Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2009 r. sprawy ze skarg Wojewody Małopolskiego oraz Spółki Komandytowo-Akcyjnej "S". Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" w W. na Uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2007 r. Nr XXVII/359/07 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ruczaj-Zaborze"; I. stwierdza nieważność zaskarżonej Uchwały w części obejmującej: - § 19 ust. 4, - § 19 ust. 5 pkt 2, - § 21 ust. 3 pkt 1 - § 21 ust. 4 pkt 1 - § 21 ust. 4 pkt 2 - § 21 ust. 7 pkt 2 - § 26 ust. 1 pkt 4 - § 27 ust. 5 pkt 1 - § 30 ust. 3 II. w pozostałej części oddala skargę Wojewody Małopolskiego; III. oddala skargę Spółki Komandytowo-Akcyjnej "S" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" w W.

II SA/Kr 569/08

UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 21 listopada 2007 r. Uchwałę Nr XXVII/359/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ruczaj-Zaborze".

W dniu 21 maja 2008 r. Uchwałę tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda napisał, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem procedury sporządzania planu, uregulowanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. - cyt. dalej jako ustawa). Naruszenie procedury polega na nieprzeprowadzeniu jej w całości i na dokonaniu zmian w projekcie planu już po jego wyłożeniu do publicznego wglądu bez powtórzenia stosownych czynności. Zmiany, o jakich mowa nie wynikają wprost z uwzględnienia przez organ planistyczny uwag do projektu planu. Pojawiały się one w różnych momentach i nieraz ich źródeł nie da się ustalić.

W dalszej części skargi Wojewoda zestawia ze sobą treść uchwalonego planu i treść projektu wyłożonego do publicznego wglądu, podając jednocześnie, na jakim etapie procedury planistycznej doszło do zmian i jak poszczególne uchybienia mogłyby wpływać na ważność planu. Zastrzeżenia Wojewody dotyczą kolejno:

1. § 16 ust. 2 - zasady obsługi parkingowej, gdzie tekst uchwalony inaczej od wyłożonego projektu określa wymagane ilości miejsc postojowych, co nastąpiło na wniosek jednego z radnych.

2. § 19 - ustalenia dla terenów oznaczonych 1MW-6MW - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zmiana polega tu na wprowadzeniu znacznej liczby ustaleń szczegółowych, stanowiących wyjątki od przyjętych zasad.

Zmiana ta powstała m. in. w oparciu o uwagę wniesioną do projektu, która dotyczyła tylko terenu 1MW, gdy tymczasem zmianę wprowadzono dla terenów od 1MW do 6 MW. Ust 6 § 19 został usunięty z planu.

3. § 20 - ustalenia dla terenu oznaczonego 7MW - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Usunięto z planu ust. 5

4. § 21 - ustalenia dla terenów oznaczonych 1MWU-7MWU - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej wielorodzinnej. Zmiany nastąpiły w wyniku uwzględnienia wniesionych uwag. Dodano tu regulacje dotyczące m. in. Linii zabudowy, lokalizacji obiektów, a także usunięto ust. 5 i ust. 8.

5. § 22 - ustalenia dla terenów oznaczonych 1MWN-6MWN - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej intensywności. Zmiana ta częściowo wynika z wniesionej uwagi. Zmieniono tu niektóre wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej, zmieniono brzmienie warunków szczegółowych i usunięto ust. 6.

6. § 23 - ustalenia dla terenu oznaczonego MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Usunięto jeden z zakazów.

7. § 26 - ustalenia dla terenów oznaczonych 1U-4U - tereny usług komercyjnych.

Zmiana nastąpiła z powodu uwzględnienia uwagi i polega ona na uzupełnieniu zapisu w zakresie adaptacji istniejących budynków.

8. § 27 - ustalenia dla terenów oznaczonych 1ZPU-3ZPU - tereny zieleni urządzonej z usługami. Dopisano nowe ustalenia i usunięto niektóre ustalenia dotychczasowe, co nastąpiło na podstawie zgłoszonej uwagi.

9. § 29 - ustalenia dla terenów oznaczonych 1Z-5Z - tereny zieleni skwerów miejskich. Zmiana jest wynikiem częściowego uwzględnienia uwag i polega na wprowadzeniu wyjątku dla terenu 5Z.

10. § 30 - ustalenia dla terenów oznaczonych 1ZP1-2ZPI - tereny zieleni izolacyjnej. Zmiana polega na wprowadzeniu dodatkowego przeznaczenia tych terenów i jest wynikiem wniosku uwzględnionego na Sesji Rady.

W kolejnej części skargi Wojewoda podniósł, że zgodnie z ustawą uwzględnienie uwagi przez organ planistyczny powoduje, że żądania lub wnioski zawarte w uwadze powinny zostać uwzględnione w tekście planu. Tymczasem w kilku przypadkach uwagi, jakkolwiek wymienione w wykazie uwag uwzględnionych, nie znalazły odzwierciedlenia w gotowym planie. Wojewoda upatruje w tym kolejnego naruszenia ustawy - art. 17 ust. 2 pkt 13.

Osobno Wojewoda analizuje rozbieżność, jaka jego zdaniem wystąpiła między projektem planu wyłożonego do publicznego wglądu a uchwalonym planem w zakresie ustalania odległości projektowanej zabudowy od ciągów komunikacyjnych w ich liniach rozgraniczających (§14 uchwały). Zdaniem skarżącego nie wszystkie nieprzekraczalne linie zabudowy wprowadzone dopiero na rysunku planu podczas Sesji Rady Miasta Krakowa zostały wprowadzone tak, jak wynikałoby to z projektu przedstawionego do publicznego wglądu. Wojewoda wymienia przykładowo 4 takie przypadki.

W ostatniej części skargi Wojewoda zauważa, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu, co zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy powoduje jej nieważność. Wojewoda cytuje tu art. 17 ustawy dochodząc do wniosku, że nie wszystkie czynności przewidziane przez ten przepis zostały przeprowadzone i nie wszystkie zostały udokumentowane wbrew § 12 pkt 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bez ponowienia procedury planistycznej i ponownego wyłożenia projektu planu podmioty akceptujące pierwotnie projekt planu w brzmieniu przed wyłożeniem, po wprowadzeniu zmian z tytułu uwag, są pozbawione możliwości interwencji w obronie akceptowanych przez siebie zapisów.

Dalej Wojewoda stwierdza, że wykładnia systemowa i celowościowa ustawy prowadzi do wniosku, że zasadne jest ponawianie czynności planistycznych w przypadku uwzględnienia przez organ planistyczny wniesionych uwag. Wprawdzie art. 17 nie wprowadza wprost takiego obowiązku a formułuje go tylko w stosunku do uzgodnień, to jednak powinny być powtórzone wszystkie czynności, o jakich mowa w art. 17. Następuje tu wywód teoretyczny, mający uzasadnić powyższe tezy.

