Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.M od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 134/15 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy parkingu oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 22 lipca 2015r., sygn. akt II SA/Rz 134/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M.M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy parkingu.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym :

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 zpóźn. zm., dalej: "u.P.b.") Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Strzyżowie (dalej: "PINB") wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budowa parkingu na działkach nr [...] i [...] w S. i jednocześnie zobowiązał M.B. i J.R. jako współwłaścicieli ww. nieruchomości, do przedstawienia w siedzibie organu dokumentów wyszczególnionych sentencją postanowienia, celem ewentualnej legalizacji samowolnie zrealizowanego parkingu. Termin wykonania zobowiązana określono do dnia 30 czerwca 2014 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], PINB umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy parkingu na działkach nr [...] i [...] w S. W dniu 18 lipca 2014 r. organ nadzoru przeprowadził bowiem oględziny, w toku których ustalono, że samowolnie wykonane utwardzenie tłuczniem opisanych wyżej nieruchomości zostało zdjęte z powierzchni działek i wywiezione. W miejscu, na którym zrealizowany był parking istnieje ziemia, tak jak przed budową parkingu. Skoro zatem obiekt stanowiący przedmiot postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego został rozebrany, postępowanie to stało się bezprzedmiotowe i okoliczność ta w myśl art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "K.p.a."), obligowała PINB do umorzenia postępowania.

W odwołaniu od tej decyzji M.M. zarzuciła przedwczesne umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Pomimo bowiem usunięcia nawiezionego i utwardzonego tłucznia, na działkach nr [...] i [...] w dalszym ciągu funkcjonuje parking, na którym parkuje ponad 10 samochodów. Ponadto plac jest ogrodzony, na części terenu wysypano tłuczeń, a na ogrodzeniu widnieje tabliczka z napisem "parking," wobec czego usunięcie utwardzenia powierzchni ziemi nie powinno samo w sobie przesądzać likwidacji parkingu jako obiektu budowlanego, a zarazem o bezprzedmiotowości postępowania.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. PWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości stanowisko organu I instancji. Samo wyłożenie części terenu opisanych wyżej działek warstwą rozdrobnionego kamienia, bez stwierdzonego użytkowania tego miejsca jako parkingu, wyklucza zakwalifikowanie tak wykonanego utwardzenia jako obiektu budowlanego, podlegającego rygorom u.P.b. a zarazem kontroli organów nadzoru budowlanego. W zaistniałej sytuacji, wobec braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej, dalsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a zatem należało je umorzyć, co też prawidłowo dokonał organ stopnia powiatowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M.M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji PWINB i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Wydaną decyzję oparto w szczególności na podstawie procesowej zawartej w art. 105 § 1 K.p.a. W myśl jego treści : gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Oznacza to, że brak przedmiotu sprawy administracyjnej zobowiązuje Organ prowadzący postępowanie do tego aby zakończyć je decyzją wskazaną w art. 105 § 1 K.p.a. Jednocześnie zważyć należy, iż bezprzedmiotowość postępowania może zaistnieć zarówno na skutek okoliczności faktycznych lub prawnych. W postępowaniu dotyczącym nielegalnie wykonanych robót o takiej bezprzedmiotowości może, tak jak w niniejszej sprawie, zadecydować usunięcie przez inwestora efektów robót budowlanych poprzez rozbiórkę obiektu budowlanego. Jeżeli bowiem przestał istnieć obiekt budowlany, to organy nadzoru architektoniczno - budowlanego nie mają prawa wyciągać w stosunku do inwestora lub osoby wskazanej w art. 52 u.P.b. konsekwencji przewidzianych w tej ustawie. Decyzja o umorzeniu postępowania prowadzonego w sprawie nielegalnie wykonanego parkingu jest aktem legalnym, przez co WSA nie mógł skasować zaskarżonej przez M.M. decyzji PWINB. Strona skarżąca stoi na stanowisku, iż Organy niezasadnie umorzyły postępowanie bowiem nielegalnie wzniesiony parking nadal funkcjonuje, czemu mają dowodzić przedstawione Sądowi zdjęcia. Ustawodawca nie wyjaśnia czym jest miejsce postojowe jak również parking. Zdaniem Sądu, są to takie obiekty budowlane, czyli obiekty powstałe w wyniku budowy, które umożliwiają postój pojazdu w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Niewątpliwie miejsca postojowe jak również parking mogą powstać w wyniku utwardzenia powierzchni gruntu, co potwierdza wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 593/12, gdzie trafnie stwierdzono: Naniesienie na grunt tłucznia i kruszywa niewątpliwie zwiększa twardość podłoża, a więc utwardza je. Nie sposób zatem przyjąć, że utwardzenie tłuczniem i kruszywem nawierzchni działki uniemożliwia przyjęcie, że doszło do wykonania budowli, na wykonanie której inwestor winien wykazać się pozwoleniem na budowę. O charakterze obiektu budowlanego przesądza według WSA funkcja jaką pełni. Jeżeli więc utwardzenie terenu powstało na skutek naniesienia np. kruszywa dla umożliwienia unieruchomienia pojazdu i temu celowi służy, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe lub parking. Z tej też przyczyny PWINB nie ma racji pisząc w swej decyzji o tym, że nawiezienie kamieni czy żwiru nie może stanowić budowy obiektu budowlanego. Błędna wykładnia prawa materialnego PWINB nie miała jednak wpływu na wynik postępowania w postaci decyzji o umorzeniu postępowania.

