na konieczność dokonania analizy i oceny, a następnie stosownego (zgodnego z kryteriami wskazanymi przez stronę we wniosku) zestawienia numerów decyzji, które będą możliwe następnie do udostępnienia stronie pod warunkami przewidzianymi w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Tym samym żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, której udostępnienie Panu L. M. może nastąpić z uwzględnieniem kryterium interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. M. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej uznać należy za usprawiedliwiony.

Ponieważ ustawodawca używając w art. 3 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej pojęcia "informacja przetworzona" nie zawarł równocześnie w ustawie jego legalnej definicji konieczne było jej utworzenie na gruncie orzecznictwa i doktryny.

Przyjęto m.in., że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ustawy), przy czym jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu.

Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu. Podobnie nie stanowi o przetworzeniu informacji sięganie do materiałów archiwalnych. Z kolei Informacja przetworzona, w zasadzie, w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Nie można zatem zgodzić się z Sądem I instancji, który stwierdził, że suma informacji prostych zawsze pozostaje informacją prostą. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej.

Intencją ustawodawcy nie było przy uchwalaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej stworzenie instrumentów pozwalających na utrudnienie funkcjonowania jednostek wykonujących zadania publiczne, lecz zapewnienie każdemu możliwości realizowania jego konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej. Poprzez uznanie informacji za informację przetworzoną wnioskodawca nie jest pozbawiony tego prawa. Jednak konieczność przetworzenia informacji i możliwość jej uzyskania słusznie została uzależniona od istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.

W omawianej sprawie wnioskodawca we wniosku z dnia 7 maja 2009 r. domagał się "numerów wydanych przez Starostwo Powiatowe decyzji o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych na terenach oznaczonych »RZ« oraz »RP« w obecnych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości znajdujących się w powiecie N. od czasu ich obowiązywania do dnia dzisiejszego...", tj. do dnia sporządzenia wniosku (7 maja 2009 r.).

Tak więc, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, zakres żądania był jasno i precyzyjnie określony i w toku postępowania przed organami administracji wnioskodawca w żaden sposób go nie zmodyfikował, toteż oceny wydanych w sprawie decyzji trzeba dokonywać w oparciu o żądanie zawarte we wniosku, a nie w oparciu o stanowisko zajęte w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, czy też w pismach organów administracji redagowanych w toku postępowania (o czym mowa na s. 12 uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego). Zgodnie z tym żądaniem wnioskodawca domagał się numerów decyzji spełniających wskazane przez niego kryteria (decyzje o pozwoleniu na budowę w powiecie N. m, położone na obszarach oznaczonych "RP" oraz "RZ" w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego) wydanych w okresie kilku lat. Wymagało to ich wyselekcjonowania, skserowania i zanonimizowania.

Za bezzasadny uznać też należy zarzut sformułowany przez Sąd I instancji pod adresem organów administracji dotyczący braku odniesienia się przez organ do sposobu prowadzenia rejestru wniosków i decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzut ten jest trafny tylko co do decyzji organu I instancji bowiem już SKO w uzasadnieniu swojej decyzji (s. 3 uzasadnienia) wskazało, że w prowadzonych rejestrach wniosków i decyzji o pozwoleniu na budowę brak jest zapisów, jakich terenów, według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego danej miejscowości dotyczą wydane decyzje. Ustalenie numerów wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych na terenach oznaczonych "RZ" oraz "RP" dla miejscowości znajdujących się w powiecie N. m z okresu lat 2001-2009 wymagałoby weryfikacji kilku tysięcy akt znajdujących się w archiwum zakładowym.

Naczelny Sąd Administracyjny po zapoznaniu się z obydwoma rozporządzeniami Ministra Infrastruktury obowiązującymi kolejno we wskazanym wyżej okresie (rozporządzenia z (...) czerwca 2003 r. i z 11 lutego 2009 r.), stwierdza, że każdorazowo decyzja musiałaby być weryfikowana w ten sposób, że wskazany w niej adres położenia inwestycji należałoby umiejscowić na obowiązującym w tym czasie planie zagospodarowania przestrzennego celem ustalenia czy jest umiejscowiony na obszarach oznaczonych symbolami "RZ" oraz "RP". Wymaga do konfrontacji prowadzonego rejestru z aktami spraw i planami zagospodarowania przestrzennego.

Tak więc informacja, której żąda wnioskodawca ponad wszelką wątpliwość jest informacją przetworzoną i nie jest to wcale suma informacji prostych, będących w posiadaniu organu jak twierdzi sąd, przy czym we wskazanych wcześniej warunkach nawet suma informacji prostych może tworzyć informację przetworzoną.

Zbiór numerów decyzji, którego żądał wnioskodawca nie istniał w chwili złożenia wniosku a jego wytworzenie wymagało wskazanych wyżej studiów i analiz, których przeprowadzenie byłoby konieczne tylko w przypadku istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej.

Tak więc zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że żądana przez wnioskodawcę informacji nie miała charakteru informacji przetworzonej uznać trzeba za całkowicie usprawiedliwiony.

Nawiązując ponadto do argumentów Sądu I instancji dotyczących naruszenia zasady dwuinstancyjności należy stwierdzić, co następuje:

Ma rację Sąd stwierdzając, że uzasadnienie decyzji organu I instancji sporządzone zostało z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.

Trzeba jednak wskazać, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Nie można zatem twierdzić, że rozstrzygnięcie merytoryczne wydane przez organ II instancji narusza zasadę dwuinstancyjności zwłaszcza gdy organ ten podziela pogląd pierwszoinstancyjny uzupełniając równocześnie istniejące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. bardzo starannym uzasadnieniem własnej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykazało bowiem nie tylko, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną ale przekonywująco uzasadniło brak po stronie wnioskodawcy przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Wnioskodawca zamierza informacje, o które wystąpił, wykorzystać w swojej indywidualnej sprawie dotyczącej odmowy udzielenia mu zezwolenia na budowę co trudno uznać za interes publiczny a zwłaszcza szczególnie istotny.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając naruszeń przepisów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w oparciu o przepis art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą orzeczeniach o kosztach był art. 203 p.p.s.a.