Rekapitulując skargę Wojewoda podnosi, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z porządkiem prawnym:

1. W zakresie zmian poczynionych w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu, dokonanych wskutek uwzględnienia uwag bez ponowienia procedury, co narusza art. 17 pkt 13 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w zw. z § 12 pkt 18 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

2. W zakresie zmian projektu planu dokonanych na wniosek radnych bez ponowienia czynności, co narusza art. 19 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 cyt. ustawy.

3. W zakresie zmian projektu planu poza procedurą jego uchwalania, co odnosi się do sytuacji, w której zmiany zostały zidentyfikowane, lecz nie ustalono ich źródła, co narusza art. 28 ust. 1 cyt. ustawy.

4. W zakresie zaniechania wprowadzenia do projektu planu wniosków wynikających ze sposobu uwzględnienia wniesionych uwag, co narusza art. 17 pkt 13 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy i w zw. z § 12 pkt 17 i pkt 18 cyt. rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewody wniesiono o jej oddalenie w całości z wyjątkiem zastrzeżeń dotyczących nie wprowadzenia do § 19 projektu uwzględnionej częściowo uwagi Nr 46 oraz uwzględnionej częściowo uwagi Nr 17.

W uzasadnieniu odpowiedzi napisano, że zmiany zapisów ustaleń planu w zakresie wskaźników miejsc parkingowych (§ 16 ust. 2) nastąpiły w wyniku zgłoszenia poprawki radnego w trakcie uchwalania planu i przegłosowaniu jej na sesji. Rada nie podjęła decyzji o ponowieniu czynności proceduralnych dla tego zakresu wprowadzonej zmiany. Wymieniono przyczyny, które spowodowały zmiany wprowadzone do planu - są to w większości uwagi wniesione do jego projektu.

Napisano dalej, że podnoszenie problemu każdorazowego ponowienia procedury w zakresie wyłożenia do publicznego wglądu po uwzględnieniu lub częściowym uwzględnieniu uwagi jest sprawą dyskusyjną, bo jeżeli ponowienie procedury i tak doprowadzi do tego samego rezultatu a sposób rozpatrzenia tak został skonstruowany, że nie powoduje naruszenia interesu prawnego osób trzecich, to przedłużanie procedury w obszarze planu, gdzie jego uchwalenie skraca procedury dla inwestycji nie są zasadne.

Prawdą jest, że w § 19 uchwały nie wprowadzono zakazu lokalizacji platform parkingowych dopuszczenia adaptacji [...] budynków mieszkalnych na cele mieszkaniowe oraz na rysunku planu nie skorygowano nieprzekraczalnej linii zabudowy. W tej sytuacji w ww. zakresach obowiązuje uchwalony plan miejscowy z zapisem tekstowym i graficznym w wersji z przed rozpatrzenia tego zakresu uwag i nie jest on spójny z zał. Nr 3 do uchwały.

W dalszej części odpowiedzi ustosunkowano się kolejno do zarzutów Wojewody Małopolskiego.

Napisano, że istotą zarzutu naruszenia art. 17 pkt. 13 ustawy jest wskazanie, iż uwzględniając zgłoszone do projektu uwagi i zmieniając wskutek tego brzmienie projektu wykładanego do publicznego wglądu, organ sporządzający plan winien był przeprowadzić ponownie procedurę planistyczną w niezbędnym zakresie, w tym także, winien był dokonać ponownego wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu w zakresie, w jakim wprowadzono doń te zmiany. Jednakże przepis art. 17 pkt. 13 ustawy stanowi jedynie o obowiązku wprowadzenia do projektu planu wynikających z rozpatrzenia uwag i ponowienia w niezbędnym zakresie uzgodnień. W ocenie strony skarżącej obowiązek ten należy rozpatrywać w kontekście obowiązku wynikającego z przepisu § 12 pkt. 18 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu, zgodnie z którym organ planistyczny winien do dokumentacji planistycznej dołączyć dowody potwierdzające czynności ponawiane w związku z uwzględnieniem uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu.

Ze stanowiskiem wyrażonym w skardze Gmina Miasta Krakowa się nie zgadza. Zgodnie z art. 17 pkt. 13 ustawy, po wprowadzeniu zmian wynikających z rozpatrzenia uwag, ponawia się w niezbędnym zakresie jedynie uzgodnienia. Pogląd, jakoby powtórzona miała zostać cała procedura poczynając od uzgodnień pozostaje w sprzeczności nie tylko z brzmieniem tego przepisu, ale również z jego ratio legis. Celem wprowadzenia ustawy było przede wszystkim dążenie do uproszczenia i przyspieszenia procedury sporządzania planu tak, żeby jego przygotowanie i uchwalenie mogło odbyć z rozsądnym czasie z poszanowaniem usprawiedliwionych interesów osób trzecich. Owo poszanowanie interesów sprowadza się do umożliwienia uczestnictwa w procedurze sporządzania planu miejscowego zainteresowanym osobom oraz do uwzględniania ich uzasadnionych wniosków. Przedstawiane wnioski oraz wnoszone uwagi są rozpatrywane przez organ sporządzający plan i wprowadzane do ustaleń projektu. Udział czynnika społecznego w procedurze sporządzania planu ma służyć ochronie ich praw, a w szczególności prawa własności. Nie wprowadza on jednak przełamania podstawowych reguł i zasad prawa administracyjnego, którego istotą jest to, że organ administracyjny samodzielnie i jednostronnie rozstrzyga o sytuacji jednostki. Pamiętając o tej zasadzie ustawodawca przewidział wart. 17 pkt. 13 ustawy konieczność ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie.

Jednakże konieczność ponowienia w niezbędnym zakresie uzgodnień nie oznacza konieczności realizacji kolejnych etapów procedury sporządzania projektu. Ponowienie procedury planistycznej sprowadziłoby procedurę sporządzania planu do absurdu. Każda zmiana projektu planu wynikająca z uwzględnienia uwagi złożonej do projektu, pociągałaby za sobą konieczność ponowienia uzgodnień i powtórnego wyłożenia projektu do publicznego wglądu. Do takiego projektu składane byłyby kolejne uwagi i uwzględnienie jakiejkolwiek z nich, po raz kolejny obligowałoby organ sporządzający projekt do ponowienia uzgodnień i ponownego wyłożenia projektu do publicznego wglądu. Nieustanne ponawianie czynności zatrzymane zostałoby tylko wówczas gdyby żadna z uwag nie została uwzględniona.

