Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy parkingu -skargę oddala-

Przedmiotem skargi MM jest decyzja [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [.] grudnia 2014 r., nr [.], wydana w przedmiocie umorzenia postępowania.

Postanowieniem z dnia [.] grudnia 2013 r. nr [.], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej: "u.P.b.") Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.] (dalej: "PINB") wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budowa parkingu na działkach nr 1125 i 1124/14 w [.] i jednocześnie zobowiązał MB i JR jako współwłaścicieli ww. nieruchomości, do przedstawienia w siedzibie organu dokumentów wyszczególnionych sentencją postanowienia, celem ewentualnej legalizacji samowolnie zrealizowanego parkingu. Termin wykonania zobowiązana określono do dnia 30 czerwca 2014 r.

Decyzją z dnia [.] sierpnia 2014 r. nr [.], PINB umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy parkingu na działkach nr 1125 i 1124/14 w [.]. W dniu 18 lipca 2014 r. organ nadzoru przeprowadził bowiem oględziny, w toku których ustalono, że samowolnie wykonane utwardzenie tłuczniem opisanych wyżej nieruchomości zostało zdjęte z powierzchni działek i wywiezione. W miejscu, na którym zrealizowany był parking istnieje ziemia, tak jak przed budową parkingu. Skoro zatem obiekt stanowiący przedmiot postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego został rozebrany, postępowanie to stało się bezprzedmiotowe i okoliczność ta w myśl art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "K.p.a."), obligowała PINB do umorzenia postępowania.

W odwołaniu od tej decyzji MM zarzuciła przedwczesne umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Pomimo bowiem usunięcia nawiezionego i utwardzonego tłucznia, na działkach nr 1125 i 1124/14 w dalszym ciągu funkcjonuje parking, na którym parkuje ponad 10 samochodów. Ponadto plac jest ogrodzony, na części terenu wysypano tłuczeń, a na ogrodzeniu widnieje tabliczka z napisem "parking," wobec czego usunięcie utwardzenia powierzchni ziemi nie powinno samo w sobie przesądzać likwidacji parkingu jako obiektu budowlanego, a zarazem o bezprzedmiotowości postępowania.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [.] grudnia 2014 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości stanowisko organu I instancji. Samo wyłożenie części terenu opisanych wyżej działek warstwą rozdrobnionego kamienia, bez stwierdzonego użytkowania tego miejsca jako parkingu, wyklucza zakwalifikowanie tak wykonanego utwardzenia jako obiektu budowlanego, podlegającego rygorom u.P.b. a zarazem kontroli organów nadzoru budowlanego. W zaistniałej sytuacji, wobec braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej, dalsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a zatem należało je umorzyć, co też prawidłowo dokonał organ stopnia powiatowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie MM wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji WINB i zasądzenie kosztów postępowania.

Przytaczając argumentację tożsamą z zarzutami sformułowanymi w odwołaniu od zaskarżonej decyzji, zarzuciła organom naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że usunięcie nawiezionego tłucznia jest równoznaczne z rozbiórką samowolnie zrealizowanego parkingu, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i błędnego zastosowania art. 105 § 1 K.p.a.

W piśmie procesowym z dnia 16 lutego 2015 r. skarżąca zawarła dodatkowe zarzuty względem sposobu prowadzenia sprawy, które jej zdaniem mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia. Pomimo, że budowa miejsc parkingowych na działkach nr 1125 i 1124/14 rozpoczęta została w styczniu 2011 r., organ w toku postępowania nie ustalił daty realizacji robót budowlanych przedmiotowej samowoli. Postanowieniem z dnia [.] grudnia 2013 r. PINB zobowiązał inwestorów do przedłożenia dokumentacji, której albo nie posiadali w dniu wydania postanowienia, albo wiadome było, że z uwagi na lokalizację obiektu nie będą w stanie jej uzyskać. Ponadto po umorzeniu postępowania, w dniu 12 grudnia 2014 r. zobowiązani dokonali ponownego nawiezienia kamienia i utwardzenia nieruchomości, celem jej użytkowania jako parkingu. Uszło również uwadze organów, że samochody na rzeczonym parkingu parkują przy granicy działki, co stanowi naruszenie § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga MM została oddalona, albowiem w niniejszej sprawie zasadnie umorzono postępowanie w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych.