Według składu orzekającego WSA, Organ pierwszej instancji nie miał kompetencji do prowadzenia wszczętego postępowania po tym jak jego pracownicy stwierdzili w wyniku oględzin, iż inwestorzy usunęli nawiezione w celu wykonania parkingu kruszywo. To ustalenie potwierdzają załączone do protokołu oględzin zdjęcia. W rezultacie dokonanej rozbiórki przestał istnieć obiekt budowlany w rozumieniu przepisów u.P.b. Decyzja Organów nadzoru budowlanego nie wyklucza natomiast, że na działkach nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania terenu, do której mogłyby mieć zastosowanie przepisy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Należy wyjaśnić, iż prowadzone przed Organami nadzoru architektoniczno - budowlanego postępowanie toczyło się na podstawie art. 48 u.P.b., a więc przepisu dotyczącego samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. O tej podstawie materialnoprawnej świadczy w szczególności postanowienie PINB w Strzyżowie z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]. Sankcją administracyjnoprawną z tytułu samowolnie wybudowanego obiektu jest decyzja nakazującą rozbiórkę. Ta regulacja może mieć zastosowanie wyłącznie do spraw nielegalnie wybudowanego lub będącego w budowie obiektu budowlanego. Nielegalność zachowania inwestora objętego art. 48 u.P.b. polega na budowie-bez wymaganego prawem pozwolenia - art. 28 ust. 1 u.P.b. Dla Sądu I instancji nie budziło jakichkolwiek wątpliwości, iż art. 48 ust. 1 u.P.b. nie może zostać skonkretyzowany w sytuacji, gdy nielegalny obiekt budowlany został w sposób dobrowolny rozebrany. Sąd zwrócił uwagę, że hipoteza art. 48 ust. 1 u.P.b. nie obejmuje przypadków zmiany sposobu zagospodarowania terenu w inny sposób niż poprzez budowę obiektu budowlanego. W przepisie tym poddano w sposób wyraźny sankcji jedynie przypadki nielegalnie przeprowadzonej budowy. Według ustawowej definicji przez budowę rozumieć należy wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 u.P.b.). Budową, jak to wyjaśniono wyżej, jest nawiezienie na grunt materiału utwardzającego ten grunt w celu wykonania parkingu. Poprzez fakt usunięcia kruszywa przez inwestorów, funkcjonowanie przedmiotowego parkingu nie może być już rozpatrywane przez pryzmat art. 48 ust. 1 u.P.b. Usunięcie kruszywa spowodowało rozbiórkę nielegalnie wybudowanego obiektu budowlanego jakim był parking. Ta dobrowolna rozbiórka parkingu uniemożliwiła organom kontynuowanie wszczętego na podstawie w/w przepisu postępowania administracyjnego. Innymi słowy, organy nadzoru architektoniczno - budowlanego nie miały w tych realiach kompetencji do tego aby wydawać nakaz rozbiórki nieistniejącego obiektu budowlanego. Jeżeli rzeczywiście w dalszym ciągu na działkach inwestorów parkują pojazdy mechaniczne, to okoliczności te z uwagi na wspomniane wyżej usunięcie kruszywa nie podlegają sankcji przewidzianej w art. 48 ust. 1 u.P.b., gdyż sankcji rozbiórkowej mogą podlegać jedynie obiekty budowlane powstałe w wyniku budowy. Umożliwianie parkowania pojazdów na nieutwardzonym gruncie, choćby odpłatne, nie świadczy o powstaniu obiektu budowlanego jak również nie świadczy jeszcze o wzniesieniu obiektu w rozumieniu przepisów u.P.b. Wypada ponownie podkreślić, że art. 48 ust. 1 u.P.b. może mieć zastosowanie jedynie do robót budowlanych polegających na budowie, a nie do innych niż budowa działań skutkujących zmianą sposobu zagospodarowania nieruchomości. Skierowanie do inwestorów nakazu rozbiórki obiektu w istocie nieistniejącego w świetle przepisów u.P.b., stanowiłoby oczywiste naruszenie tej regulacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.M. zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli działalności organów administracji publicznej i naruszenie przepisów w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz. 267 z późn. zm.), dalej kpa, poprzez błędne uznanie, że wobec usunięcia kruszywa z działek nr '[...] i [...] położonych w S. przy ul. S. postępowanie prowadzone w sprawie legalności budowy parkingu na tych działkach- stało się bezprzedmiotowe - w sytuacji, gdy na przedmiotowych działkach w dalszym ciągu — bez wymaganego pozwolenia na budowę - funkcjonuje parking, na którym parkuje ponad 10 samochodów;