Wskazano dalej, że obowiązek ponowienia w niezbędnym zakresie uzgodnień bez konieczności ponowienia wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu wynika również z porównania norm art. 17 pkt. 13 ustawy z art. 19 ust. 1 in fine ustawy. W art. 17 pkt. 13 wskazano na konieczność ponowienia w niezbędnym zakresie jedynie uzgodnień, podczas gdy w art. 19 jest mowa o ponowieniu w zakresie niezbędnym czynności, o których mowa wart. 17. Ustawodawca wprowadza w sposób jednoznaczny rozróżnienie, co do zakresu ponowienia czynności wskutek dokonania zmian wynikających z uwzględnienia uwag lub wprowadzenia zmian do projektu przez radę gminy i przewiduje węższy zakres ponowienia koniecznych czynności w odniesieniu do zmian wynikających z uwzględnienia uwag przez organ wykonawczy niż w przypadku wprowadzenia zmian do projektu przez radnych. Poszerzanie w drodze wykładni zakresu czynności, których ponowienie jest konieczne, pozostaje w sprzeczności z wykładnią literalną, systemową oraz celowościową.

Gmina Miasta Krakowa podniosła dalej, że zarzucając naruszenie art. 19 ust. l ustawy strona skarżąca wskazuje na dokonanie zmian w projekcie planu miejscowego na wniosek radnych bez ponowienia czynności proceduralnych.

Z podniesionymi zarzutami podjęto polemikę. Przede wszystkim ustawodawca nie wprowadza automatyzmu w zakresie konieczności ponawiania całej procedury lub jej części. Art. 19 ust. l stanowi o ponowieniu czynności "w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian". Jakkolwiek użyte sformułowanie "ponawia się" sugeruje konieczność ponowienia czynności, jednak w związku z tym, że owo ponowienie ma nastąpić w niezbędnym zakresie, to sprawa "konieczności" ponowienia nabiera innego wymiaru. Przede wszystkim należy wskazać na rozłożenie akcentów w art. 19 ust. 1 ustawy. Otóż "ponowienie", zawierające w sobie jednocześnie pojęcie "konieczności", jest ściśle skorelowane z dwoma elementami: po pierwsze ze stwierdzeniem przez radę gminy konieczności dokonania zmian w projekcie planu, po drugie z zakresem tych zmian, dla których ustawodawca wybrał miarę "niezbędności". Jak słusznie wskazuje skarżący, rada gminy powinna dokonać oceny w jakim zakresie procedura powinna zostać powtórzona oraz w odniesieniu do jakiej części projektu planu powinno to nastąpić. Powyższa ocena nie jest jednakże jedyną, którą dokonuje rada. W ocenie strony przeciwnej rada gminy dokonuje jeszcze jednej oceny, a dotyczącej "niezbędności" czy raczej "niezbędnego zakresu" ponawiania czynności. Ocena, jaki jest zakres "niezbędnych" czynności proceduralnych, które należy ponowić jest trudna, a wynika z faktu użycia przez ustawodawcę nieostrego pojęcia. Trzeba zauważyć, że użyte sformułowanie jak i jego kontekst oddają wskazówkę interpretacyjną, aby ponowienie czynności proceduralnych traktować w kategoriach wyjątkowych, a same przesłanki ponowienia procedury sporządzania planu należy rozważać zawężające. Ponadto trzeba wskazać, że ocena tej kwestii została przez ustawodawcę oddana w ręce rady gminy, która po rozważeniu wszelkich argumentów podejmuje odpowiednie działania. Ostateczne stanowisko w tej kwestii może przypominać rozstrzygnięcie o charakterze merytorycznym, z którym można się zgadzać lub nie, jednakże sposób tego rozstrzygnięcia nie przesądza i nie ma wpływu na wadliwość przeprowadzonej procedury sporządzania projektu. Dokonana ocena następuje bowiem w granicach ustawowo przewidzianego "luzu decyzyjnego", w który został zaopatrzony w tym postępowaniu organ stanowiący.

Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której w wyniku jakiejkolwiek zmiany dokonanej w projekcie przez radnych konieczne byłoby ponowienie "w niezbędnym zakresie" procedury sporządzania projektu planu przy jednoczesnym przekonaniu radnych o niewystępowaniu "niezbędnego zakresu". Wówczas powstałyby wątpliwości nie tylko, co do tego, w jakim zakresie należy dokonywać powtórzenia czynności, ale również które czynności wskazane w art. 17 ustawy powinny zostać powtórzone. Przyjęcie założenia, że konieczne byłoby co najmniej wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu oraz rozpatrzenie złożonych uwag, prowadziłoby z jednej strony do całkowitego zmarginalizowania roli rady gminy w procedurze uchwalania planu miejscowego, z drugiej natomiast do faktycznego uniemożliwienia uchwalenia uchwały w sprawie planu miejscowego. Dążąc do uchwalenia planu rada gminy, nie mogłaby podejmować żadnych rozstrzygnięć co do treści przekazanego jej projektu, albowiem skutkowałoby to co najmniej ponownym wyłożeniem zmienionego przez radę projektu do publicznego wglądu. Wydaje się, że tak rygorystyczne rozumienie tych przepisów mija się z intencjami ustawodawcy i wypacza tym samym ich sens.

W piśmie procesowym Wojewody z dnia 12 sierpnia 2007 r. podtrzymano stanowisko dotyczące konieczności powtórzenia procedury planistycznej w sytuacji uwzględnienia przez organ wykonawczy gminy uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu. Wojewoda podkreśla, iż w odniesieniu do wszystkich wskazanych w skardze sytuacji w wyniku uwzględnienia przez Prezydenta Miasta Krakowa złożonych uwag miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uległ istotnym zmianom w stosunku do treści, która została poddana pod dyskusję publiczną. Takie działanie organu wykonawczego gminy spowodowało po stronie zainteresowanych podmiotów niemożność wypowiedzenia się w przedmiocie zmienionego kształtu miejscowego planu, a tym samym pozbawiło ich możliwości skorzystania z przysługujących im w tym zakresie uprawnień. Tylko i wyłącznie ponowienie procedury planistycznej w tym zakresie gwarantuje wszystkim zainteresowanym podmiotom możliwość czy to samego tylko zapoznania się, czy też wyrażenia sprzeciwu względem projektowanych rozwiązań planistycznych. Jednakże w ocenie strony skarżącej nie jest tak, iż "ponowienie procedury planistycznej zgodnie z poglądem wyrażonym w skardze sprowadziłoby procedurę sporządzania planu miejscowego do absurdu", a to ze względu na potencjalne możliwości składania w nieskończoność uwag i powtarzania procedury w sytuacji ich uwzględnienia. Reprezentowany przez stronę przeciwną pogląd należy uznać za błędny,- ponieważ ponowienie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu nie oznacza obowiązku wielokrotnego powtarzania procedury na etapie sporządzania planu.

Dalsze uwagi dotyczą poruszonego w skardze zagadnienia naruszenia przez Radę Miasta Krakowa przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie strony skarżącej z przywołanego przepisu wynika wprost obowiązek ponowienia procedury planistycznej w sytuacji, kiedy rada gminy dokona zmian w przedstawionym jej do uchwalenia projekcie planu.