W pierwszej kolejności wypada wyjaśnić, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli WSA stała się decyzja WINB o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie legalności samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na budowie parkingu na działkach nr 1125 i 1124/14 położonych w [.] przy ul. [.]. Decyzję tą oparto w szczególności na podstawie procesowej zawartej w art. 105 § 1 K.p.a. W myśl jego treści : gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Oznacza to, że brak przedmiotu sprawy administracyjnej zobowiązuje Organ prowadzący postępowanie do tego aby zakończyć je decyzją wskazaną w art. 105 § 1 K.p.a. Nieistnienie przedmiotu postępowania świadczy o trwałym (nieusuwalnym) braku możliwości jego kontynuowania i wydania przez organ decyzji merytorycznej konkretyzującej prawa i obowiązki stron. Jednocześnie zważyć należy, iż bezprzedmiotowość postępowania może zaistnieć zarówno na skutek okoliczności faktycznych lub prawnych. W postępowaniu dotyczącym nielegalnie wykonanych robót o takiej bezprzedmiotowości może, tak jak w niniejszej sprawie, zadecydować usunięcie przez inwestora efektów robót budowlanych poprzez rozbiórkę obiektu budowlanego. Jeżeli bowiem przestał istnieć obiekt budowlany, to organy nadzoru architektoniczno – budowlanego nie mają prawa wyciągać w stosunku do inwestora lub osoby wskazanej w art. 52 u.P.b. konsekwencji przewidzianych w tej ustawie.

Decyzja o umorzeniu postępowania prowadzonego w sprawie nielegalnie wykonanego parkingu jest aktem legalnym, przez co WSA nie mógł skasować zaskarżonej przez MM decyzji WINB. Strona skarżąca stoi na stanowisku, iż Organy niezasadnie umorzyły postępowanie bowiem nielegalnie wzniesiony parking nadal funkcjonuje, czemu mają dowodzić przedstawione Sądowi zdjęcia. Ustawodawca nie wyjaśnia czym jest miejsce postojowe jak również parking. Zdaniem Sądu, są to takie obiekty budowlane, czyli obiekty powstałe w wyniku budowy, które umożliwiają postój pojazdu w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Niewątpliwie miejsca postojowe jak również parking mogą powstać w wyniku utwardzenia powierzchni gruntu, co potwierdza wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 593/12, gdzie trafnie stwierdzono: Naniesienie na grunt tłucznia i kruszywa niewątpliwie zwiększa twardość podłoża, a więc utwardza je. Nie sposób zatem przyjąć, że utwardzenie tłuczniem i kruszywem nawierzchni działki uniemożliwia przyjęcie, że doszło do wykonania budowli, na wykonanie której inwestor winien wykazać się pozwoleniem na budowę. O charakterze obiektu budowlanego przesądza według WSA funkcja jaką pełni. Jeżeli więc utwardzenie terenu powstało na skutek naniesienia np. kruszywa dla umożliwienia unieruchomienia pojazdu i temu celowi służy, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe lub parking. Z tej też przyczyny WINB nie ma racji pisząc w swej decyzji o tym, że nawiezienie kamieni czy żwiru nie może stanowić budowy obiektu budowlanego. To stanowisko Organu jest niekonsekwentne wobec treści innej jego decyzji wydanej w graniach sprawy z dnia [.] maja 2013 r. nr [.]. Błędna wykładnia prawa materialnego WINB nie miała jednak wpływu na wynik postępowania w postaci decyzji o umorzeniu postępowania.