b) art. 3 pkt 6, art. 29 ust. 1 pkt 10 i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013 poz. 1409 z późn. zm.), poprzez ich nie zastosowanie lecz uznanie, że usunięcie kruszywa z powierzchni działek nr [...] i [...] spowodowało rozbiórkę wykonanego przez Panów M.B. i J.R. parkingu, w związku z czym stosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane jest nieuzasadnione - w sytuacji, gdy na przedmiotowych działkach w dalszym ciągu - bez wymaganego pozwolenia na budowę - funkcjonuje parking, na którym parkuje ponad 10 samochodów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art.183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Odnosząc się zatem do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej należy wskazać, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

Autorka skargi kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisu postępowania. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r., sygn.. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz.120).

Z treści art.174 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Nieodzownym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest m.in. wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazane konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art.105 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wobec usunięcia kruszywa z działek nr [...] i [...] położonych w S. przy ul. S. postępowanie prowadzone w sprawie legalności budowy parkingu na tych działkach- stało się bezprzedmiotowe - w sytuacji, gdy na przedmiotowych działkach w dalszym ciągu — bez wymaganego pozwolenia na budowę - funkcjonuje parking, na którym parkuje ponad 10 samochodów. Należy wskazać, iż słusznie zaznaczył Sąd I instancji, że o bezprzedmiotowości postępowania dotyczącego nielegalnie wykonanych robót może zadecydować usunięcie przez inwestora efektów budowlanych poprzez rozbiórkę obiektu budowlanego. Jeżeli bowiem przestał istnieć obiekt budowlany, to organu nadzoru architektoniczno-budowlanego nie mają prawa wyciągać w stosunku do inwestora lub osoby wskazanej w art.52 u.P.b. konsekwencji przewidzianych w tej ustawie. Bezprzedmiotowość postępowania może być pierwotna, gdy sprawa, która jest załatwiana, nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, bądź następcza (jak w niniejszym przypadku) – jeżeli utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Sprawa administracyjna traci taki charakter zarówno z przyczyn prawnych, jak też faktycznych. Postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych – gdy okaże się , że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, z przyczyn faktycznych – gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. Stan faktyczny sprawy i dokonane ustalenia nie dawały podstaw do wydania jakiegokolwiek z rozstrzygnięć o których mowa w art.48 i nast. u.P.b. Nie można bowiem poddać ocenie zgodności z przepisami prawa budowlanego obiektu, który nie istnieje. Skoro nie ma już obiektu, w którym miały być samowolnie wykonane zmiany, to postępowanie w sprawie tych zmian nie ma przedmiotu. Natomiast postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania przez Sąd administracyjny ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może ono dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji. Przez utwardzenie gruntu należy bowiem rozumieć taki efekt działań, który doprowadza do trwałej zmiany charakteru podłoża, polega na połączeniu z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Jakkolwiek zatem utwardzenie może ulegać zniszczeniu, wymagać napraw czy poddawać się rozbiórce, to ta ostatnia winna być efektem celowo podjętych działań, a nie zwykłego korzystania z dokonanego utwardzenia. Powyższe cechy wyczerpuje sporna inwestycja i należy ją w związku z tym zaliczyć do określonej kategorii robót budowlanych, którym jest ww. utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie wyjaśniają co należy rozumieć przez pojęcie utwardzenie terenu. Jednakże naniesienie na grunt tłucznia i kruszywa niewątpliwie zwiększa twardość podłoża, a więc utwardza je. Budową jest więc nawiezienie na grunt materiału utwardzającego w celu wykonania parkingu. Jednak poprzez fakt usunięcia kruszywa przez inwestorów, funkcjonowanie przedmiotowego parkingu nie może być już rozpatrywane przez pryzmat art.48 ust.1 u.P.b. Usunięcie kruszywa spowodowało rozbiórkę nielegalnie wybudowanego obiektu budowlanego jakim był parking. Podnoszona natomiast przez skarżącą kasacyjnie okoliczność faktycznego nadal parkowania pojazdów na przedmiotowym terenie jest kwestią dotyczącą zmiany sposobu zagospodarowania terenu poddaną innej regulacji prawnej. W konsekwencji niezasadny zatem okazał się również drugi zarzut naruszenia art. 3 pkt 6, art. 29 ust. 1 pkt 10 i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że dobrowolna rozbiórka parkingu uniemożliwiła kontynuowanie wszczętego na podstawie art.48 ust.2 i 3 u.P.b. postępowania administracyjnego. Bowiem decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu nieistniejącego byłaby decyzją bezprzedmiotową. Nieistnienie przedmiotu postępowania świadczy o trwałym (nieusuwalnym) braku możliwości jego kontynuowania i wydania przez organ decyzji merytorycznej konkretyzującej prawa i obowiązki stron.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.