Oczywiście, może nie być takiej konieczności, jeżeli zmiany wprowadzone przez radę mają np. charakter redakcyjny czy porządkujący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 października 2008 r. zobowiązał Gminę Miasta Krakowa do przedłożenia opracowania zawierającego wykaz wszystkich zmian dokonanych w zaskarżonym planie, dokonanych po jego wyłożeniu do publicznego wglądu, wskazanie źródła i przyczyny każdej z tych zmian oraz uzasadnienie przyczyn, dla których postanowiono nie powtarzać czynności planistycznych w odniesieniu do każdej z tych zmian i przyczyn nie uznania tych czynności za niezbędne. W wyznaczonym terminie Miasto Kraków przedłożyło wymagane opracowanie.

W nadesłanym dokumencie przedstawiono różnice między tekstem planu wyłożonym do publicznego wglądu i tekstem uchwalonym.

W rubryce "źródło i przyczyna wprowadzonej zmiany" podano następujące możliwości: 1) zgłoszenie poprawki przez radnego w trakcie uchwalania planu, 2) konieczność wynikająca ze zgłoszenia konkretnej uwagi, 3) konieczność wynikająca z uwag ogólnych, 4) niefortunne pierwotne sformułowanie zapisu, co okazało się w trakcie wyłożenia projektu, 5) uznanie zapisu za zbędny, 6) potrzeba "uczytelnienia" zapisu i jego spójności z innymi zapisami, 7) "natrafienie" na zapis powtarzający się, 8) uwzględnienie prośby właściciela, 9) sugestie organu nadzoru na "spotkaniu konsultacyjnym" odbytym po wyłożeniu planu.

W rubryce: "uzasadnienie postanowienia nie powtarzania czynności planistycznych i nie uznania ich za niezbędne" podawano przede wszystkim ten argument, że dana zmiana nie narusza wprost czyjegoś interesu prawnego. Ogólnie stwierdzano, że "Rada Gminy głosowała nad poprawkami w taki sposób, aby zaproponowane przez radnych zmiany do projektu planu nie były tak »głębokie«, aby powodowały konieczność ponowienia jego wyłożenia". Niemal w każdym punkcie dodawano, że "w ocenie organu sporządzającego plan wprowadzone zmiany nie powodowały konieczności ponowienia uzgodnień i wyłożenia" lub, że "Rada Gminy nie podjęła decyzji o powtórzeniu czynności planistycznych dla tego zakresu wprowadzonych zmian, tym samym w swej kompetencji nie uznała ich zakresu za niezbędny do powtórzenia czynności planistycznych". W niektórych punktach dodawano, że strony sporu na bieżąco śledziły proces jego rozwiązywania, toteż ostateczne wyważenie argumentów między nimi nie uzasadniało ponownego wyłożenia projektu. W rubryce tej brak natomiast konkretniejszych wyjaśnień.

Drugą skargę na powyższą Uchwałę wniosła Spółka Komandytowe - Akcyjna "S" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" z siedzibą w W..

Zarzucono naruszenie zasad kształtowania polityki przestrzennej, powodujące uchybienie interesowi prawnemu strony skarżącej. Interes ten strona skarżąca wywodzi z faktu, że jest właścicielem nieruchomości nr "1", "2", "3", "4", "5", "6", położonych na obszarze objętym zaskarżonym planem. Strona skarżąca uważa, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być spójny z decyzjami administracyjnymi wydanymi niemal w tym samym czasie. Wskazano tu na wydaną wcześniej decyzję o pozwoleniu na budowę, a także na decyzję ustalającą dla strony skarżącej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, korzystniejsze od postanowień planu. Stwierdzono, że nieuwzględnienie w planie decyzji WZZiT w zakresie wysokości budynków ([...] pięter) jest sprzeczne z zasadami ładu przestrzennego.

W odpowiedzi na tę skargę wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono, że Strona Skarżąca nie wykazała, że postanowienia planu naruszają jej interes prawny lub uprawnienie. Nie jest wystarczające powołanie się jedynie na fakt, że ustalenia planu nie są tożsame z uzyskaną ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Strona skarżąca może, zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, realizować swoje zamierzenie inwestycyjne.

Napisano dalej, że bezzasadny jest zarzut o naruszeniu wymagań ładu przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

I

Uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia wymaga najpierw przedyskutowania i zajęcia stanowiska w podstawowej kwestii abstrakcyjnej, jaką jest problem interpretacji art. 17 pkt 13 i art. 19 ust. 1 ustawy. Kwestia ta jest sporna między stronami i obie strony posłużyły się tu bardzo rozwiniętą, emocjonalną i pogłębioną argumentacją, broniąc swoich stanowisk, z których każde wydaje się stanowiskiem skrajnym. Jednak dyskusja z zajętymi stanowiskami jest prawem i powinnością samych stron. Natomiast rolą Sądu nie jest dyskutowanie i przyznawanie racji którejś z nich, ale obiektywna ocena sytuacji prawnej, dokonana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Sąd administracyjny nie ocenia bowiem argumentów stron, nie ocenia także obowiązującego prawa, ani też opinii innych podmiotów - np. przedstawicieli doktryny, ale bada samą sprawę w świetle tego prawa.

Przedmiotem rozważenia muszą być zatem obydwa powołane wyżej przepisy ustawy i jednocześnie pytanie, czy między tymi przepisami istnieje związek zobowiązujący organ planistyczny do stosowania ich jednocześnie, czy też dotykają one dwóch różnych stanów prawnych i faktycznych, oddzielonych od siebie nie tylko w czasie, ale oddzielonych od siebie również merytorycznie.

Wykładnia systemowa obu przepisów prowadzi do stwierdzenia, że obydwa należą do procedury planistycznej, która - zgodnie z wolą ustawodawcy - jest bardzo drobiazgowa i sformalizowana. Treść art. 28 ust. 1 ustawy, głoszącego, że istotne naruszenie trybu sporządzania planu powoduje nieważność uchwały w całości lub w części, nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca wymaga wykładni rygorystycznej i starannego trzymania się wszystkich elementów procedury planistycznej. Okoliczność ta wzmacnia rolę wykładni językowej przy stosowaniu ustawy, jako wykładni najbardziej precyzyjnej, choć często prowadzącej do zbytniego formalizmu.

Wykładnia systemowa art. 17 pkt 13 i art. 19 ust. 1 ustawy prowadzi dalej do wniosku, że obie te regulacje umieszczone zostały w różnych miejscach ustawy, co jest uzasadnione tym, że dotyczą one w istocie innego etapu procedury planistycznej i mają innego adresata. Art. 17 pkt 13 dotyczy momentu, w którym prezydent miasta ma podjąć kolejno dwie czynności: Najpierw, mając przed sobą projekt planu i rozpatrzone przez siebie uwagi wniesione do tego projektu, wprowadza te uwagi do projektu. Następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Art. 19 jest zaadresowany do rady gminy i dotyczy momentu, w którym rada ma przed sobą gotowy projekt przedstawiony do uchwalenia. Wtedy może się pojawić konieczność dokonania zmian w tym projekcie wynikłe także z uwzględnienia uwag, a zmiany te powodują obowiązek ponowienia czynności z art. 17 w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Umieszczenie obu przepisów w innych etapach procedury planistycznej i skierowanie ich do innego adresata przekonuje, że dwa zespoły czynności, o jakich mowa w tych przepisach, nie mogą być rozpatrywane i traktowane łącznie.