Według składu orzekającego WSA, Organ pierwszej instancji nie miał kompetencji do prowadzenia wszczętego postępowania po tym jak jego pracownicy stwierdzili w wyniku oględzin, iż inwestorzy usunęli nawiezione w celu wykonania parkingu kruszywo. To ustalenie potwierdzają załączone do protokołu oględzin zdjęcia. W rezultacie dokonanej rozbiórki przestał istnieć obiekt budowlany w rozumieniu przepisów u.P.b. Decyzja Organów nadzoru budowlanego nie wyklucza natomiast, że na działkach nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania terenu, do której mogłyby mieć zastosowanie przepisy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Należy wyjaśnić, iż prowadzone przed Organami nadzoru architektoniczno – budowlanego postępowanie toczyło się na podstawie art. 48 u.P.b., a więc przepisu dotyczącego samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. O tej podstawie materialnoprawnej świadczy w szczególności postanowienie PINB w [.] z dnia [.] grudnia 2013 r. nr [.]. Sankcją administracyjnoprawną z tytułu samowolnie wybudowanego obiektu jest decyzja nakazującą rozbiórkę. Ta regulacja może mieć zastosowanie wyłącznie do spraw nielegalnie wybudowanego lub będącego w budowie obiektu budowlanego. Nielegalność zachowania inwestora objętego art. 48 u.P.b. polega na budowie bez wymaganego prawem pozwolenia – art. 28 ust. 1 u.P.b. Dla Sądu nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, iż art. 48 ust. 1 u.P.b. nie może zostać skonkretyzowany w sytuacji, gdy nielegalny obiekt budowlany został w sposób dobrowolny rozebrany. W tym przypadku, decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu nieistniejącego byłaby decyzją bezprzedmiotową.

Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że hipoteza art. 48 ust. 1 u.P.b. nie obejmuje przypadków zmiany sposobu zagospodarowania terenu w inny sposób niż poprzez budowę obiektu budowlanego. W przepisie tym poddano w sposób wyraźny sankcji jedynie przypadki nielegalnie przeprowadzonej budowy. Według ustawowej definicji przez budowę rozumieć należy wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 u.P.b.). Budową, jak to wyjaśniono wyżej, jest nawiezienie na grunt materiału utwardzającego ten grunt w celu wykonania parkingu. Strona skarżąca podnosiła w toku postępowania jak również w skardze do WSA, że pomimo usunięcia kruszywa (materiału utwardzającego) parking nadal funkcjonuje w sposób niezgodny z przepisami u.P.b. Wyjaśnić więc należy, że poprzez fakt usunięcia kruszywa przez inwestorów, funkcjonowanie przedmiotowego parkingu nie może być już rozpatrywane przez pryzmat art. 48 ust. 1 u.P.b. Usunięcie kruszywa spowodowało rozbiórkę nielegalnie wybudowanego obiektu budowlanego jakim był parking. Ta dobrowolna rozbiórka parkingu uniemożliwiła organom kontynuowanie wszczętego na podstawie w/w przepisu postępowania administracyjnego. Innymi słowy, Organy nadzoru architektoniczno – budowlanego nie miały w tych realiach kompetencji do tego aby wydawać nakaz rozbiórki nieistniejącego obiektu budowlanego. Jeżeli rzeczywiście w dalszym ciągu na działkach inwestorów parkują pojazdy mechaniczne, to okoliczności te z uwagi na wspomniane wyżej usunięcie kruszywa nie podlegają sankcji przewidzianej w art. 48 ust. 1 u.P.b., gdyż sankcji rozbiórkowej mogą podlegać jedynie obiekty budowlane powstałe w wyniku budowy. Umożliwianie parkowania pojazdów na nieutwardzonym gruncie, choćby odpłatne, nie świadczy o powstaniu obiektu budowlanego jak również nie świadczy jeszcze o wzniesieniu obiektu w rozumieniu przepisów u.P.b. Wypada ponownie podkreślić, że art. 48 ust. 1 u.P.b. może mieć zastosowanie jedynie do robót budowlanych polegających na budowie, a nie do innych niż budowa działań skutkujących zmianą sposobu zagospodarowania nieruchomości. Skierowanie do inwestorów nakazu rozbiórki obiektu w istocie nieistniejącego w świetle przepisów u.P.b., stanowiłoby oczywiste naruszenie tej regulacji.

Przedstawione przyczyny musiały zadecydować o oddaleniu wniesionej do Sądu skargi. Wobec braku przedmiotu postępowania administracyjnego w postaci obiektu budowlanego, jego umorzenie musiało nastąpić o czym stanowi art. 105 § 1 K.p.a. WSA działając z urzędu nie doszukał się w trakcie wykonywania swej kontroli takich nieprawidłowości, który mogłyby zadecydować o wykorzystaniu kompetencji kasacyjnych, polegających na uchyleniu bądź też stwierdzeniu nieważności przedmiotu skargi.

O oddaleniu skargi MM orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania sądowego nie orzekano ze względu na treść art. 200 p.p.s.a.