Przechodząc już na grunt wykładni językowej należy najpierw zauważyć, że oba w/w zespoły czynności łączy tylko kwestia uwag do planu, które w pierwszym z tych przepisów mają być "rozpatrzone" i już tym samym mogą spowodować zmiany w projekcie, a w drugim z tych przepisów mają być "uwzględnione", żeby mogły spowodować taką zmianę. Skoro jednak, zgodnie z art. 17 pkt 14 prezydent miasta "przedstawia radzie listę nieuwzględnionych uwag", to należy uznać, że w pierwszym etapie zmiany projektu powodują tylko uwagi uwzględnione. Wszystkie inne racje przemawiają za oddzielną wykładnią obu przepisów.

I tak art. 17 pkt 13 ustawy składa się z wyraźnych dwóch części, z których każda nakłada na prezydenta miasta oddzielny obowiązek. W interesującym nas tutaj kontekście wynika z niego, że obowiązkiem prezydenta jest ponowienie uzgodnień projektu planu, ale tylko uzgodnień w niezbędnym zakresie. Nie sposób z tego przepisu wyprowadzać wniosku o obowiązku ponawiania innych fragmentów postępowania planistycznego

Wniosek taki wynika więc wyłącznie z art. 19 ustawy i tylko naruszenie art. 19 może wchodzić w rachubę, jeśli rada gminy nie zdecydowała o ponowieniu czynności z art. 17. Z przepisu tego wynika, że rada gminy może stwierdzić konieczność dokonania zmian w projekcie planu albo dlatego, że taki jest jej pogląd (jest ona na terenie gminy swoistym "suwerenem" - organem uchwałodawczym, organem podstawowym) albo dlatego, że właśnie ona oceniła, że uwzględnienie uwag przez prezydenta powoduje taką właśnie konieczność. Wynika stąd dalej, że tylko sama rada może przesądzić o potrzebie ponowienia czynności z art. 17, gdy istnieją uwzględnione przez prezydenta uwagi do projektu.

Kluczowe znaczenie dla interpretacji art. 19 ma zwrot: "w zakresie niezbędnym dla dokonania tych zmian". Skoro decyzja o ponowieniu czynności z art. 17 ma być podjęta przez radę, to do rady należy interpretacja tego zwrotu. Stanowi on pojęcie nieostre, pozostawiające radzie pewną dyskrecjonalność, nie będącą jednak uznaniem administracyjnym, gdyż luz wynikający z pojęcia nieostrego nie może oznaczać jakiejkolwiek dowolności. Rada powinna zatem w każdym konkretnym i nawet najdrobniejszym przypadku ocenić, czy ponowienie czynności jest "niezbędne".

Ma być ono jednocześnie niezbędne "dla dokonania tych zmian", czyli ma służyć tylko temu, aby zmiany te były zgodne z prawem. W szczególności więc, jeśli dana zmiana nie dotyczy interesów tych, którzy mogliby przy powtórnym wyłożeniu projektu planu zgłaszać swoje dalsze uwagi albo jest dla nich w całości korzystna, to ponowne wyłożenie projektu (art. 17 pkt 10) nie będzie niezbędne a w istocie będzie zbędne, gdyż tylko przedłuży postępowanie. Jeżeli dana zmiana jest obojętna z punktu widzenia gmin sąsiednich, ponowne uzyskiwanie opinii wójtów tych gmin (art. 17 pkt 6) będzie zbędne itd.

W konkluzji zatem można powiedzieć, że obowiązek ponowienia czynności planistycznych, o jakich mowa w art. 17 ustawy nie istnieje generalnie, tzn. nie można go odnosić do każdej sytuacji, w której doszło do zmian w projekcie, nawet do każdej sytuacji, w której doszło do zmian w wyniku uwzględnienia uwag do projektu. Musi on być analizowany w przypadku każdej zmiany osobno, przy uwzględnieniu za każdym razem osobno czynnika niezbędności. Nie można tu wprowadzać uogólnień i twierdzić, że naruszenie któregoś z tych jednostkowych elementów dyskwalifikuje cały plan zagospodarowania przestrzennego.

Jak widać, za takim rozwiązaniem przemawiają zwłaszcza względy wykładni językowej, choć można je uzupełnić także względami celowościowymi. Posłużenie się przez ustawodawcę określeniem: "zakres niezbędny", a także przepis głoszący, że przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą (art. 19 ust. 2) dowodzi, że ustawodawca ten chciał tu wprowadzić instytucję wyjątkową, która - właśnie jako wyjątkowa - powinna być interpretowana ścieśniające. Celem całego uregulowania jest niewątpliwie zamiar otwarcia podmiotom zainteresowanym drogi do wypowiedzenia się na temat zmian wprowadzanych do projektu. Droga ta, poprzez zacytowane zwroty nie jest jednak otwarta dowolnie szeroko, aby uniknąć zbytniego przedłużania procesu planistycznego. Realizując te dwa cele rada gminy powinna zatem miarkować swoją decyzję, wyważając rzeczywistą potrzebę i konieczność ponowienia czynności w każdej kwestii osobno.

Dodatkowo można też powiedzieć, że każda z czynności, o jakich mowa w art. 17 ustawy ma swój odrębny sens. Tak np. wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu ma na celu zadośćuczynienie interesom podmiotów zainteresowanych wprowadzanymi rozwiązaniami, transparentności i upublicznieniu procesu planistycznego. Nie można jednakże tego celu fetyszyzować i uznawać, że wszystko, co w procesie planistycznym się dzieje ma być podane do powszechnej wiadomości. Warto zauważyć, że wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu jest tylko jednym z etapów tego procesu. Wprawdzie z punktu widzenia społecznego jest to etap najważniejszy, ale przecież po nim następują dalsze a planowanie przestrzenne nie służy tylko zaspokajaniu interesów grupowych czy indywidualnych, ale jest odzwierciedleniem polityki przestrzennej, potrzeby ładu przestrzennego oraz zasad zrównoważonego rozwoju i proporcjonalności. Na tym zasadza się również istota władztwa planistycznego gminy.

II

Powyższe uwagi uzasadniają więc powód, dla którego Sąd nie przyjął wniosku Wojewody Małopolskiego o stwierdzenie zaskarżonej uchwały w całości. Nie sposób jest bowiem uznać, że skoro Rada Miasta Krakowa w sytuacji, w której do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ruczaj - Zborze" wprowadzono zmiany po wyłożeniu tego projektu do publicznego wglądu nie ponowiła czynności planistycznych, to cała uchwała jest sprzeczna z prawem.

W tej sytuacji Sąd przystąpił do szczegółowej analizy wprowadzonych zmian, ich przyczyn i skutków, aby ustalić, czy zgodnie z art. 19 ustawy było konieczne ponowienie tych czynności w niezbędnym zakresie Bezspornym jest natomiast to, że w każdym z tych przypadków ponowiono stosowane uzgodnienia, zgodnie a treścią art. 17 pkt 13 ustawy.

Porównanie wyłożonego projektu Sąd przeprowadził oparciu o oryginalne dokumenty (plan i wyłożony projekt), wspomagając się zestawieniami zawartymi w skardze, a także sporządzonymi przez Gminę Miasta Krakowa. Sąd ustalił, co następuje.

1. Wobec § 14 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

Istotą wprowadzonej zmiany jest rezygnacja z zapisu tekstowego dla określenia nieprzekraczalnych linii zabudowy i wprowadzenie ich wyłącznie w formie oznaczenia graficznego. W rezultacie w przepisie tym nie figurują już liczbowo oznaczone odległości a zapis obejmuje tylko opis linii zabudowy: nieprzekraczalnych i obowiązujących, a także pewne szczegóły dotyczące przerwania linii zabudowy i nawiązania do linii zabudowy pierzei budynków. Zmiany te wynikają z uwzględnienia uwagi nr 17.

Pomimo dość wyraźnej zmiany technicznego sposobu oznaczenia linii zabudowy (przeniesienia konkretnych odległości na rysunek planu) nie sposób się tu dopatrzeć sytuacji, w której byłoby niezbędne powtórzenie czynności planistycznych, w tym ponowienie wyłożenia projektu do ponownego publicznego wglądu. Słusznie stwierdza Wojewoda, że powstałej tu sytuacji dyskusyjna może być czytelność planu, ale mniejsza czytelność nie jest naruszeniem prawa. Natomiast wskazane przez Wojewodę przykładowo rozbieżności linii rozgraniczających na rysunku planu nie są kwestią oceny legalności § 14 uchwały. Można tylko hipotetycznie rozważać, jak wyglądałby rysunek planu przy pozostawieniu poprzedniego zapisu § 14. Ponadto należy zauważyć, że § 14 znajduje się w rozdziale II, dotyczącym całego obszaru objętego planem. Wprowadza on więc reguły generalne, które nie mogą być dyskutowane na etapie uwag do planu, gdyż nie dotyczą indywidualnych interesów. Dyskutowane mogłyby być najwyżej detale rysunku planu. Wojewoda sam zresztą uznał problem § 14 za problem odrębny, umieszczając rozważania na jego temat w oddzielnym punkcie skargi. Zmiana dokonana w § 14 uchwały nie stanowi więc o niezbędności powtórzenia czynności planistycznych.

2. Wobec § 16 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały.

Dokonana zmiana podniosła liczbę miejsc parkingowych w stosunku do liczby mieszkań i liczby użytkowników nie naruszając niczyich interesów. Pomimo więc tego, że zmiana ta nie wynika z wniesionej uwagi, ale została zaproponowana dopiero po pierwszym czytaniu projektu uchwały, nie jest zasadne twierdzenie, że z jej powodu należałoby ponowić czynności planistyczne.

3. Wobec § 19 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały.

Przepis ten został dodany do planu realizując wniesione uwagi. Dopuszcza on utrzymanie istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych w istniejących enklawach zabudowy jednorodzinnej i określa parametry ich ewentualnej rozbudowy i przebudowy lub uzupełnienia nowym budynkiem, w tym wskaźnika powierzchni biologiczne czynnej nie mniejszej niż 30%. Brak tego przepisu w projekcie planu uniemożliwiał te działania, wprowadzona zmiana jest zatem korzystna dla właścicieli tego rodzaju nieruchomości, nie tylko tych, którzy byli autorami uwag. Z kolei wprowadzone tu ograniczenia inwestycji chronią przed rozrostem istniejących enklaw. Omawiany fragment planu nie należy zatem do zakresu niezbędnego, w którym należałoby ponowić czynności planistyczne.

4. Wobec § 19 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały.

Zmiana dotyczy powiększenia gabarytu trzech istniejących na terenie 6MW pawilonów usługowych do dwóch kondygnacji (do wysokości pawilonu środkowego) z możliwością ich nieznacznej rozbudowy. Wprowadzono w ten sposób konkretny wyjątek od zasady, że dopuszczone jest tylko utrzymanie istniejących obiektów usługowych z możliwością ich remontów i przebudowy dla podniesienia ich standardu. Zmiana ta wynikła z zaakceptowania wniesionej uwagi. Tego rodzaju zmiana mogłaby powodować zasadność ponowienia wyłożenia tego projektu planu do publicznego wglądu, gdyby nie to, że [...] pawilony są ze sobą połączone i chodzi tylko o zrównanie ich ze sobą. W ocenie Sądu ponowienie czynności planistycznych nie jest tu niezbędne.

5. Wobec § 19 ust. 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały.

Zmiana polega na rozwinięciu i doprecyzowaniu istniejących już w planie sformułowań oznaczających kategorie budynków, których dotyczy zakaz lokalizacji na terenach 1MW-6MW. Określono więc, że nie chodzi o wszystkie budynki mieszkalne, ale o budynki mieszkalne i mieszkalno-usługowe wielorodzinne, że nie chodzi tylko o obiekty usług komercyjnych i publicznych powodujących uszczuplenie terenów zieleni wewnątrzosiedlowej, ale o wszystkie i obiekty, powodujące takie uszczuplenie. Wyjątek od zakazu wprowadzono dla garaży wolnostojących w enklawach zabudowy jednorodzinnej. Zmiana ta wynikła z wniesionych uwag i wyłącza z zakazu budynki jednorodzinne, nie zmieniając niczego wobec budynków pozostałych. Korzystne społecznie jest wzmocnienie zakazu uszczuplania zieleni wewnątrzosiedlowej. W ocenie ponowienie czynności planistycznych nie jest tu niezbędne.

6. Wobec § 19 ust. 6 projektu planu, który nie został wprowadzony do zaskarżonej uchwały.

Pojawia się tu oddzielny problem sprowadzający się do pytania, czy nie umieszczenie w uchwale o planie elementu, który istniał w projekcie wyłożonym do publicznego wglądu stanowi naruszenie prawa i czy taka sytuacja też może powodować niezbędność ponowienia czynności planistycznych. Odpowiedź na to pytanie powinna być pozytywna, gdyż w przypadku wyłączenia z projektu jakiegoś przepisu mogą w taki sam sposób, jak przy jego włączeniu zostać naruszone interesy różnych podmiotów. Także i tu jednak każdą taką sytuacje należy rozpatrywać oddzielnie.

W przypadku § 19 ust. 6 projektu Gmina Miasta Krakowa wykazała, że jego treść została umieszczona w innych przepisach, t.j. w § 8 ust. 1 i w § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały. W tej sytuacji ponowienie czynności planistycznych nie jest tu niezbędne.

7. Wobec całego § 19 zaskarżonej uchwały w sytuacji, w której do paragrafu tego nie wprowadzono części uwagi nr 17 i części uwagi nr 46, uwzględnionych przez Prezydenta, co przyznała strona przeciwna.

Wchodzi tu w grę cyt. wyżej art. 17 pkt 13 ustawy i nie ma wątpliwości, że nie wprowadzenie uwzględnionej uwagi do projektu planu narusza ten przepis. Powstaje jednak pytanie, czy fakt takiego zaniechania powinien spowodować stwierdzenie nieważności któregokolwiek zapisu zaskarżonej uchwały. Decydować o tym musi treść nieprowadzonych uwag. W analizowanym tu przypadku dotyczyły one zakazu lokalizacji platform parkingowych i dopuszczenia adaptacji [...] budynków mieszkalnych na cele mieszkaniowe. Należą one więc treściowo do § 19 ust. 4 (dopuszczenie określonych działań w terenie 1MW-6MW) i ust. 5 pkt 2 (wprowadzenie zakazów na tym obszarze). Te dwa zatem fragmenty ulegają stwierdzeniu nieważności.

8. Wobec § 20 ust. 5 projektu planu, który nie został wprowadzony do zaskarżonej uchwały.

Gmina Miasta Krakowa wykazała, że jego treść została umieszczona w innych przepisach, t.j. w § 8 ust. 1 i w § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały. W tej sytuacji ponowienie czynności planistycznych nie jest tu niezbędne.

9. Wobec § 21 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały.

Zmiana dotyczy zmiany nazwy nowego zespołu zabudowy w terenie 4MWU: zamiast -."budynki mieszkalne wielorodzinne z usługami na parterze" napisano: " zabudowa mieszkaniowo-usługowa". Ponadto zmieniono treść nakazów dla tej zabudowy. Zmiany te wynikają z treści wniesionej uwagi. Zdaniem Sądu zmiany zakresu tych zakazów mają charakter znaczący i wbrew stanowisku strony przeciwnej, mogący wpływać na tereny sąsiednie. Dlatego należy uznać, że w tym wypadku ponowienie wyłożenia projektu do publicznego wglądu jest niezbędne a uchwalenie tego przepisu bez ponowienia czynności planistycznych narusza prawo.

10. Wobec § 21 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 zaskarżonej uchwały.

Zmiana dotyczy wyjątkowego zwiększenia liczby kondygnacji w zabudowie mieszkaniowo-usługowej w pierzei ul. [...] i dla działki nr "7". Wprawdzie Gmina Miasta Krakowa twierdzi, że obie strony sporu wynikłego w zakresie tej kwestii śledziły na bieżąco zmiany w projekcie, to jednak w tym zakresie ponowienie wyłożenia projektu do publicznego wglądu jest niezbędne a uchwalenie tego przepisu bez ponowienia czynności planistycznych narusza prawo.

11 .Wobec § 21 ust. 5 zaskarżonej uchwały.

Zmiana dotyczy jedynie rezygnacji ze zdania: "realizacja budynków z usługami na dwóch dolnych kondygnacjach lub tylko w parterze", zaskarżonej uchwały. Ponowienie czynności planistycznych nie jest tu niezbędne.

12.Wobec § 21 ust. 6 pkt 1 zaskarżonej uchwały.

Zmiana polega na dodaniu do przepisu pierwotnego, dopuszczającego lokalizację na terenach 1MWU - 7MWU usług komercyjnych i publicznych - nie kolidujących z podstawowym przeznaczeniem terenu, dokładnego określenia rozwiązań, jakie maja być stosowane przy tej lokalizacji. Wynika ona z przegłosowanej poprawki radnego. Gmina Miasta Krakowa zasadnie twierdzi, że zmiana ta podwyższa standard zaspokojenia potrzeb w zakresie usług i wynika z konieczności doprecyzowania zapisu ogólnego. Dlatego zdaniem Sądu ponowienie czynności planistycznych nie jest tu niezbędne.

13.Wobec § 21 ust. 7 pkt 2 zaskarżonej uchwały.

Zmiana polega na znacznej modyfikacji treści i zasięgu zakazu w terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej wielorodzinnej. Zmiana wynika z przegłosowanej poprawki radnego. Ze względu na poważne różnice w treści poprzedniego i nowego zakazu konieczne jest w tym zakresie ponowienie wyłożenia projektu do publicznego wglądu a uchwalenie tego przepisu bez ponowienia czynności planistycznych narusza prawo.

14.Wobec § 21 ust. 8 projektu planu, który nie został wprowadzony do zaskarżonej uchwały.

Wyeliminowany przepis dotyczył wykluczenia lokalizacji usług w parterach budynków, których oddziaływanie na środowisko przekraczające poziom dopuszczalny mogłoby sięgać poza obiekt zlokalizowany w parterze budynku lub mogłoby spowodować niedopuszczalne obniżenie standardów środowiskowych na działce zabudowy mieszkaniowej. Była to więc regulacja o znaczącej wadze społecznej. Gmina Miasta Krakowa wykazała jednak, że w § 8 i w § 11 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały znajduje się już bardzo podobne w swej treści unormowanie, odnoszące się do całego planu. W tej sytuacji ponowienie czynności planistycznych nie jest tu niezbędne.

15.Wobec § 22 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

Zmiana dotyczy dodania do terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej intensywności 1MWN-5MWN terenu 6MWN, dla którego zmniejszono parametr powierzchni biologiczne czynnej z 30% do 20% (ust. 5). Gmina Miasta Krakowa tłumaczy, że teren 6MWN dotyczy tylko jednego właściciela i zmiana wynika z uwzględnionej uwagi. W ocenie Sądu ponowienie czynności planistycznych nie jest tu niezbędne.

16. Wobec § 22 ust. 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały.

Zmiana polega na modyfikacji redakcyjnej zapisu o wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej, na rezygnacji z nakazu stosowania dachów dwuspadowych i na dostosowaniu zapisu o nieprzekraczalnej linii zabudowy do nowego § 14. Gmina Miasta Krakowa przyznaje, że zapis o nakazie stosowania dachów dwuspadowych został "zgubiony", ale bez tego zakazu zapis ustaleń jest "tylko" bardziej elastyczny. Argumentacja taka nie jest przekonująca i nie ma konotacji prawnej. Jednak zdaniem Sądu sama rezygnacja ze stosowania dachów dwuspadowych nie stanowi sytuacji, w której niezbędne byłoby ponowienie czynności planistycznych.

17. Wobec § 22 ust. 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały.

Zmiana polega na rezygnacji z podpunktu b), który przewidywał zakaz lokalizacji budynków o funkcji wyłącznie usługowej za wyjątkiem terenów w zasięgu strefy aktywizacji publicznej. Gmina Miasta Krakowa podniosła, że strefa aktywizacji publicznej dotyczy tylko terenu 1MWN, toteż nieracjonalne jest wprowadzanie tak generalnego zapisu dla tej strefy. Poza tym, skoro w § 22 ust. r nie dopuszczono lokalizacji budynków o funkcji wyłącznie usługowej, to w analizowanym tu punkcie wprowadzanie zakazu ich lokalizacji jest bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu nie stanowi to sytuacji, w której niezbędne byłoby ponowienie czynności planistycznych.

18. Wobec § 22 ust. 6 projektu planu, który nie został wprowadzony do zaskarżonej uchwały.

Gmina Miasta Krakowa wykazała, że treść tego zapisu została umieszczona w innych przepisach, t.j. w § 8 ust. 1 i w § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały. W tej sytuacji ponowienie czynności planistycznych nie jest tu niezbędne.

19. Wobec § 23 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały.

Zmiana polega na pominięciu w katalogu zakazów dotyczących terenu MN, zakazu stosowania w budynkach mieszkalnych dachów płaskich za wyjątkiem zastosowania rozwiązania przekrycia na części budynku w formie tarasu. Dopuszczenie takich rozwiązań architektonicznych nie zagraża niczyim interesom, toteż ponowienie czynności planistycznych nie jest tu niezbędne.

20. Wobec § 26 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały.

Zmiana polega na dodaniu do przepisu dotyczącego terenów usług komercyjnych 1U - 4U zapisu o możliwości adaptacji istniejących budynków mieszkalnych i gospodarczych na cele usługowe oraz lokalizacji nowych budynków usługowych dla funkcji komercyjnych z zakresu handlu, gastronomii, rzemiosła usługowego nieuciążliwego, w obiektach realizowanych w formie parterowych pawilonów obsługiwanych od ul. [...] - KD/D4. Zmiana wynikła z realizacji uwagi, która spowodowała wyznaczenie nowego terenu 4U na prośbę właściciela. Wprawdzie Gmina Miasta Krakowa twierdzi, że zmiana ta jest korzystna dla wszystkich zainteresowanych inwestowaniem w tym terenie, to jednak zmiana ta jest tak istotna, że konieczne jest w tym zakresie ponowienie wyłożenia projektu do publicznego wglądu a uchwalenie tego przepisu bez ponowienia czynności planistycznych narusza prawo.

21. Wobec § 27 ust. 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały.

Zmiana polega na dodatkowym ustaleniu dla terenów 1 ZPU nowych obiektów zabudowy usługowej o wysokości do 12 m z uwzględnieniem nieprzekraczalnej linii zabudowy i na rezygnacji z zakazu lokalizowania nowych obiektów usługowych nie związanych z funkcją sportowo-rekreacyjną terenu oraz na wprowadzeniu zakazu lokalizowania garaży. Zmiana ta wynika z uwzględnienia uwagi. Wbrew stanowisku strony przeciwnej nie jest to tylko doprecyzowanie ustaleń nowej zabudowy. Zmiana jest istotna i konieczne jest w tym zakresie ponowienie wyłożenia projektu do publicznego wglądu a uchwalenie tego przepisu bez ponowienia czynności planistycznych narusza prawo.

22. Wobec § 29 ust. 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały.

Zmiana polega na wprowadzeniu wyjątku dla terenu 5Z, gdzie zamiast nakazu gospodarowania zielenią niską nieprzesłaniająca wglądów komunikacyjnych (krzewy, żywopłoty, klomby) wprowadzono wyłącznie zieleń trawiastą. Zmiana wynika z uwzględnienia uwagi i dotyczy skweru miejskiego. W ocenie Sądu nie stanowi to sytuacji, w której niezbędne byłoby ponowienie czynności planistycznych.

23. Wobec art. 30 ust. 3 zaskarżonej uchwały.

Zmiana polega na rozszerzeniu działań dopuszczonych na terenie 1ZPI-2ZPI, polegającym na dodaniu możliwości lokalizacji obiektów zaplecza technicznego i magazynowego wyłącznie dla potrzeb usług lokalizowanych w terenie 21) w formie obiektów jednokondygnacyjnych o wysokości nie przekraczającej 5 m i przy zachowaniu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej nie mniej niż 50%. Zmiana ta wynika z przegłosowania poprawki radnego. Zdaniem Sądu jest to zmiana istotna społecznie i konieczne jest w tym zakresie ponowienie wyłożenia projektu do publicznego wglądu a uchwalenie tego przepisu bez ponowienia czynności planistycznych narusza prawo.

W konkluzji należy stwierdzić, że skarga Wojewody Małopolskiego zasługuje na uwzględnienie w części. Niektóre bowiem zmiany dokonane przez Radę Miasta Krakowa w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ruczaj -Zaborze" ze względu na swoją treść, skutki społeczne, a także skutki dla interesów indywidualnych powodują niezbędność ponowienia elementów procedury planistycznej, zwłaszcza ponownego wyłożenia danych fragmentów projektu do publicznego wglądu. Niedostrzeżenie tej niezbędności lub też preferowanie w tych sytuacjach tempa uchwalania planu kosztem interesów osób mogących składać uwagi do projektu planu stanowi naruszenie art. 19 ust. 1 ustawy

Jednakże Wojewoda objął swoją skargą także pozostałe przypadki uznając, że wszystkie one i każdy z nich osobo powinie spowodować stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Jak już wspomniano, pogląd taki nie jest trafny. Co więcej: w niektórych przypadkach ponowienie czynności planistycznych, w tym ponowienie wyłożenia projektu do publicznego wglądu byłoby zbędne ze względów merytorycznych, a także właśnie ze względu na postulat nie przeciągania postępowania planistycznego, którego koszty są bardzo znaczne. W tych przypadkach nie można się dopatrzyć naruszenia prawa, w tym art. 19 ust. 1 ustawy, jakkolwiek można mieć zastrzeżenia w kwestii staranności procesu planistycznego. O pewnym braku tej staranności świadczą zresztą obydwie grupy przypadków.

III

Skarga wniesiona przez Spółkę Komandytowe - Akcyjną "S" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący nie dostrzegli znaczenia art. 65 ust. 1 i ust. 2 ustawy, który precyzyjnie określa losy wcześniej wydanych decyzji w przypadku wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sprzecznego z wydanymi decyzjami. Zgodnie z tym unormowaniem decyzje o warunkach zabudowy w takim wypadku wygasają a ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę utrzymują swoją moc. Unormowania te nie pozostawiają miejsca w procesie planistycznym na zajmowanie się wydanymi decyzjami i nie można czynić zarzutu organom planistycznym, że decyzji tych nie wzięły pod uwagę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest wszakże aktem prawa miejscowego (źródłem prawa) i ma oczywiście wyższą pozycję w hierarchii aktów od decyzji indywidualnych.

IV

W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność części zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), a w pozostałej części oddalił skargę Wojewody Małopolskiego oraz oddalił skargę SKA "S" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" na podstawie art. 151 tejże ustawy.